外國投資與國家安全的經(jīng)濟(jì)考量

程欣然

摘 要：回顧華為作為通訊設(shè)備供應(yīng)商在美受到不公平待遇的事件，比較經(jīng)合組織和美國外國投資政策中與國際安全相關(guān)的規(guī)定，提出對(duì)限制準(zhǔn)入的經(jīng)濟(jì)考量，建議行業(yè)協(xié)會(huì)、政府部門和對(duì)外投資企業(yè)共同努力，采取適當(dāng)方式增加對(duì)外投資成功的機(jī)率。

關(guān)鍵詞：外國投資；國際安全；經(jīng)濟(jì)考量

中圖分類號(hào)：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）26-0097-03

世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2011年以前，美國為全球最大的投資目的國和投資資金來源國。作為最大投資者和被投資者的雙重身份是美國經(jīng)濟(jì)的重要特點(diǎn)。由此可知，美國政府在過去的半個(gè)世紀(jì)當(dāng)中，對(duì)外國投資的限制并不十分嚴(yán)格，在美的外國投資者受到的待遇應(yīng)該也是相對(duì)公平的，所以才會(huì)圍繞美國市場(chǎng)出現(xiàn)這樣大規(guī)模的資金流動(dòng)。唯一的例外，是近期頻繁使用的新借口，即與投資國政府有關(guān)聯(lián)的投資企業(yè)會(huì)危害美國國家安全。

一、貿(mào)易保護(hù)主義的新借口：國家安全

2012年10月8日，美國眾議院情報(bào)委員會(huì)發(fā)布報(bào)告稱，中國華為技術(shù)有限責(zé)任公司在美國的投資項(xiàng)目可能危害美國國家安全，因?yàn)樵撈髽I(yè)為中國情報(bào)部門提供了干預(yù)美國通信網(wǎng)絡(luò)的機(jī)會(huì)，同時(shí)建議美國企業(yè)盡量避免與華為這樣的中國企業(yè)合作。這一報(bào)告和其中的建議直接導(dǎo)致華為收購美國三葉公司的計(jì)劃被否決。這是華為在美投資的又一次受挫。其他類似遭遇包括，2008年，華為和貝恩資本收購3COM，高達(dá)22億美元的出資被拒；2010年，摩托羅拉出售無線網(wǎng)絡(luò)設(shè)備業(yè)務(wù)，華為鎩羽而歸；2010年，華為參與斯普林特網(wǎng)絡(luò)升級(jí)招標(biāo)，至少可以節(jié)省8億美元的方案沒有得到青睞。這些失敗或多或少與“國家安全”相關(guān)。如果華為不能沖破“國際安全”的投資限制，將會(huì)在下一輪全球電信市場(chǎng)的爭(zhēng)奪中處于劣勢(shì)，失去全球主要供應(yīng)商的優(yōu)勢(shì)地位。

二、關(guān)于國家安全

第二次世界大戰(zhàn)后，各國對(duì)外國投資的限制都在逐步降低，其中唯一的例外是承認(rèn)東道國保護(hù)本國基本安全利益的權(quán)利?！?·11”事件后，很多國家開始重新考慮國家安全與接受外國投資之間的關(guān)系，并逐漸在被定義為涉及國家基本安全利益的行業(yè)中增加了對(duì)外國直接投資的限制。這類限制條件主要針對(duì)并購、收購等外國直接投資的方式，對(duì)于綠地投資等創(chuàng)設(shè)性的投資方式則一般沒有限制。

聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)合作組織（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)合組織）作為全球具有影響力的經(jīng)濟(jì)組織，每隔1～2年推出的《資本流動(dòng)自由化準(zhǔn)則》主要涉及長期和短期的資本流動(dòng)、《經(jīng)常性無形業(yè)務(wù)自由化準(zhǔn)則》主要從跨境服務(wù)貿(mào)易角度進(jìn)行管轄，而《跨國企業(yè)及國際投資宣言》則規(guī)定了外國投資者權(quán)利與義務(wù)的基本原則。上述經(jīng)合組織推出的非約束性準(zhǔn)則被簽約國廣泛認(rèn)可。而在這些準(zhǔn)則和其他關(guān)于外國投資的國際慣例中，均賦予各東道國以權(quán)利，即可以采取他們認(rèn)為必要的措施保護(hù)其基本的國家安全利益，以維護(hù)自身公共秩序和公共健康、道德和國家安全。①依照國際慣例，在評(píng)估是否存在危及國家基本安全利益時(shí)，其必要性是指某一項(xiàng)投資帶給國家嚴(yán)重而緊迫的危險(xiǎn)，或?qū)τ谥匾娴耐{。但各國通常會(huì)考慮很多未來的、沒有發(fā)生但是可能發(fā)生的事情。

經(jīng)合組織將重點(diǎn)行業(yè)定義為“為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活、公共安全、政府基礎(chǔ)只能提供基礎(chǔ)性支持的物質(zhì)性設(shè)施”的行業(yè)，但大多數(shù)國家確認(rèn)的重點(diǎn)行業(yè)的范圍都更為寬泛。甚至有的國家政府只是給出了一個(gè)很寬泛的定義，而具體的重點(diǎn)行業(yè)的確定則會(huì)根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)和國家安全的特殊環(huán)境來做出動(dòng)態(tài)的判斷。另外，各經(jīng)合組織的成員國均堅(jiān)持對(duì)“國民待遇”原則的自由選擇適用。在這樣一個(gè)前提下，很多國家就可以對(duì)外國直接投資者投資列入本國國家安全的重點(diǎn)行業(yè)目錄的項(xiàng)目實(shí)行差別對(duì)待。根據(jù)經(jīng)合組織的調(diào)查，全部的39個(gè)簽約國都明確選擇在本國一到兩個(gè)重點(diǎn)行業(yè)實(shí)行非國民待遇，不允許外國直接投資者收購或并購。

雖然，上述經(jīng)合組織成員國和部分非成員國的做法，是否有效的保護(hù)了本國的國家安全利益，仍有待于進(jìn)一步研究，但是，以國家安全利益為借口，或授予某個(gè)國家機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)，或是對(duì)外國直接投資的進(jìn)入增加程序性審查，通常都是阻撓外國投資進(jìn)入的最后一根稻草。

三、美國關(guān)于外國投資的政策

美國對(duì)外國投資的基本政策是，堅(jiān)持公平對(duì)待，同時(shí)保留相當(dāng)數(shù)量的例外。這些例外可以分成兩類，一是行業(yè)例外，即排除某些行業(yè)中外國投資者的所有權(quán)，這些行業(yè)通常包括海空運(yùn)輸、采掘業(yè)、能源行業(yè)、通信行業(yè)、銀行業(yè)及政府采購，以避免公共服務(wù)和公共利益落入外國投資者的控制中；二是審批程序，即將通過并購、收購方式進(jìn)入美國市場(chǎng)的部分外國投資者的并購、收購程序中斷。

1.外國投資委員會(huì)和《艾克森·弗洛里奧修正案》

作為《綜合貿(mào)易法案》的一部分，美國國會(huì)在1988年通過了《艾克森·弗洛里奧修正案》，并由外國投資委員會(huì)專門負(fù)責(zé)執(zhí)行。該委員會(huì)的12名成員負(fù)責(zé)審查外國直接投資者提交的收購報(bào)告，進(jìn)行調(diào)查，并確定該項(xiàng)收購交易是否涉及國家安全問題。該修正案同時(shí)賦予總統(tǒng)廣泛的自由裁量權(quán)，即對(duì)外國直接投資者提供的收購進(jìn)行否決、暫緩，或是進(jìn)入審議程序。①該修正案沒有給出國家安全的具體含義。但美國財(cái)政部規(guī)定，所有委員應(yīng)結(jié)合自身代表的部門，將其評(píng)估的重點(diǎn)放在關(guān)系美國國防安全的產(chǎn)品和關(guān)鍵技術(shù)上，重點(diǎn)考查可能改變被收購公司所有權(quán)的項(xiàng)目，不要過多考慮經(jīng)濟(jì)因素。

除了外國投資委員會(huì)，各行政部門也可以根據(jù)自身的目的和要求，制定涉及外國投資的法規(guī)，同樣可以阻撓外國投資項(xiàng)目。比如，美國國防部制定的《國家工業(yè)安全計(jì)劃》中，規(guī)定涉及關(guān)鍵技術(shù)、機(jī)密情報(bào)和特種機(jī)密情報(bào)的行業(yè)，不允許外國投資者通過收購的方式獲得相關(guān)企業(yè)。這類行政部門的評(píng)估，與投資委員會(huì)并行，互不干涉，但都會(huì)影響外國投資者收購、并購的順利進(jìn)行。

2.重點(diǎn)行業(yè)的重新定義

“9·11”事件后，布什總統(tǒng)簽署了《美利堅(jiān)合眾國愛國者法案》，以期聯(lián)合和加強(qiáng)美國各部分的力量，在必要的時(shí)候，能夠提供適當(dāng)?shù)墓ぞ?，攔截和阻止恐怖主義活動(dòng)。該法案規(guī)定，國會(huì)將為重點(diǎn)行業(yè)提供特殊支持。其中，重點(diǎn)行業(yè)被定義為“系統(tǒng)或資產(chǎn)，無論有形還是無形。如果此類系統(tǒng)或資產(chǎn)不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，或被破壞，將嚴(yán)重影響美國的國家安全、國家經(jīng)濟(jì)的安全、公共健康及公共安全，或以上任何方面的結(jié)合”。②

這一定義擴(kuò)大了重點(diǎn)行業(yè)的范圍，尤其是特別指出的經(jīng)濟(jì)類行業(yè)。這類行業(yè)包括電訊、能源、金融服務(wù)、水業(yè)、運(yùn)輸業(yè)以及對(duì)“國防、經(jīng)濟(jì)繁榮、政府連續(xù)性、人民生活質(zhì)量至關(guān)重要的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施”。②2002年，通過《國土安全法案》，國會(huì)將識(shí)別重點(diǎn)行業(yè)的責(zé)任轉(zhuǎn)交給國土安全部。同時(shí)，該法案增加了關(guān)鍵資源的清單，并將這些資源定義為對(duì)“政府和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行可能產(chǎn)生微小影響的、公共或私人控制的資源”。通過上述一系列規(guī)范的出臺(tái)，國土安全部確認(rèn)了17項(xiàng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)屬于重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵資源，并將這些產(chǎn)業(yè)分別劃歸不同的聯(lián)邦政府部門負(fù)責(zé)審查，來履行基本的保護(hù)義務(wù)。2008年，國土安全部在內(nèi)部備忘錄中，將生產(chǎn)加工作為第18項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，加入到清單中。

國會(huì)和國土安全部門的一系列行為，徹底改變了決策者對(duì)國家安全的定義。雖然有決策者認(rèn)為，在涉及國家安全的項(xiàng)目中，應(yīng)將經(jīng)濟(jì)因素單獨(dú)考慮。但仍將外國投資者，尤其是由外國政府擁有或控制的外國投資者的投資行為，等同于恐怖襲擊，認(rèn)為這樣的投資會(huì)給美國經(jīng)濟(jì)帶來重大風(fēng)險(xiǎn)。

3.《外國投資與國家安全法案》

2007年，美國國會(huì)通過《外國投資與國家安全法案》加強(qiáng)了對(duì)外國投資的審核。第一，是要求外國投資委員會(huì)在審議和調(diào)查外國投資的過程中就要向國會(huì)匯報(bào)。第二，將與國家安全相關(guān)的重點(diǎn)行業(yè)和國土安全領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)，加入到了要求委員考慮和匯報(bào)的范圍中。國家情報(bào)部門的負(fù)責(zé)人也加入到審議委員行列。另外的變化是，要求投資委員會(huì)在不考慮投資涉及行業(yè)的前提下，對(duì)所有與外國政府有關(guān)的外國投資者參與的交易進(jìn)行調(diào)查。

在這樣的一系列審議要求變化之前，所有的交易都是被首先認(rèn)定為，對(duì)美國經(jīng)濟(jì)有積極影響的。而變化之后，所有的交易都被首先認(rèn)定為，對(duì)美國國家安全有威脅。這樣，所有與外國政府有關(guān)的投資者，必須首先證明，其交易行為對(duì)美國國家安全不構(gòu)成威脅。但是，在布雷頓森林貨幣體系解體后，尤其是其后幾次金融危機(jī)的影響，美元作為儲(chǔ)備貨幣的地位和價(jià)值受到了影響。為應(yīng)對(duì)這種變化，很多國家都拿出外匯儲(chǔ)備，建立主權(quán)基金，用來對(duì)外進(jìn)行投資，包括美國也在這樣操作。所以，相對(duì)美元的地位受到質(zhì)疑之前，與外國政府有關(guān)的外國投資的數(shù)量和比例都大大增加了。

綜上所述，外國投資委員會(huì)、《國家安全工業(yè)計(jì)劃》和與重點(diǎn)行業(yè)相關(guān)的各政府部門都會(huì)同時(shí)、但相對(duì)獨(dú)立地參與到對(duì)外國投資項(xiàng)目的審核當(dāng)中。

四、經(jīng)濟(jì)角度考量

外國投資政策對(duì)國家安全問題的過渡關(guān)注帶來的問題是，當(dāng)所有的政策、措施的設(shè)置都是為了限制外國投資者的并購、收購時(shí)，決策者們?nèi)绾卧u(píng)估成本與收益。事實(shí)上，所有政策與措施審議的焦點(diǎn)都是非經(jīng)濟(jì)性因素，而不是如何獲得經(jīng)營效率、如何支持市場(chǎng)對(duì)資源的再分配。又因?yàn)檎咧贫ㄕ叱钟胁煌恼斡^點(diǎn)，不同的政府部門對(duì)國家安全的內(nèi)涵理解不一致，與之配套的政策、措施也有很大差異。結(jié)果是，這些政策直接否定了投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行穿上了保護(hù)主義的外套。

目前，沒有明確的、量化的指標(biāo)體系，可以評(píng)估因涉嫌危及美國國家安全而被否決的外國投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)影響。大多數(shù)情況下，對(duì)此類外國投資案的否決，都是在預(yù)防某些事情的發(fā)生，都是在考慮潛在的，而非現(xiàn)實(shí)的威脅。當(dāng)投資者來自多個(gè)國家，因?yàn)槠浔尘安煌u(píng)估的過程則會(huì)浪費(fèi)更多資源。以國家安全為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)外國投資的審核以及否決，擾亂了市場(chǎng)正常的運(yùn)行秩序。這種擾亂，大致可以分成三類：一是當(dāng)被并購、收購的公司，其生產(chǎn)的產(chǎn)品是帶有美國特質(zhì)時(shí)，會(huì)因?yàn)檫@種帶著美國人民情感的產(chǎn)品即將落入外國企業(yè)控制而對(duì)外國投資過程進(jìn)行審查；二是對(duì)外國投資者的母國有質(zhì)疑，尤其是那些被主權(quán)基金支持的外國投資者，其中，對(duì)來自中國的投資者的審查占有很大的比例；三是外國投資案中涉及的行業(yè)或產(chǎn)品，在美國的政策中，原本就存在對(duì)外國投資者的限制性措施，為避免投資者試圖通過收購，而非購買而獲得相關(guān)產(chǎn)品，所以要對(duì)外國投資過程進(jìn)行審查。

勞動(dòng)力和資本是生產(chǎn)活動(dòng)必備的要素。勞動(dòng)生產(chǎn)率隨著資本的累積而提高，并與經(jīng)濟(jì)的增長互相促進(jìn)。如果行業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率高于整個(gè)社會(huì)的平均勞動(dòng)生產(chǎn)率，就可能高于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體增長速度，該行業(yè)則會(huì)相對(duì)運(yùn)行良好。所以從其他行業(yè)吸收資本和勞動(dòng)力，可以使本行業(yè)達(dá)到相對(duì)良好的目標(biāo)。短期之內(nèi)，這種生產(chǎn)要素的轉(zhuǎn)移會(huì)導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展的不平衡，勞動(dòng)者勞動(dòng)技能的不匹配，以及部分生產(chǎn)要素的低效使用和浪費(fèi)。但不同的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)勞動(dòng)力與資本這樣的稀缺生產(chǎn)因素時(shí)，供求關(guān)系會(huì)決定其價(jià)格，對(duì)這些稀缺要素進(jìn)行有效分配。不論出于什么原因，對(duì)這一分配過程的阻斷，都會(huì)造成資源的錯(cuò)誤分配，降低市場(chǎng)效率，增加整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)成本。比如，上述三種類型，或歸入存在潛在的威脅國家安全的原因，阻礙外國資本的進(jìn)入，會(huì)導(dǎo)致被意向收購的企業(yè)喪失應(yīng)得利益，包括但不限于外國投資者可能帶來先進(jìn)的技術(shù)，或其他的生產(chǎn)要素，政府的人為阻礙行為會(huì)減弱企業(yè)獲得這些競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，此類雖然屬于間接成本，但和直接成本的增加一樣，將會(huì)降低生產(chǎn)效率。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常將生產(chǎn)過程和相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為分成短期和長期來考量。這種分類并不是絕對(duì)的，主要是根據(jù)市場(chǎng)上各生產(chǎn)要素在不同行業(yè)間的流動(dòng)性而定。一般而言，勞動(dòng)力通常是會(huì)在短期內(nèi)，以較低成本就可以在行業(yè)間流動(dòng)的生產(chǎn)要素，而短期內(nèi)，資本的轉(zhuǎn)換則比較困難。所以，短期內(nèi)，勞動(dòng)力是可變成本，而資本是固定成本。從長期角度來講，所有的生產(chǎn)要素都是可變的，所有的要素都會(huì)因市場(chǎng)的變化在各個(gè)行業(yè)中重新再分配。這種短期與長期的劃分意味著，在正常的市場(chǎng)條件下，通過政策或一些政府行為阻礙外國資本在某些行業(yè)中的再分配，與生產(chǎn)要素在市場(chǎng)中的自然流動(dòng)不符，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)短期成本的增加，并需要企業(yè)長期和短期利益的總和來彌補(bǔ)這樣的損失。第二次世界大戰(zhàn)中，美國參戰(zhàn)后，其經(jīng)濟(jì)由和平時(shí)期的消費(fèi)者導(dǎo)向，在短期內(nèi)改變成戰(zhàn)爭(zhēng)中的、以武器生產(chǎn)為主要內(nèi)容的生產(chǎn)體系。這種改變確實(shí)帶來了生產(chǎn)要素短期內(nèi)在行業(yè)間的轉(zhuǎn)換，但這種短期成本的增加可以由國家安全保障的迅速提升、反抗外來入侵能力的提高來彌補(bǔ)，是真實(shí)存在、即刻出現(xiàn)的收益。但是在和平時(shí)期，沒有實(shí)際的外來威脅，無法量化評(píng)估重點(diǎn)行業(yè)、國土安全和關(guān)鍵資源的具體指標(biāo)。當(dāng)遇到具體的外國投資項(xiàng)目時(shí)，也不能準(zhǔn)確評(píng)估外國投資會(huì)帶來的好處。在不能準(zhǔn)確判斷外國投資可能帶來的威脅成本和經(jīng)濟(jì)收益時(shí)，對(duì)外國投資項(xiàng)目的否決，就完全是政策制定與執(zhí)行者根據(jù)個(gè)人偏好和臆想而做出的草率決定。

五、結(jié)論與建議

在經(jīng)歷了三十幾年市場(chǎng)的洗禮和培育之后，隨著綜合國力的強(qiáng)大和企業(yè)自身的成熟，中國越來越多的企業(yè)將全球市場(chǎng)納入到企業(yè)的長期戰(zhàn)略中，對(duì)外投資的規(guī)模不斷擴(kuò)大。而在經(jīng)歷了金融危機(jī)后，目前仍為全球第一大經(jīng)濟(jì)體的美國，是中國有規(guī)模、有實(shí)力的企業(yè)一定要搶占的市場(chǎng)。雖然遇到華為多次收購項(xiàng)目的挫折，但中國的企業(yè)不應(yīng)對(duì)美國市場(chǎng)產(chǎn)生恐懼心理，仍應(yīng)按照自身的發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行。

第一，為保證更多的企業(yè)成功進(jìn)入美國市場(chǎng)，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)積極進(jìn)行公關(guān)活動(dòng)。因?yàn)槊绹默F(xiàn)行法規(guī)體系沒有提供關(guān)于什么是威脅美國國家安全的具體標(biāo)準(zhǔn)，完全是決策者的集體決定。由于東西方意識(shí)形態(tài)的問題，公關(guān)活動(dòng)不能夠在短期內(nèi)徹底改變所有決策者對(duì)中國企業(yè)的看法，但至少可以爭(zhēng)取到大多數(shù)，可以保證對(duì)中國企業(yè)投資項(xiàng)目的評(píng)估不受到個(gè)別利益集團(tuán)的牽制和影響。只要美國現(xiàn)行的評(píng)估機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中國企業(yè)在美投資過程中遭遇不公平待遇的情況就會(huì)大大降低。

第二，目前在美投資受阻的企業(yè)多數(shù)是通過并購、收購的方式進(jìn)入美國市場(chǎng)。實(shí)際上，在資金上，很多企業(yè)，尤其是國有企業(yè)是有能力采用綠地投資的方式，在美國獨(dú)立開始經(jīng)營自己的企業(yè)的；在人力資源方面，大量的中國留學(xué)生和留學(xué)歸國人員也可以滿足企業(yè)經(jīng)營的需要。通過綠地投資的方式，可以繞過投資委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的評(píng)估，達(dá)到企業(yè)拓展國際市場(chǎng)的目的。原并購、收購過程中看重的技術(shù)等資源，可以在經(jīng)營過程中，通過其他的方式獲得。

第三，無論是經(jīng)合組織，還是其他一些區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織關(guān)于外國投資的政策性規(guī)定，各個(gè)簽約國都對(duì)某些外國投資領(lǐng)域有所保留。我國相關(guān)涉外機(jī)構(gòu)應(yīng)積極研究應(yīng)對(duì)措施，充分利用國際投資領(lǐng)域的規(guī)則，為中國企業(yè)海外投資活動(dòng)增加談判的籌碼，讓所有評(píng)估委員和決策者在做出不支持決定前都需要審慎考慮在中國市場(chǎng)可能遇到的損失，中國企業(yè)對(duì)美投資的成功率就會(huì)大大增加。