新加坡財產(chǎn)申報制度探析

李雙雙 閆小沛

摘 要：新加坡是世界上著名的廉潔之邦，國內研究新加坡反腐制度的著作較多，但是對于新加坡財產(chǎn)申報這一項預防腐敗制度的專門性研究卻較少。新加坡財產(chǎn)申報制度的三大特點，即明確的財產(chǎn)申報法律、獨立的審查機構、相關的配套政策，可以為今后我國財產(chǎn)申報制度的發(fā)展提供一定的理論檢視。

關鍵詞：公務員；財產(chǎn)申報；反貪污調查局

中圖分類號：D52 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）26-0031-02

根據(jù)透明國際的分析報告，新加坡政府自1995年起其清廉指數(shù)一直在8.5分以上，位列全球清廉政府的前十名，新加坡現(xiàn)任政府也被譽為世界最廉潔政府之一。新加坡還是存在著腐敗現(xiàn)象，但這個國家并非一個腐敗的社會，腐敗在新加坡只是一種偶發(fā)事件而非常態(tài)化行為。新加坡廉政取得的成就吸引著我國學者和政府人員對其反腐制度的研究，國內學者對新加坡的廉政制度建設研究的著述很多，但是專門對新加坡預防腐敗的財產(chǎn)申報制度研究較少，本文對新加坡的財產(chǎn)申報制度做了一個全面而詳細的闡述和分析。

一、新加坡財產(chǎn)申報制度的建立

歷史上的新加坡并不是現(xiàn)在這樣的“廉潔之邦”，它也曾深受政府貪污腐敗的折磨。在英殖民統(tǒng)治時期，腐化到處盛行，從官僚政權最高級別到最低級別，腐化成為當權人物的一種生活方式。英殖民政府認識到腐敗已經(jīng)深入到了警察內部，建立一個獨立于警方的反腐局勢在必行。于是在1952年10月建立了反貪污調查局（the Corrupt Practices Investigation Bureau），這也是后來審核和監(jiān)督財產(chǎn)申報的反腐機構。李光耀領導的人民行動黨上臺后，為了培養(yǎng)出一支高效廉潔的公務員隊伍，同時扭轉新加坡當時的腐敗狀況，制定了一系列的法律和規(guī)章來減少腐敗發(fā)生的可能。《公務員守則和紀律條例》（Conduct and Discipline）、《財產(chǎn)申報法》（Property Declaration）、《防止貪污法》（Prevention of corruption Act）構成了新加坡財產(chǎn)申報的法律體系。其中《公務員守則和紀律條例》主要是規(guī)范公務員的日常行為，防止公務員貪污腐敗，其中第113條規(guī)定了新加坡公務員每年必須申報自己和配偶的全部財產(chǎn)和收入情況?！敦敭a(chǎn)申報法》則是對申報者申報的時間和內容做了具體的規(guī)定。《防止貪污法》經(jīng)過了1959、1966、1981、1988年等七次大的修改，形成了一部相當完備而又具體可行的重要法令，他賦予反貪污調查局審核和獲取財產(chǎn)申報的權力。20世紀60年代后期之后，新加坡從根本上扭轉了公務員機關大面積、普遍性的腐敗狀況，成就了他自20世紀八九十年代開始的全球最清廉國家之一的地位。

二、財產(chǎn)申報制度的主要經(jīng)驗

新加坡反腐制度建立的前提假設是性惡論，所以政府注重對腐敗行為的事前遏制，財產(chǎn)申報制度就是這一理念最重要的一個體現(xiàn)。新加坡的財產(chǎn)申報制度之所以能夠在新加坡得以確立和取得成功，其主要原因就是明確的法律規(guī)定、獨立而又強大的監(jiān)察機構、一個配套政策的推行。

1.明確的法律規(guī)定

新加坡的公務員財產(chǎn)申報制度在世界上以其嚴謹細致聞名，體現(xiàn)在法律中關于財產(chǎn)申報的主體、內容、種類上。

一是從申報主體來看，新加坡的財產(chǎn)申報制度中規(guī)定的申報者是指所有公務員，依《新加坡共和國憲法》第116條第2款解釋指：從事公務的固定的常設官員。它較之一些其他西方國家而言比較廣泛。

二是從申報內容上分析，包括公務員本人及其配偶、子女的財產(chǎn)，涵蓋了動產(chǎn)和不動產(chǎn)。法律上規(guī)定：所有的在私人或公開上市公司的投資與股份，以及擁有的土地、房屋等不動產(chǎn)和其他財產(chǎn)；配偶、任何依其生活之家庭成員的利益、投資（特別是在私人公司），以及其他可能會導致利益沖突的財產(chǎn)。

三是從申報的種類分析，新加坡的公務員從進入公務員體系的那一刻起就要申報自己的財產(chǎn)，延續(xù)到他走出這個體系，是一種財產(chǎn)申報終身制，大體上可以分為四種申報類型。第一是任職申報，新加坡法律規(guī)定，凡是經(jīng)考試、考核、審核獲得通過并被正式錄用的人，在出任前必須申報個人財產(chǎn)，不申報者不得進入公務員隊伍。第二是任職申報，參加工作后，公務員必須在每年的7月1日做一次財產(chǎn)申報。第三是變動申報，任職以后的公務員，如果其財產(chǎn)有變動，應主動填寫財產(chǎn)申報清單，并說明變動原因，經(jīng)過一定的程序修改原來的財產(chǎn)清單。第四是債務申報，每名公務員在初任公職時，都需要簽署一份聲明書，聲明他沒有財務方面的困境。公務員如果真的陷入財務困境，就可能會面臨革職的紀律處分。之所以會有債務申報是因為新加坡政府認為，公務員不能欠債太多，否則就會有貪污的可能。

2.獨立的監(jiān)督機構——反貪污調查局

新加坡公務員上交或者修改財產(chǎn)清單后，必須有一個機關對其財產(chǎn)進行審核和調查，這個機關就是新加坡的反貪污調查局。反貪污調查局是一個直屬于總理公署下的獨立的反腐機構，局長由總統(tǒng)任命，只對總理負責。他是新加坡唯一調查貪污罪的權威機構，既是行政機構又是執(zhí)法機構。為了保證反貪污調查局的經(jīng)濟獨立性，避免受到其他機構的制約，新加坡政府自2008年起單獨為反貪污調查局設立了年度預算，即使在取得反腐巨大成績的同時，新加坡對反腐的投入也在不斷增加，2008年反貪污調查局的年度預算是1 340萬美元，占當年政府總支出的6.3%，及至2012年增長到3 010萬美元，占年度總支出的8.1%。

反貪污調查局在對公務員財產(chǎn)申報制度的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對公務員財產(chǎn)的審核和財產(chǎn)的調查權上。一方面，公務員上交財產(chǎn)清單后，其所屬的機關的人事部門會將他的財產(chǎn)清單和公證書交給貪污調查局，貪污調查局會對這份清單進行審核。審核的內容包括：財產(chǎn)申報是否屬實、有無瞞報或漏報、是否將其財產(chǎn)故意轉入其他人門下，如果是任職以后財產(chǎn)變動的清單，則要變動財產(chǎn)來源是否合法，財產(chǎn)增加的部分是否和其正當收益相符。如果發(fā)現(xiàn)有問題，立即進行調查取證，之后把證據(jù)移交法院審理。另一方面，凡是涉嫌或被指控貪污的人，被逮捕后送到警察局或反貪污調查局，反貪局會指令專門調查人員進行調查，調查包括當事人的任何銀行賬戶、股份賬戶、購物賬目、消費賬目和其他賬目，以及任何銀行的任何保險箱等。如果貪污的罪證可能在與其妻子兒女有關的銀行賬冊中，可以要求所得稅審計員按照書面通知的規(guī)定，提供一切被調查者的配偶、子女的材料。反貪污調查局關于財產(chǎn)申報的審查的職能使得新加坡的公務員財產(chǎn)處在嚴密的監(jiān)察之下，對有貪腐嫌疑公務員的調查職能使反貪局在調查過程中如果發(fā)現(xiàn)有來源不明財產(chǎn)便可作為該嫌疑人貪污的罪證。

3.相關的配套政策

財產(chǎn)申報制度在新加坡能夠花費較少的政治成本以及取得巨大的預防腐敗的成功，還要歸功于新加坡政府制定的相關配套措施。一是著名的高薪養(yǎng)廉，二是廉恥文化。財產(chǎn)申報的法律規(guī)定使新加坡公務員不能貪，而嚴厲的反貪污調查局就讓公務員不敢貪，與財產(chǎn)申報制度相伴生的高薪養(yǎng)廉和廉潔文化教育則是分別從經(jīng)濟上和心理上使人不必貪也不想貪。

高薪養(yǎng)廉是新加坡政府用來肅清腐敗、建立清明政府的一個獨特的政策，新加坡的高薪主要體現(xiàn)在高級公務員的薪金上。2011年政府削減薪金后，總理年薪下調至220萬新元，內閣成員下降至每年的110萬新元。新加坡總理的年薪仍然讓美國總統(tǒng)年薪40萬美元望塵莫及，內閣成員和高級官員也是年薪百萬讓人震驚。與高級公務員上百萬的年薪相比，普通公務員的工資相對就低很多，甚至低于私營企業(yè)員工的工資，但也能保證普通公務員過上中產(chǎn)階級的生活。在某種意義上，高薪養(yǎng)廉相當于國家用國庫的錢來犒勞公務員，換取他們的廉潔行為。

新加坡政府反腐的另一個特色就是培育廉恥文化，力圖把消滅腐敗、肅清政治深入到每一個公民的意識中，并成為新加坡面對政治腐敗行為的指導思想。20世紀70年代末，新加坡政府發(fā)動了自上而下的“文化再生運動”，推動以儒家文化為核心的東方價值觀——“忠、孝、仁、愛、禮、義、廉、恥”。通過家庭、社區(qū)、社會教育把這種傳統(tǒng)文化根植于普通大眾意識中?！捌渲械摹傅木褪橇疂?、清廉，這是為官者負責處理公務時必須遵循的道德準則。因此新加坡民眾反貪意識強烈、普遍鄙夷貪污行為、勇于舉報貪污，每年向政府舉報貪污行為的公眾大約有2/3采用實名舉報，這也提高了反貪污調查局的工作效率。新加坡政府從文化層面構建了龐大的反腐敗網(wǎng)絡，提倡清廉政治成為社會各個階層的共識，使掌握公共權力的人不愿意腐敗，也不想腐敗。

三、結語

新加坡的財產(chǎn)申報制度之于反腐的意義注重在事前監(jiān)督公務員，這種制度把腐敗扼殺在搖籃里，有利減少腐敗的發(fā)生以及降低反腐的成本。由于在人口、地域和經(jīng)濟發(fā)展程度的極大差異，新加坡的財產(chǎn)申報的一些制度設計并不適合我國的國情，但是其財產(chǎn)申報中明確的申報者和廣泛的申報內容、獨立的監(jiān)察機構等都能為日后我國財產(chǎn)申報制度走向成熟提供重要啟示。一是我國要制定一部更為嚴謹和法律權威性較大的《財產(chǎn)申報法》。我國有關財產(chǎn)申報的規(guī)定是在1995年頒布的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》（下面簡稱規(guī)定）。從這個規(guī)定中發(fā)現(xiàn)我國財產(chǎn)申報人范圍比較狹窄，沒有包括領導干部的配偶和子女，申報內容沒有包括一切財產(chǎn)，只是官方的工資收入和勞務所得。同時由于《規(guī)定》只是一個政策性文件而不是法律文件，其法律權威性比較低，這極大地限制了財產(chǎn)申報作用的發(fā)揮。二是建立一個獨立且權力較大的監(jiān)察機構來審核官員的財產(chǎn)申報。目前我國是由單位組織人事部門接受本單位申報人的申報，對不報或是謊報的情況也給予一些批評教育的懲罰，再嚴重點就是黨紀處分。筆者比較同意在全國和地方各級人大常委會內設立廉政委員會，下設一辦事機構負責受理財產(chǎn)的申報和登記等事宜。我國財產(chǎn)申報制度要走向完善需要向一些西方國家吸取經(jīng)驗，但關鍵還是在于黨和政府能否有一個堅定的反腐決心和強大的反腐行動力。

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