淺談借鑒諫官制度加強(qiáng)人大對環(huán)保工作的監(jiān)督

陳鼎華

摘 要：諫官制度是我國古代一項(xiàng)重要的自下而上監(jiān)督最高統(tǒng)治者的權(quán)力監(jiān)督體制，古時(shí)著名的盛世時(shí)期往往伴隨著政壇言諫活動(dòng)蔚然成風(fēng)。通過探討唐、宋、明三個(gè)朝代的諫官言官制度對政壇權(quán)力制約的可行之處，聯(lián)系當(dāng)今環(huán)保法治中出現(xiàn)的現(xiàn)象，提出自己的思考。

關(guān)鍵詞：諫官制度；環(huán)保阻礙；人大監(jiān)督

中圖分類號：D691 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）26-0014-02

中國古代不乏“卑微”之臣向“高上”之君直言上諫的例子，如唐時(shí)的魏征、宋之韓愈、明之海瑞等。一國之君身系天下萬民之利害，社稷之興衰，如若無人對其施政進(jìn)行諫言，當(dāng)出現(xiàn)施政不當(dāng)之時(shí)必然會(huì)危及天下萬民，危及社稷存亡。因此古時(shí)的明君都非常重視諫官言官的進(jìn)諫之言，以便正自身之過失。當(dāng)今中國的環(huán)保法面臨著諸多問題，其中，行政權(quán)妨礙環(huán)保工作的現(xiàn)象尤為突出。地方政府“一把手”在具體的行政決策和行政過程中由于其權(quán)力沒有受到有效的監(jiān)督和制約，往往出于追求GDP以便增加政績而忽視或阻礙環(huán)保工作的貫徹實(shí)施。本文試圖分析探討唐、宋、明三個(gè)朝代的諫官言官制度的優(yōu)點(diǎn)，以期對我國當(dāng)今環(huán)保法的落實(shí)得到啟示。

一、唐宋明各個(gè)朝代的諫官制度以及對權(quán)力的制約作用

（一）唐代的諫官制度

唐初的統(tǒng)治者吸收隋朝短命而亡的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，十分重視廣開言路、虛懷納諫，鼓勵(lì)臣子對于國家大事、君主之失直言上諫。唐高祖曾對裴寂說：“隋末無道，上下相蒙……上不聞過，下不盡忠，致使社稷傾危，身死匹夫之手?！雹偬诨实塾醒裕骸熬羞`失，臣需極言?！雹诨诖?，唐代的統(tǒng)治者設(shè)立了一個(gè)比較完善的諫官制度。

唐代的諫官制度可從兩個(gè)方面來探討，組織和職權(quán)。組織上，設(shè)立起居郎、散騎常侍、諫議大夫、給事中等職，負(fù)責(zé)對皇帝進(jìn)諫，直屬于門下省。其中，把起居舍人、散騎常侍移歸門下省，使其成為主要的諫議機(jī)構(gòu)，使得諫議權(quán)力更為集中和壯大，為諫官職責(zé)的發(fā)揮起到重要的作用。職權(quán)上，賦予諫官言事諫諍權(quán)和封駁權(quán)。首先在言事諫諍權(quán)上，唐太宗曾下詔：“自今中書門下及三品以上入閣議事，皆命諫官隨之，有失輒諫?！雹圻@就賦予諫官能隨宰相入宮參與軍國大事的權(quán)力，以便在決策的事前進(jìn)行諫言。這一詔令使得諫官的監(jiān)督作用得以貫穿軍國大事決策的事前、事中、事后。其次，賦予諫官封駁權(quán)。封駁權(quán)是指，當(dāng)門下省接收到草擬的詔書后，進(jìn)行復(fù)審，如若不同意詔書所言的事項(xiàng)，可將詔書駁回中書省，負(fù)責(zé)行使這一重要權(quán)力的是給事中?！敖o事中之職，凡制■有不便于時(shí)者，得封奏之；刑獄有未合于理者，得駁正之；天下冤滯無告者，得與御史糾理之；有司選補(bǔ)不當(dāng)者，得與侍中裁退之?！盵1]給事中手中掌握著真正的否決權(quán)，權(quán)力之大，令人驚嘆。

（二）宋朝的臺諫制度

宋朝在御史臺的基礎(chǔ)上又設(shè)立了諫院，與御史臺并稱為臺諫。諫院主要負(fù)責(zé)對皇帝進(jìn)行監(jiān)督和進(jìn)諫，在諫院體系下設(shè)有諫議大夫、司諫、正言等官職?；实鄣臋?quán)力如官吏任免權(quán)、司法權(quán)甚至自己的私生活都受到了臺諫官的密切監(jiān)督，如果臺諫官認(rèn)為皇帝不當(dāng)行使權(quán)力，即可進(jìn)諫與之爭是非公理。宋人有言：“坐乎廟堂之上，與天子相可否者，宰相也；立乎殿陛之間，與天子爭是非者，臺諫也”。④

（三）明朝的言官制度

一般現(xiàn)在的史學(xué)家都把明時(shí)的諫官稱之為言官。明朝是封建君主專制進(jìn)一步強(qiáng)化的一個(gè)朝代，但是，恰恰是在這個(gè)時(shí)期，明朝的言官制度卻是相當(dāng)發(fā)達(dá)，為史家稱贊，“諫臣之設(shè)，明世最多?！盵2]之所以出現(xiàn)這種情況，不得不說，與明太祖的重視有關(guān)。明太祖有言：“朕代天下理物，日總?cè)f機(jī)，豈能一一周遍？茍政事有失宜，豈唯一民之害？將為天下之害；豈唯一身之憂？將為四海之憂。卿等能各悉心封駁，則庶事自無不當(dāng)”[3]。

在最高統(tǒng)治者的重視之下，明朝言官被賦予強(qiáng)有力的進(jìn)諫權(quán)和封駁權(quán)。在諫權(quán)上，言官對于皇帝和百官在政事的治理上出現(xiàn)弊端之時(shí)，有責(zé)任進(jìn)行規(guī)諫，在規(guī)定給事中職權(quán)時(shí)有這樣的描述：“凡政令得失，軍民休戚，百官邪惡，皆得言之”[4]卷73，職官志二。在封駁權(quán)上，規(guī)定六科給事中有權(quán)駁正詔旨和六部批復(fù)的章奏，謂之“科參”。明史有記載：“詔旨必由六科，諸司始得奉行，脫有未當(dāng)。許封還執(zhí)奏。”[4]“六部之官，無敢抗科參而自行者。”[5]卷9，封駁值得一提的是，明朝還規(guī)定了言官任職的回避制度，明史記載：“大臣之族不得任科道”[4]，回避制度的建立使得言官得以避免官場上錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，使其更好地行使自己的職責(zé)。正是由于皇帝的重視和制度上的保障，使得明代的言官握有相當(dāng)?shù)耐?quán)，便于其對朝政利弊直言進(jìn)諫，監(jiān)督權(quán)力的健康運(yùn)作，為減少朝廷行政過程中可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤提供了一個(gè)警示的平臺。

總結(jié)上述三個(gè)朝代的諫官制度，雖然在封建社會(huì)的背景下，皇帝具有最高的不可抗拒的權(quán)力，但是，由于設(shè)置了合理的諫官制度，使得最高統(tǒng)治者的權(quán)力受到一定的約束，對于促進(jìn)朝政清明、改善吏治、減少?zèng)Q策失誤起到了重要的推進(jìn)作用。諫官制度是我們先人的智慧性創(chuàng)造成果，對于監(jiān)督和制約現(xiàn)今我國行政權(quán)力任意性和無制約狀況具有非常積極的借鑒性作用。而在我國目前追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視環(huán)境保護(hù)的大背景下，環(huán)保工作的實(shí)施中往往遭遇地方行政權(quán)的阻礙，使得環(huán)保事業(yè)事倍功半。對于如何監(jiān)督和制約地方行政權(quán)對環(huán)保事業(yè)的影響，是擺在當(dāng)下的一個(gè)問題。

二、當(dāng)今地方政府對環(huán)保工作的影響

在我國目前的環(huán)保事業(yè)工作中，自上而下的重視程度各有不同?；臼侵醒腩I(lǐng)導(dǎo)重視，個(gè)別地方各級政府忽視甚至無視的狀況。一個(gè)地方的環(huán)保事業(yè)不是取決于法律的規(guī)定，而是取決于地方政府的態(tài)度。有的地方政府因GDP至上的政績考核因素，往往存在濫用行政權(quán)力干涉、阻礙環(huán)保工作的現(xiàn)象。

案例如下，在2006年的中華環(huán)保世紀(jì)行中，采訪團(tuán)跟隨檢查團(tuán)在遼寧省本溪市看到，位于太子河西岸的山城水泥廠污染嚴(yán)重、排放粉塵等污染物根本不達(dá)標(biāo)。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門也對其一直發(fā)出限期治理的通知書，但是由于當(dāng)?shù)卣莆罩奁谥卫淼臎Q定權(quán)，又一直不理會(huì)環(huán)保部門的決定，以致限期治理成為無限期治理[6]。在汪勁教授組織的調(diào)研組進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)研時(shí)，有基礎(chǔ)環(huán)保官員向調(diào)研組反映：“那些污染嚴(yán)重的企業(yè)往往是政府領(lǐng)導(dǎo)的保護(hù)地，誰也動(dòng)不了，誰也不敢動(dòng)?！盵6]250污染嚴(yán)重的企業(yè)本應(yīng)被查處嚴(yán)辦，限期治理，卻因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)的包庇而任意排污。更有甚者，法律明確規(guī)定環(huán)保部門有進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場檢查的權(quán)力，但卻因?yàn)槟承┢髽I(yè)有地方政府的干涉和重點(diǎn)掛牌保護(hù)，以至于環(huán)保部門遭遇到進(jìn)不了重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)的大門的尷尬境地。調(diào)研組在遼寧省調(diào)研時(shí)了解到：當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門進(jìn)行現(xiàn)場檢查時(shí)存在著嚴(yán)重干預(yù)問題，一些污染嚴(yán)重的企業(yè)，每天大門緊閉，沒有政府領(lǐng)導(dǎo)的批條，保安根本不讓環(huán)保執(zhí)法人員進(jìn)去[6]250。2010年6月17日，央視《新聞1+1》播出了“環(huán)保干部照章檢查遭停職被指破壞引資環(huán)境”。安徽蚌埠的六名環(huán)保干部，因?yàn)橐婪▓?zhí)政、照章辦事而被當(dāng)?shù)乜h委停職。而對于停職的具體原因，縣委常委會(huì)卻沒有給出一個(gè)確切的回答[6]252。

綜上所述，唯GDP至上的政績觀固然是誘導(dǎo)地方黨政府忽視環(huán)保的根本原因，但是，由于在現(xiàn)階段的政治體制下，有些地方政府的權(quán)力沒有受到有效監(jiān)督，儼然酷似俗稱的“土皇帝”，以致濫用手中的權(quán)力不當(dāng)、違法干涉環(huán)保行政。憲法和法律規(guī)定地方各級人大有監(jiān)督地方各級一府兩院的權(quán)力，但是在上述的案例中，并沒有見到人大發(fā)揮作用的身影存在過。在一個(gè)法治的社會(huì)中，環(huán)保是地方官員的法定義務(wù)，而不是他們的態(tài)度愛好，不能任由其對環(huán)保工作橫加阻礙，如何有效監(jiān)督地方政府的權(quán)力行使，保障環(huán)保工作的健康運(yùn)行，是擺在當(dāng)前的一個(gè)重大問題。

三、借鑒諫官制度加強(qiáng)人大對環(huán)保工作的監(jiān)督

應(yīng)該說，現(xiàn)今《地方各級人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》對地方各級人大監(jiān)督地方各級一府兩院的職權(quán)已經(jīng)做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。如第8條第3款規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)行使的職權(quán)有“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的國民政治、經(jīng)濟(jì)……環(huán)境和資源保護(hù)……等等工作的重大事項(xiàng)；”第11款規(guī)定“撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?！比舜蟠淼穆殭?quán)中有一項(xiàng)是提出建議、批評、意見的權(quán)力。但是這些規(guī)定在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中卻沒有真正有效地運(yùn)作起來。

在我國的政治體制下，省委書記兼任省人大常委會(huì)主任、市縣委書記兼任市縣人大常委會(huì)主任。當(dāng)監(jiān)督權(quán)和行政權(quán)都集中在一個(gè)人或一個(gè)部門的掌握下時(shí)，就形成了自己監(jiān)督自己的局面，這有悖于權(quán)力制約權(quán)力的基本原理。在這樣的兼任模式下，每逢人大常委會(huì)在討論中與同級黨委有不同意見，就往往聽到“需與同級黨委保持一致”的聲音[7]。地方一些民意特別是對同級黨委的批評性意見往往被忽略或故意回避，人大很難代表人民的意愿去履行監(jiān)督職能[7]。而當(dāng)?shù)胤近h委一把手兼任人大常委會(huì)主任之后，環(huán)保工作就面臨著極為困難的處境。因?yàn)楝F(xiàn)今政府官員大部分都是熱衷經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視環(huán)境保護(hù)的，正如本文第二章所舉出的具體案例即可表明這一點(diǎn)。人大是防止行政決策侵害環(huán)境保護(hù)的重要防線，必須使其發(fā)揮出應(yīng)有的作用。因此，借鑒古代諫官制度，充分發(fā)揮各級人大的作用為環(huán)境保護(hù)工作護(hù)航尤為重要。

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[7]馮創(chuàng)志.縣委書記不兼任人大主任值得期待[M].中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/GB/16394

852.html2012-11-19.