建設工程造價控制的“三超”問題的原因及解決對策

劉燕　林鴻

【摘 要】在工程建設中，只有把造價管理工作作為一項核心工作，才能真正降低工程造價。工程造價控制問題是工程造價管理中一個重要的方面，也是工程項目管理的核心內容之一。本文重點研究政府投資項目的工程造價控制，重點是討論業(yè)主方（建設單位）“三超”問題的成因和治理之策。

【關鍵詞】三超；工程造價控制

在我國建設工程造價控制中長期存在著“三超”問題，“三超”是指設計概算超投資估算、工程預算超設計概算、竣工決算超工程預算，實際工作中也有簡稱為“超概”的。

政府性投資項目的超支，不但給建設項目投資計劃的安排造成困難，甚至使投資計劃失控，而且造成項目建成后的經濟效益、投資回收期發(fā)生很大變化，使得一些原本效益很好的項目，建成后面臨困境，步履艱難。因此，研究工程造價控制問題，特別是探討政府投資項目“三超”治理問題，具有較強的現實意義。

1.建設工程造價控制的內涵

控制是管理的重要組成部分，很明顯工程造價控制也是工程造價管理中不可缺少的重要組成成分，在項目建設管理中有著特殊的地位，是工程造價管理的主要表現形式，是提高項目投資效益的關鍵所在，它貫穿于決策評估階段、設計階段、工程承發(fā)包階段、施工實施階段、竣工驗收階段等項目建設全過程。

在業(yè)主方的工程項目管理中，項目控制緊緊圍繞著投資控制、質量控制和進度控制三大目標進行，而工程造價控制就是其中的投資控制是業(yè)主的行為，這種控制是動態(tài)的，并且貫穿于工程項目實施的始終。

從理論上說，控制的過程一般包括三個步驟：即確定目標標準、檢查實施狀態(tài)和糾正偏差。工程造價控制也是按此展開的。工程造價的有效控制，就是在優(yōu)化建設方案、設計方案的基礎上，在建設程序的各個階段，采用一定的方法和措施將工程造價的發(fā)生控制在合理的范圍和核定的造價限額以內。具體說，要用投資估算價控制設計方案的選擇和初步設計概算造價；用概算造價控制技術設計和修正概算造價；用概算造價或修正概算造價控制施工圖設計和預算造價，以求合理地使用人力、物力和財力，取得較好的投資效益。

2.“三超”問題形成的原因

建設項目造成“三超”的原因，誠如許多研究者所分析的，是多方面的，既有技術層面的原因，如設計文件粗糙、工程計量不準，也有管理方面的原因，如未嚴格按基本建設程序辦事、管理人員業(yè)務不熟或疏于管理、籌資方案變化、工程拖期；還有國家經濟政策方面的原因，如從計劃經濟體制向市場經濟體制過渡、物價上漲過快等。個人認為，形成“三超”問題的主要原因包括目標建立不科學不合理、角色的責任不落實、造價管理薄弱等方面。

2.1目標建立不科學不合理

建設單位為了得到項目，想方設法把投資控制在指標之內，設計單位為了自身的利益，也極力迎合這種需求，使設計概算失真，致使一些項目投資“先天”不足，導致最終“超概”。

按照我國工程造價的形成過程，可行性研究階段的投資估算應作為設計概算的限額，對總造價起控制作用。但是，一些投資工程可行性研究的手段和方式比較落后，造成估算誤差大，起不到應起的作用?；蛘卟磺袑嶋H，盲目攀比，跟風上項目，編制虛假的可行性研究報告，可行性研究變成“可批性研究”，投資估算不可信。

投資概算僅僅是為了獲得審批而拼湊的數字，不能真實反映項目的實際情況，致使作為實際投資控制指標的概算失去作用，只好隨項目投資的不斷增加而一調再調，不超概不調概的項目鳳毛麟角，反而變得“不正?！?。在這種投資估算與管理理念的控制之下編制的設計概算自然不可信。例如：建設單位為了項目審批過關，在設計概算超過規(guī)定投資時，私下要求設計單位調低概算，而不修改設計；或審批時縮小規(guī)模以控制投資數額；設計單位為使設計能夠順利通過審批，較多考慮的是優(yōu)化設計之外的事情。

2.2角色的責任不落實

在我國政府工程屢屢出現“三超”問題，其中一個重要的原因就是角色責任不落實，具體的責任沒有具體的人員來承擔，致使出現問題所有的人都沒有責任來承擔，這樣一來大家在工作中就會缺少謹慎性和積極性，從而致使問題屢見不鮮。

2.3造價管理薄弱

一方面，一些政府投資項目基建班子和使用單位脫節(jié)，建不管用，用又制約不了建，并且沒有建立一套行之有效的項目造價控制責任制，造成投資增加，具體表現在：在建設內容及標準方面隨意性大，不經批準擅自增加工程內容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準時有發(fā)生；在施工管理方面缺乏專業(yè)管理能力，有的設計變更、施工簽證等缺乏依據，手續(xù)不完備經常發(fā)生。

另一方面，在政府性投資項目建設過程中，因投入資金較大，主體較多，工期較長，項目審批、建設、決算驗收等監(jiān)管部門，往往從各自業(yè)務出發(fā)，缺乏對工程投資約束，對造價形成的過程卻很少主動監(jiān)管，所以許多問題往往在工程后階段才出現，平時發(fā)生的許多超概算問題都未能及時發(fā)現，造成后面工程款無法支付。

2.4建設項目工期延長，造成相應費用增加

工期控制是建設期“投資、質量、工期”三大控制目標之一。不能按原定的合理工期完成建設任務，不但項目不能按時投產、及時發(fā)揮效益，而且造成建設費用、貸款利息增加，從而使概算突破。

3.解決“三超”問題的對策與建議

3.1加強宏觀調控，完善法制建設

社會主義市場經濟是法制經濟，建設工程造價管理要依法管理，尤其在計劃經濟向市場經濟轉軌時期，更應加強法制建設，要健全法制、完善法規(guī)，逐步建立起一個以《建筑法》為核心的建筑法律體系，使建設工程造價管理走向有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴的法制軌道；要繼續(xù)完善招投標法、合同法、質量管理法等法規(guī)制度；要明確在市場經濟體制下必須堅持政府的宏觀調控，法制建設要結合實際，便于操作，對工程建設的各個階段都要有相應的約束機制。

3.2加強部門間的配合與協(xié)作，實施建設項目全過程審計監(jiān)督

一是政府主管部門要建立健全科學的政府投資項目決策程序和組織實施程序，加大對政府投資項目的設計及工程造價控制管理力度。二是財政部門積極參與項目論證和初步設計的審核工作，督促有關單位科學、客觀的做好項目投資論證報告和初步設計，全面完整的編制概預算。三是審計部門要擴大工程審計的覆蓋面及加大審計監(jiān)督力度，凡是政府投資項目原則上都要進行審計，對審計發(fā)現的問題要嚴肅處理。

3.3實行全方位控制措施

全方位控制措施包括組織措施、經濟措施、合同措施和技術措施。組織措施是通過進一步明確責任和分工，落實控制人員或撤換不稱職人員，并在制度上保證控制的效果，優(yōu)化工作流程和信息流程；經濟措施是通過經濟手段來實行控制；合同措施是通過合同條款落實目標控制的責任，在合同執(zhí)行期間，加強索賠的控制與管理等；技術措施則通過多個技術方案的論證和比較，利用價值工程原理，對目標進行控制。

“三超”問題的解決要求造價管理人員做到規(guī)范、系統(tǒng)的做好造價資料積累，以適應造價工作新的要求，為項目決策提供科學的依據，提高企業(yè)競爭力。

3.4嚴格控制工程工期

在工程建設過程中，要縮短工程工期必然要增加工程直接費，由于要縮短工期，就要重新組織施工，加大勞動強度，加班加點，這就必然降低施工效率，增加工程直接費用，從而使工程造價加大，而由于工期縮短卻節(jié)約了施工管理費用。無故拖延工期將增加人工費及施工設備租賃費用的開支，同時還增加管理人員的費用開支。加快工期需求增加投入，而延長工期則會招致管理費用的大幅度增加，所以要經過優(yōu)化確定合理的工期。