縣域小型水利工程設施管理的研究

張敏

單縣位于山東省西南部，魯蘇豫皖四省八縣交界處，轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，4個街道辦事處，1個省級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，1個浮龍湖旅游開發(fā)區(qū)，502個行政村，總面積1702平方公里，人口123.4萬。為進一步推進縣域水利工程設施管理的新發(fā)展，我們針對縣域水利工程設施的現(xiàn)狀進行了如下的調(diào)研與分析：

1.小型水利工程設施管理現(xiàn)狀

1.1產(chǎn)權不清晰，責任主體不明確

（1）產(chǎn)權不清晰。我縣水利設施財產(chǎn)所有制性質多次變動，資產(chǎn)底數(shù)長期不清，所有權模糊，資產(chǎn)關系紊亂，給產(chǎn)權界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產(chǎn)權不清、責任不明、難以為繼”的問題。近年來國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金修建的水利灌溉工程設施，建成后移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，土地是集體的，使用權是承包了的，產(chǎn)權和責任主體很難明確。國家和集體共同投資興建的水利設施產(chǎn)權界定不清。國家和集體共同投資興建的水利設施，由于國家和集體的投資額難確定、土地使用權作價難確定、農(nóng)民的投工投勞難評估，產(chǎn)權關系往往界定含混，常常導致承包過程中責任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財力、物力資源的嚴重浪費。以集體投資為主興建的水利設施產(chǎn)權界定不清。小型水庫、水渠等農(nóng)村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來看，有些小型水利設施由幾家農(nóng)戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權和責任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)的工程更是無人問津。在經(jīng)營管理方式上也沒有統(tǒng)一的管理和維護規(guī)則，更沒有維修養(yǎng)護的硬性規(guī)定。

（2）農(nóng)村小型水利設施責任主體不明。農(nóng)村小型水利設施的建設、使用、管理、維護，理應有一個明確的責任主體。但實際上目前絕大多數(shù)的小型水利工程的主體并不明確。我縣的很多水利工程由國家投資興建，分別由水利部門、鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶管理使用，大多數(shù)工程國家既沒有體現(xiàn)所有權，又沒有行使管理權，國家作為責任主體的地位太抽象。同時，這些水利設施工程小、分布散，國家很難承擔工程的整修和維護費用，而廣大村民認為是國家財產(chǎn)應由國家承擔維護費用，難免出現(xiàn)放公家水灌私家田、重使用輕維護的局面，導致這些工程有人用無人管，有人受益無人擔責。政府機關不夠重視。進入新世紀以來，黨中央采取多種措施減輕農(nóng)民負擔，包括取消農(nóng)村主要用于水利建設的勞動積累工。但是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能正確把握政策，認為取消農(nóng)民的勞動積累工就是不再搞農(nóng)村水利，或者產(chǎn)生怕苦畏難情緒，不想搞農(nóng)村水利，因而對農(nóng)田水利基本建設有所放松，領導不力，發(fā)動不夠，投入不足，農(nóng)田水利正面臨滑坡的危險。小型農(nóng)村水利基本上處于“吃老本”狀態(tài)，難以支撐農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展，也不利于水資源的可持續(xù)利用。

1.2投資渠道單一，投資環(huán)境欠優(yōu)化

（1）投資渠道單一，投入量少。由于國家調(diào)整了對水利投入的政策，集中精力、集中資金進行治理大江大河和湖區(qū)的一些區(qū)域性大工程項目，對各類小型水利投入主要依靠地方財政和群眾自籌。由于我縣地方可用財力不足，地方政府投入也不足。難以拿出大筆資金投入小型水利工程維護。

（2）投資環(huán)境欠優(yōu)化。相關部門未形成良性互動關系。小型農(nóng)村水利具有工程小、數(shù)量多、分布面廣，公用性、群眾性、政策性強，季節(jié)使用、經(jīng)營管理難等特點，涉及到水利、財政、發(fā)展改革、編制、勞動社保等多個部門和縣、鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)戶等多個主體。目前的水利工程管理單位層層隸屬于政府，政府既是宏觀經(jīng)濟的管理者，也是微觀經(jīng)濟單位具體財產(chǎn)的支配者，實際上政府成為工程運行管理的唯一主體，各自的職能不明確，沒有實行“政事分離”，這樣勢必造成管理部門片面追求單位效益、相關部門相互協(xié)調(diào)不到位等短期行為。

1.3經(jīng)營方式落后，管理措施不到位

（1）經(jīng)營方式落后，工程效益無法體現(xiàn)。經(jīng)營活動不規(guī)范，暗箱操作嚴重。農(nóng)村小型水利工程在承包、租賃、拍賣等方面操作不規(guī)范，沒有明確雙方的權利、責任和利益關系，有的雖然明確了權責關系，但在實際操作中由于人情關系等原因合同很難履行到位，有的承包者沒有按規(guī)定向工程所有者交納承包費，有的承租者擅自轉讓，擅自改變經(jīng)營范圍和用途，更談不上承擔工程維護的職責，承包合同往往沒有執(zhí)行或遭到任意破壞。

（2）管理方法滯后，管理措施無法落實。思想認識不到位。 廣大群眾對“誰受益、誰出資、誰管理”的政策認識不夠，放松了對水利設施的管理。幾十年來，水利科技、信息設備更新緩慢，與水庫、泵站運行管理密切相關的水雨情信息（水情）、工程安全監(jiān)測信息（工情）一直采用人工觀測、電話上報的管理方法，資料記錄不完整、不規(guī)范，而且上報速度慢，直接影響水資源配置，汛期防洪調(diào)度和水利工程的安全。

2.小型水利工程設施管理的幾點建議

（1）加強基礎工作，提高服務質量。認真搞好調(diào)查摸底，對所有的小型水利工程進行詳細的登記造冊，科學分類。凡屬公益性小水利工程，應由政府部門管理，以 發(fā)揮其應有的社會效益；凡屬盈利性小水利工程，可以根據(jù)實際情況，堅持因地制宜，一庫一策，一塘一法，不能搞一刀切。

（2）加大病險處理力度，提高灌溉效益。拓寬籌資渠道，加大病險處理。一是加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，在嚴格保護生活用水水源質量的前提下，發(fā)展多種經(jīng)營，發(fā)揮水利資源的經(jīng)濟效益，增加建設和改造資金的來源。二是引入市場機制，加快水利建設資金的回收，如對水利資源采取租賃、承包、出讓經(jīng)營權等辦法回收水利建設資金，實現(xiàn)水利建設的滾動發(fā)展。三是實行政府補貼，采取以獎代補的辦法，鼓勵農(nóng)民自己修復水利工程，將有限的資金用在刀刃上。

（3）綜合協(xié)調(diào)，提升質效。一是協(xié)調(diào)好水管部門與受益人的矛盾，可以實行政府補貼。二是協(xié)調(diào)好受益人之間的矛盾。受益人分布在水利工程的不同位置上，存在著明顯的區(qū)位差異。政府應秉著公平、公正的原則，想方設法保證不同地區(qū)的人獲得同樣的利益。三是加快土地流轉，利益主體單一化。土地流轉是城市化、現(xiàn)代化的必然趨勢，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，土地相對集中把小型水利設施的集體受益轉為個體受益，使用主體的單一化將會極大的激發(fā)管護熱情。同時，在項目區(qū)的選擇和資金投入方面應考慮土地流轉集中因素，促進土地流轉。

（4）加強管理，提高效益。政府部門應加強對小型水利工程的宏觀管理，保證小型水利工程發(fā)揮應有的效益。一是加強領導，建立一套的完整水管責任制。以地方黨政一把手為第一負責人，村村支兩委會一把手為直接負責人。做到工程責任到人，處處有人負責。二是加強小型水利工程的安全監(jiān)管工作，建立一支高素質的監(jiān)管隊伍。對轄區(qū)內(nèi)的小型水利工程進行定期定時監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)險情，及時診斷，找出病因，對癥下藥，以免影響人民生命財產(chǎn)安全。三是建立病險處理機制。各級各部門都要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，建立小型水利工程的病險處理預案，一旦發(fā)生病險隱患都要及時進行處理。