關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究

馬波　周偉

1.基本情況

單縣地處中原腹地，山東省西南部，魯蘇豫皖四省八縣交界處，總面積1702平方公里，人口123.4萬，轄22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，一個省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，一個浮龍湖生態(tài)文化旅游開發(fā)區(qū)。公路、鐵路發(fā)達(dá)，承東接西，引南聯(lián)北，是華東地區(qū)重要的交通樞紐，輻射力強(qiáng)，自古就有“四省通衢，中原鎖鑰”之稱。全縣耕地面積168萬畝，到2013年6月農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積17.47萬畝，其中：以轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)的為11.15萬畝，以互換形式流轉(zhuǎn)的為0.8萬畝，以出租形式流轉(zhuǎn)的為6.56萬畝，以股份合作形式流轉(zhuǎn)的為0.06萬畝。流轉(zhuǎn)面積300畝以上的大戶40家，1000畝以上的大戶6家。從流轉(zhuǎn)去向上看，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積13.15萬畝，流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的面積5.45萬畝，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積0.64萬畝，流轉(zhuǎn)入其他主體的面積0.23萬畝。全縣土地流轉(zhuǎn)共簽訂土地流轉(zhuǎn)合同5.71萬份，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的流轉(zhuǎn)面積為16.28萬畝。

2.制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素

（1）從農(nóng)戶層面來看，因流轉(zhuǎn)價格低、收益小等原因，使農(nóng)戶不愿積極參與土地流轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)村土地尚未開展定級估價工作，缺乏科學(xué)合理的價格體系土地流轉(zhuǎn)的價格機(jī)制很難形成并發(fā)揮作用。由于非農(nóng)就業(yè)的風(fēng)險性和非農(nóng)收入的不穩(wěn)定性，兼業(yè)農(nóng)民不敢也不愿徹底放棄土地，真正走進(jìn)城鎮(zhèn)。土地仍被他們視為“避風(fēng)港”、“保命田”。致使農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)的空間不大。當(dāng)前，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后，作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和生活資料的土地因而承擔(dān)了其本不應(yīng)承擔(dān)的社會保障功能。土地本身所具有的承載功能、養(yǎng)育功能和資源功能轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利和傷病養(yǎng)老保險的可行手段。土地的社會保障功能牽制了農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)。在當(dāng)前小規(guī)模家庭經(jīng)營尚有較強(qiáng)生命力，非農(nóng)就業(yè)的崗位和收入尚不穩(wěn)定的情況下，絕大多數(shù)農(nóng)民仍將土地視為“活命田”、“保險田”和非農(nóng)就業(yè)的“退路”，因而寧肯種“粗放田”、“應(yīng)敷田”，甚至不惜暫時“拋荒”，也不愿輕易轉(zhuǎn)讓和放棄土地。

（2）從土地經(jīng)營主體層面來看，投資農(nóng)業(yè)周期長、風(fēng)險大、效益低，不敢大規(guī)模進(jìn)軍農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

1）土地流轉(zhuǎn)期限不穩(wěn)定，影響生產(chǎn)經(jīng)營。

國家規(guī)定土地的承包使用期在延長15年的基礎(chǔ)上再延長30年不變。而在現(xiàn)實(shí)生活中，土地承包期不斷地被調(diào)整，使土地經(jīng)營周期人為縮短，不利于對土地進(jìn)行長期投資和土地保護(hù)。農(nóng)業(yè)企業(yè)等由于不能夠長期穩(wěn)定經(jīng)營土地，導(dǎo)致不愿大量投資擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，不愿進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，有的甚至對土地進(jìn)行掠奪式不合理利用土地。

2）農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范機(jī)制不健全，土地經(jīng)營主體風(fēng)險抵御能力差。農(nóng)業(yè)是一個周期長、見效慢、受氣候影響大的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)兼具自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。特別是在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的情況下，表現(xiàn)尤其明顯。在這兩種風(fēng)險相互交織下，農(nóng)民很難獲得平均利潤，甚至有時連成本也難以收回。因此，在尚沒有健全的農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范機(jī)制的條件下，農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)就會因巨大的經(jīng)營風(fēng)險而難以實(shí)行，即使實(shí)行也難以達(dá)到預(yù)期目的。其他如產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)相對缺乏。在這種條件下，大多數(shù) 農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、植大戶等都無力經(jīng)營較大面積的土地，致使農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的有效需求乏力。

（3）從政府層面來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作機(jī)制不健全，影響和制約了土地流轉(zhuǎn)。如集體土地用地的流轉(zhuǎn)主體顯現(xiàn)的多元化發(fā)展趨勢。參與集體土地流轉(zhuǎn)的主體包括鄉(xiāng)、村、村民各級集體經(jīng)濟(jì)組織及開發(fā)商等。不同的主體要求各自的經(jīng)濟(jì)利益。主要問題是集體土地所有權(quán)主體與縣、鄉(xiāng)、村以及農(nóng)民之間的土地收益分配關(guān)系不清。在自發(fā)交易的情況下，“誰流轉(zhuǎn)，誰收益”的獲利方式，存在鄉(xiāng)、村、農(nóng)民之間相互爭流轉(zhuǎn)權(quán)的現(xiàn)象，往往是誰的權(quán)利大，誰獲得的流轉(zhuǎn)收益的就多，處于弱勢的農(nóng)民個人則獲利甚少。這樣在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生了許多矛盾和問題等。

3.推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)對策

（1）發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，帶動土地流轉(zhuǎn)。把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)有機(jī)結(jié)合起來，按照“布局區(qū)域化、生產(chǎn)規(guī)?；⒔?jīng)營一體化、銷售品牌化”的要求，以我縣南桑、北蒜、西蘆筍、東山藥、中蔬菜的五大板塊為依托，發(fā)展特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)及農(nóng)業(yè)高科技示范園，鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、租賃、入股等多種形式成片集中的流轉(zhuǎn)土地，走“多鄉(xiāng)一業(yè)、數(shù)村一品”的開發(fā)路子，全力推動農(nóng)村土地向經(jīng)營大戶、高效農(nóng)業(yè)示范戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)快速流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

（2）探索流轉(zhuǎn)機(jī)制，保障土地流轉(zhuǎn)。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，有針對性、有層次地制定出土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策、監(jiān)管措施、實(shí)施細(xì)則等，從體制和政策導(dǎo)向上促進(jìn)土地的合理、健康、有序流轉(zhuǎn)。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)價格的合理形成機(jī)制，探索建立科學(xué)的農(nóng)地資產(chǎn)評估體系，開展土地流轉(zhuǎn)價格測評工作，合理確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格，保證農(nóng)民收益。

（3）培育中介組織，暢通土地流轉(zhuǎn)。建立土地流轉(zhuǎn)委托中心、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)公司等中介服務(wù)組織，及時匯集可流轉(zhuǎn)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，溝通市場供需雙方的相互聯(lián)系，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率。建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織，為土地流轉(zhuǎn)提供土地政策、流轉(zhuǎn)方式、信息傳遞、法律咨詢、合同管理、糾紛仲裁、監(jiān)督執(zhí)行等方面的服務(wù)。

（4）建立社會化服務(wù)體系，服務(wù)土地流轉(zhuǎn)。大力發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，通過對社員提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，有效地解決了農(nóng)民普遍存在的信息難尋、門路難找、技術(shù)難學(xué)、產(chǎn)品難銷等問題。也消除了農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與市場、農(nóng)戶與企業(yè)之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)了資源的合理流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，是化解了單家獨(dú)戶“辦”不了、基層組織“統(tǒng)”不了、政府部門“包”不了的諸多難題，提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。建立健全農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，為種植能手、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供新品種推介、種養(yǎng)加技術(shù)咨詢和服務(wù)。

（5）完善農(nóng)村社會保障體系，支撐土地流轉(zhuǎn)。要建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，解除農(nóng)民的后顧之憂。目前，廣大農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，作為生老病死的保障。沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開土地的安全感和適應(yīng)市場風(fēng)險的能力。因此，必須建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，包括農(nóng)村社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助、農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的社會福利和社會保險功能，為土地轉(zhuǎn)出者解除后顧之憂。

（6）解決農(nóng)村勞動力就業(yè)，加快土地流轉(zhuǎn)。只有農(nóng)業(yè)勞動力實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定、大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，才能加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程，促進(jìn)土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營。如果農(nóng)村勞動力沒有新的非農(nóng)就業(yè)崗位，即使有可以維持基本生活的土地流轉(zhuǎn)收益，無所事事的農(nóng)村勞動人口過多也是農(nóng)村社會不穩(wěn)定的隱患，而且很可能成為整個社會不穩(wěn)定的一種因素。因此，要加大農(nóng)村勞動力對外輸出力度，大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)村勞動力的非農(nóng)就業(yè)問題，加大農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移力度。