北京海淀央企職務犯罪特點及預防分析

王燕 孟瑤

一、央企職務犯罪呈四大特點

1.案件全部發(fā)生在央企下屬子公司。國務院國資委管理的中央企業(yè)全部為集團公司管理模式，即以集團總公司為母體，總公司下設若干二級或三級子公司進行經(jīng)營生產(chǎn)活動。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，我院查辦的中央企業(yè)職務犯罪全部發(fā)生在下屬二級、央企下級子公司，其中央企二級子公司涉案19件20人，央企三級子公司涉案8件12人。此外，由于央企下屬子公司遍布全國，甚至境外，該類職務犯罪地域范圍具有廣泛性。如中國建筑工程總公司駐蒙古國代表處代表任某貪污案。2005年5月間，任某在為該代表處購買二手豐田陸地巡洋艦越野車過程中，采取虛填收據(jù)金額報銷的手段，將單位公款12萬余元據(jù)為己有。該案暴露出某些央企下屬企業(yè)或分支機構遠離總部，受到的監(jiān)管約束較少，容易發(fā)生職務犯罪。

2.由行政、事業(yè)單位“轉企改制”并入中央企業(yè)的央企子公司易發(fā)生職務犯罪。統(tǒng)計區(qū)間內，此類職務犯罪達11件11人。如中國航天科工集團周某挪用公款案，周某系航天科工集團第二研究院原副院長，其伙同該研究院后勤保障部某食堂主任王某，將該院行政經(jīng)費45萬元挪借給某旅社從事經(jīng)營活動。該案反映出，一些中央企業(yè)下設的食堂、印刷所等原后勤三產(chǎn)事業(yè)單位并未真正走向市場，仍然沿用原有的管理模式，導致發(fā)生職務犯罪。

3.“高、精、尖”行業(yè)央企職務犯罪呈高發(fā)態(tài)勢。近年來，我院先后查辦了冶金礦產(chǎn)、航空航天、船舶制造等“高、精、尖”行業(yè)的央企職務犯罪20件25人，占案件總數(shù)的74.1%、總人數(shù)的78.2%?！案摺⒕?、尖”行業(yè)的職務犯罪反映出腐敗犯罪正向國家壟斷行業(yè)蔓延。如我院查辦的北京蘭鈦克世紀科技有限公司行賄系列案件，蘭鈦克公司在三維仿真設備供應過程中，先后向中國航空工業(yè)集團公司、中國船舶工業(yè)集團公司等六家央企下屬單位相關人員行賄，受賄人員均為擁有儀器采購決定權、掌握單位核心技術的高級技術人員。

4.國有企業(yè)職務犯罪與非公企業(yè)職務犯罪交織存在。在央企投資結構多元的趨勢下，央企職務犯罪出現(xiàn)與非公企業(yè)職務犯罪交織存在的現(xiàn)象，主要有三種情況。一是由于央企工作人員在關聯(lián)公司兼任職務，并利用雙重身份進行職務犯罪，出現(xiàn)國企犯罪與非公犯罪并罰的情況。二是由于犯罪時間長，橫跨企業(yè)改制前后，貪污、受賄犯罪與職務侵占、非國家工作人員受賄罪數(shù)罪并罰；三是由于中央企業(yè)已經(jīng)完成或正在啟動上市重組工作，一些企業(yè)管理人員從純國有企業(yè)被委任、調任至國有控股、參股企業(yè)，使得司法機關對國企人員的身份認定較為復雜。一些案件立案后經(jīng)偵查、起訴發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人不構成貪污、受賄主體，反映出司法機關對一些犯罪的主體認定尚存爭議。

二、央企職務犯罪發(fā)案原因

1.中央企業(yè)投資結構復雜，上下級監(jiān)督存在真空地帶。一是央企實行集團公司制管理模式，上級公司難以發(fā)現(xiàn)犯罪隱患。目前，中央企業(yè)大部分為集團公司管理模式，即集團公司管控幾十家二級公司，二級公司參股、控股若干家三級公司。在職責劃分上，集團公司主要行使人事、財務、統(tǒng)計等行政、監(jiān)督、管理職能，二級、三級公司實際經(jīng)營業(yè)務，且分布在不同行業(yè)、不同地區(qū)，管理難度較大。上級公司對下級公司的監(jiān)督管理主要通過人事任免、財務數(shù)據(jù)、利潤指標、工作報告、定期不定期巡視巡查等方式進行，很難發(fā)現(xiàn)下級企業(yè)在具體業(yè)務中的職務犯罪隱患。二是國有公司的監(jiān)管主體——國資委的制約監(jiān)管不足。作為國有企業(yè)的外部監(jiān)督主體，國資委和國有資產(chǎn)管理公司只是“虛化的委托人”，難以對國有企業(yè)的經(jīng)營管理者實施有效的監(jiān)督，目前的制度審查、走訪巡視等監(jiān)管方式處于隔靴搔癢的境地，這是企業(yè)出現(xiàn)職務犯罪的外部原因。三是一些央企成立上市公司，國有企業(yè)與上市公司的業(yè)務劃分并不清晰。如國務院國資委管轄的113家央企，大部分成立了上市公司，上市公司與集團公司之間在人員、組織、經(jīng)營活動等方面有很多重合之處，往往是對國資委使用國有企業(yè)的牌子，對投資者使用上市公司的名稱，造成一些國企人員職務犯罪也以“公司已上市，非國有獨資公司”為由逃避處罰，給司法實踐帶來了一定困擾。

2.一些中央企業(yè)下級單位改制不徹底，管理方式陳舊。一是在企業(yè)重大問題決策上，“內部人控制”問題一定程度存在。過去，企業(yè)內部權力過于集中，“一言堂”、“家長制”廣受詬病。2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，要求國有企業(yè)重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作應由集體決策，企業(yè)內部決策“一人說了算”的問題得到了很大改善。隨之而來的是“內部人控制問題”——由一人說了算變?yōu)樯贁?shù)人的利益共同體決策。目前，仍有不少中央企業(yè)的董事長和總經(jīng)理由國資委直接委派任命，董事會成員也較少通過股東大會選舉產(chǎn)生，這些人組成的公司決策層難以代表不同利益相互制衡，于是出現(xiàn)了“內部人控制問題”。突出表現(xiàn)為個別領導干部把一些商業(yè)機會提供給親屬或其他關聯(lián)人士，產(chǎn)生行賄受賄和企業(yè)成本的非理性上升；一些領導干部為了業(yè)績考核等原因，授意財務人員提供不真實的財務信息，使國家得不到真實信息。二是法人結構設置不規(guī)范，決策層與執(zhí)行層高度重合。調研發(fā)現(xiàn)，中央企業(yè)中作為決策層的董事會成員與作為執(zhí)行層的經(jīng)理人員高度重合，不少國有企業(yè)實行董事長、總經(jīng)理一人任職的“一把手”體制。這種體制的特點是權力高度集中，優(yōu)點是可以最充分地發(fā)揮“一把手”的才能，決策的程序短，所需的時間短，企業(yè)內部有很強的“向心力”與一致性，但缺點也顯而易見，領導層既要抓決策，又要抓執(zhí)行，容易顧此失彼，如果對企業(yè)“一把手”失去控制，其會利用職權便利輕易侵吞國有資產(chǎn)，損害國家利益。

3.一些中央企業(yè)對編外人員、聘用人員的管理教育缺失。一是編外人員與編內人員同工不同酬。在一些由行政、事業(yè)單位改制的壟斷國企，如電力公司、石油公司等，仍沿用過去計劃招聘的老模式，同時又以臨時用工、勞務派遣等形式招聘了不少人員，造成了同一單位內部編制內與編制外人員同時存在，工資、福利、提職晉升等方面都有較大差異。為了彌補心理失衡，一些聘任人員便利用職務便利為自己謀利，這些人員還認為：“既然我不是正式員工，也不必承擔相同的后果?！闭蛉绱?，同樣條件下，國有企業(yè)聘用人員比正式人員更容易出現(xiàn)職務犯罪。二是社會化招聘下，國企人員來去自由、管理松散。除了一些壟斷國企，許多競爭性國企已經(jīng)采用了完全社會化的招聘模式，如建筑企業(yè)、科技企業(yè)、商業(yè)企業(yè)等，這些企業(yè)除了投資資本為國有性質外，其管理、經(jīng)營活動與非公企業(yè)沒有區(qū)別，人員全部來自社會招聘，企業(yè)在招聘時對其經(jīng)歷、檔案等不能全面了解，造成了一些不法分子渾水摸魚。同時，由于人員流動頻繁，企業(yè)對員工的培訓教育較為忽視，國企人員缺乏對其“國家工作人員”身份的認識，認為其工作和在非公企業(yè)并無不同，便放松了警惕。

4.企業(yè)廉政文化缺失，腐敗文化加劇了職務犯罪發(fā)生。一是潛規(guī)則盛行。在不良文化的熏陶下，禮尚往來、與人為善等私人之間的交往規(guī)則已演變成利益交換的潛規(guī)則。許多人甚至認為，企業(yè)如果不行賄便無競爭優(yōu)勢。2011年西城、海淀、朝陽等檢察機關查處了某國有電子公司向多家廣播電影電視機構、新聞出版宣傳機構有關人員的行賄案件，在文化宣傳出版領域引發(fā)了不小震動。經(jīng)調查，該國有電子公司為了獲得業(yè)務，在財務賬務中專門設立“RE費用”作為給予業(yè)務單位關鍵人員的回扣款，使得賄賂款項堂而皇之出現(xiàn)在了公司賬務中。二是拜金主義、享樂主義盛行。一些腐敗分子將金錢、權力、女人當做生活目標，如我院查辦的原中冶建筑研究總院有限公司員工丁某貪污案中，其利用銷售與結款的職務便利，先后將公司業(yè)務費130萬元侵吞用于支付昌平某別墅購房款，及為其情人購買高級轎車。

三、央企職務犯罪預防對策

1.理順國有企業(yè)上下級關系，加強外部監(jiān)督。一要加強對國有企業(yè)人員的委任管理。對于由國有企業(yè)委派在上市公司或下屬控股、參股企業(yè)從事經(jīng)營管理的人員，國有企業(yè)應出具明確的委任書，明確其工作職責及法律義務，避免因認識不清而無視法律的情況。二要加強集團公司對下級公司的監(jiān)督控制。隨著企業(yè)規(guī)模的不斷擴大，一些大型集團公司面臨業(yè)務板塊多、管理跨度大、控制力下降等諸多問題，由此帶來了集團公司對下屬二級、三級公司的管理失控現(xiàn)象。為此，集團公司應在給予下級公司適度自主權的前提下，加強對重大投資經(jīng)營項目、人事、財務等關鍵事項的統(tǒng)一管理。如一些集團公司采取的投資計劃上級審批制、全集團人事考核制、財務審計人員定期輪換、紀檢監(jiān)察巡視制度等，能較好解決上下級管理失控的問題。三要發(fā)揮國資委的監(jiān)管職責。雖然我國學者對國資委的性質、職責、監(jiān)管方式等一直有所爭論，但國資委對國有資產(chǎn)進行監(jiān)管的地位始終無可撼動。既然如此，在現(xiàn)有體制下，應繼續(xù)突出國資委及國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為對國有企業(yè)的監(jiān)管責任，如增加國資委人員派駐企業(yè)監(jiān)事會，隨時對企業(yè)經(jīng)營管理活動進行監(jiān)督檢查，就企業(yè)廉政風險防控工作進行跟蹤檢查。國資委還應健全國有公司激勵機制和責任追究機制，培養(yǎng)一批誠實守信、勤勉盡責的國有資產(chǎn)受托人隊伍。

2.推行廉政風險防控管理，完善法人治理格局。一要推行廉政風險管理制度，避免決策失誤。當前，許多國有企業(yè)開展了全面風險管理工作，重點是提升企業(yè)風險研判能力、加強重大風險的全過程管理以及風險管理與日常經(jīng)營管理有機融合。作為企業(yè)全面風險管理的重要方面，廉政風險管理能夠有效預防職務犯罪、遏制腐敗滋生，國有企業(yè)應結合自身特點將廉政風險防控管理融入企業(yè)全面風險管理、內部控制方式、提高監(jiān)督實效等方面構建具有國企特色的懲防體系。二要盡快完善國有企業(yè)法人治理結構，嚴格規(guī)范國有企業(yè)經(jīng)營管理人員的職權和責任，強化對其權力的監(jiān)督、制約。公司內部的股東會、董事會、監(jiān)事會要相互監(jiān)督，并同黨委會、職工代表大會、工會廣泛聯(lián)系，共同發(fā)揮作用。改革企業(yè)內部的財務制度，增加收支透明度，加強資金管理，定期進行會計核算，審計機構要定期對國有企業(yè)進行審計，核實其資產(chǎn)評估，加強財務監(jiān)督力度，防止國有企業(yè)財產(chǎn)流失。

3.深化人力資源改革，提高國企人員的法律意識。一要完善國企人事選任制度，促進員工間的正當公平競爭。首先，國有企業(yè)應當逐步向“全員聘用制”轉變，對新晉人員統(tǒng)一簽訂勞動合同、統(tǒng)一管理培訓。其次，對于當前企業(yè)亟須的臨時聘用人員或勞務派遣人員，企業(yè)應當將其與正式員工同等看待，不僅應當同工同酬，而且在晉升晉職、福利保障方面應當同等對待，消除這些人員的不平衡感。再次，要加強與臨時聘用人員、派遣員工的溝通，充分發(fā)揮國有企業(yè)工會及各種組織的作用，使其體會到企業(yè)的關懷。二要加強國企人員教育培訓，增加員工對其“國家工作人員”的職業(yè)認同感。在國企人員與非公企業(yè)人員管理趨同化背景下，國企人員流動性增強將是國有企業(yè)人事管理新的發(fā)展趨勢，為此，國有企業(yè)更應做好廉政教育工作。首先，開展入職廉政教育。新進員工入職時，國有企業(yè)必須明確告知其國家工作人員身份，及相關職務犯罪案例，使其對自身工作崗位有明確認識。其次，開展忠誠度教育。國有企業(yè)應通過人性化管理教育方式，增強員工對企業(yè)的忠誠度和認同感，使其在工作中以更高的紀律標準要求自己，以積極主動的態(tài)度融入國有企業(yè)的工作當中。

4.加強預防文化建設，營造風清氣正的預防氛圍。從預防的角度講，反腐敗斗爭所要達到的最好境界就是預防文化的深入人心，通過預防文化的提升提高公職人員抵御各種腐朽思想的免疫力，達到所謂“不想”犯罪的境界。一要提高文化修養(yǎng)，引導公職人員培養(yǎng)高尚的情趣和文明的文化生活消費方式，正確處理組織和個人、名利和做人等問題，在潛移默化中讓公職人員融入預防文化思想，凈化心靈，陶冶情操。二要營造預防文化氛圍，挖掘預防文化的潛在正能量，把握正確的文化輿論導向作用。充分利用電視、廣播、報紙雜志等傳媒工具，使預防文化通過以公益廣告、宣傳短片、詩歌、短文、格言警句等形式展現(xiàn)在公職人員及社會各界群眾面前，營造預防文化的濃厚氛圍。

（作者單位：北京市海淀區(qū)人民檢察院）