美俄法國防工業(yè)管理特點及啟示

周本昂

一、 美俄法國防工業(yè)管理特點

（一）集權管理

從管理模式看，美俄法都是“集權管理”，其管理層分為核心決策層和管理運行層兩個層次。

1 .1核心決策層

美國的核心決策層由國會、總統(tǒng)組成。美國憲法賦予國會立法權和預算審批權，與國防工業(yè)有關的法律、法規(guī)，涉及國防工業(yè)的財政撥款均由國會審查批準。立法體系中設有諸多國會參眾兩院委員會和小組委員會，負責對國防工業(yè)生產、采辦進行監(jiān)督，對國防工業(yè)發(fā)展具有決定性作用。俄國的核心決策層是2006年成立的俄聯邦政府直屬的常設機構——軍事工業(yè)委員會，現今，主席由政府第一副總理德米特里·羅戈津擔任，主要任務是：對軍事工業(yè)相關事務進行組織和協調，保障完成2011-2020國家武器計劃，仲裁國防部和國防科技工業(yè)價格爭議。法國最高決策機構是議會、總統(tǒng)及總統(tǒng)領導下的內閣會議，負責國防工業(yè)立法和國防工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的審批。

1.2管理運行層

美國的管理運行決策權集中在國防部，由三軍分散實施武器裝備采辦管理。國防部負責采辦、技術與后勤的副部長辦公室，負責武器裝備采辦、科研、后勤有關的政策制定、監(jiān)督管理和協調工作。國防部長辦公室領導下的國防采辦委員會的職責是通過對采辦工作進行計劃、預算、監(jiān)督，確保采辦系統(tǒng)順利運行。陸?？杖娫O有相應裝備司令部，依據負責采辦、技術與后勤的副部長辦公室有關武器裝備發(fā)展的政策，制定本軍種采辦、研發(fā)、預算政策，并組織、協調、落實工作。集中決策與分散實施相結合既可以防范一部門權利過大，又調動了各部門的工作積極性。

法國的管理運行決策權也集中在國防部。法國國防部下設武裝部隊參謀部、行政總秘書處和武器裝備總署。三軍參謀長和武器裝備總署負責組織和管理武器項目，參謀長主要從未來軍事需求角度規(guī)劃武器裝備系統(tǒng)的發(fā)展，武器裝備總署主要從研究和生產角度規(guī)劃武器裝備系統(tǒng)的發(fā)展。因為西歐國家軍隊規(guī)模小、軍費開支有限，所以大多采取這一管理模式，這樣可以大大降低運行成本。

俄羅斯管理運行權下放于國防部、工業(yè)與貿易部、經濟發(fā)展部、技術國家集團公司、國防訂貨局、聯邦原子能國家集團、聯邦對外軍事技術合作局等各部門。國防部代表軍方，主要負責提出武器裝備需求、制定訂貨計劃、對外軍事技術合作等工作。工業(yè)與貿易部是國防工業(yè)的主要管理部門，負責對國防工業(yè)進行宏觀調控，保障落實武器裝備采購計劃，并領導下屬的聯邦原子能國家集團。經濟發(fā)展部負責協調編制國防訂貨方案，以及軍工企業(yè)國有資產管理等。俄羅斯技術國家集團公司是國家持100%股的股份制公司，主要負責俄羅斯主要武器裝備的進出口管理。

（二）多方位溝通渠道

為適應現實需要的變化，美俄法都建立了協調和咨詢機構。這主要有兩方面原因：一是保障重要任務的順利完成，防止職能重疊造成的扯皮現象。如美國的能源部與國防部，俄羅斯的工業(yè)與貿易部和國防部，在核工業(yè)發(fā)展上都有管理職能，容易造成信息不對稱而使管理效率低下；二是傳統(tǒng)作戰(zhàn)方式的改變。武器系統(tǒng)之間的對抗、協同作戰(zhàn)已成為主要作戰(zhàn)模式，信息化武器裝備的研發(fā)生產需要加強部門、軍種之間的協調。

2.1協調機構

在美國，一是成立了各種國際委員會，如“國家科學技術委員會”負責協調各科研機構，“航空航天協調委員會”負責協調國防部與國家航空航天局的軍事航空航天活動，“核武器委員會”負責協調國防部與能源部的軍用核工業(yè)；二是在國防部內設立了各種委員會，主要有“聯合需求監(jiān)督委員會”、“國防規(guī)劃與資源委員會”和“國防采辦委員會”，它們分別負責協調需求產生、規(guī)劃制訂和重大采辦決策等方面的工作。在法國，有空間部際委員會、核安全部際委員會等，一般由相關領域主管主持，有部門高管、專家參加。2004年新成立了“國防工業(yè)委員會”，以加強國防部與國防工業(yè)部門之間的協調與溝通。俄羅斯也成立有部際間協調委員會。

2.2咨詢機構

為應對復雜的國際形勢與高新技術的快速發(fā)展，美俄法都設有國防工業(yè)專家咨詢機構，其中以政府設立的專家咨詢機構為主，也包括面向政府機構設立的私營咨詢服務公司。美國核心決策咨詢機構包括國家安全委員會、國家情報委員會等，國防部也設立了30多個與國防科技和裝備采辦有關的咨詢機構。同時，三軍部也分別設有決策咨詢機構。法國國防部設有高層戰(zhàn)略決策咨詢系統(tǒng)，如國防經濟委員會、國防科學委員會以及國防工業(yè)委員會等。同時，國防部武器裝備總署設有“軍備總監(jiān)”，作為署長顧問就組織、管理和人員等提出建議。

（三）積極推進國際競爭

為保持本國武器裝備技術的持續(xù)領先，美國參與國際競爭主要考慮國內需求，用出口彌補國內采購。美軍采辦支出由2008年的1640 億美元降為2010 年的1310億美元，同時美國2008年軍火出口額達到378 億美元，占全球的68.4%，比2007年的254億美元增長48.8%。但隨著美國預算赤字問題惡化，國內采購預算持續(xù)縮減，美國政府與大型防務承包商已經開始更積極地推進武器裝備出口。美國政府正著手進行武器裝備出口管理體系改革，并制定了一個三階段方案：第一階段是建立新制度所需的框架，由軍火清單和商業(yè)管制清單兩清單，過渡至單一出口管制清單及單一執(zhí)法協調機關；第二階段是進一步解決機構冗余的問題，建立單一出口許可證簽發(fā)制度；第三階段是設立單一許可證簽發(fā)機關，并將出口管制改革引入立法程序。截至目前，美國正在進行第一階段的改革內容，主要集中在修訂管制清單、對管制物項分層和簡化許可流程三個方面。

俄羅斯積極參與國際競爭，實施以“出口”促“發(fā)展”戰(zhàn)略。這主要表現在以下兩方面：一是設置國際合作和出口管理的機構，2004年成立聯邦軍事技術合作局，由國防部管轄，同有關政府機構一同制定有關軍事技術合作的政策，一同實施相關領域的國家調節(jié)與監(jiān)督。2007年底，俄羅斯成立國有獨資公司技術國家集團，由其接管國防出口公司，并替代實施管理軍貿與軍事技術合作活動， 2011年其下屬的企業(yè)與機構數量為290余家。2012年俄羅斯成立對外軍事技術合作委員會，由普京任主席，總理、總統(tǒng)行政主管任副主席，總統(tǒng)助理任秘書，軍事技術合作局局長任副秘書，其他成員包括國防部部長以及其他部部長。二是加大軍工力量重組和結構改革力度，組建以戰(zhàn)略性企業(yè)為核心的具有國際競爭力的“一體化結構”軍工集團。2011年初，俄工業(yè)與貿易部成立了50家“一體化結構”軍工集團，基本囊括了航空、造船和無線電領域的企業(yè)、設計局和研究所，其產值已占俄國防工業(yè)總產值的60%，主要包括俄聯合飛機制造公司、聯合造船公司、聯合發(fā)動機制造公司、“金剛石-安泰”防空系統(tǒng)公司等。

法國政府在參與國際競爭中，更追求外交政策上的自由度，一方面為了推行自己的外交政策、擴大對外交流，另一方面為了推動國民經濟增長。2007年10月，法國成立了由總統(tǒng)、總理、國防部長、財政部長等組成的武器出口工作領導小組，并在12月發(fā)布了推動武器出口的國家戰(zhàn)略。

（四）采辦專業(yè)化與全壽命管理相結合

由于現代武器系統(tǒng)具有費用高、高風險高收益和系統(tǒng)集成化等特點，不能再像以往那樣僅僅注重生產進度、技術質量和交貨期等，使得美俄法國防采辦紛紛實施專業(yè)化管理和全壽命管理。

4.1 專業(yè)化管理

政府管理機構在保持縱向分層管理架構的同時，在橫向上實行專業(yè)化管理。橫向專業(yè)化管理主要是通過對武器裝備采辦具體運行中的不同職責范圍進行分解，形成由項目管理、合同履行管理、合同支付、合同審計、作戰(zhàn)實驗與鑒定、合同爭議仲裁等不同的管理部門。這在充分發(fā)揮專業(yè)技能優(yōu)勢的同時達到相互制衡的作用，又通過一體化項目小組在管理上協調各個部門工作。這是美俄法采辦管理的共同選擇。

4.2全壽命管理

全壽命管理是指在技術發(fā)展和研制階段就將生產的可行性、使用中的可靠性、可維護性和保障性納入采辦方案，并在整個產品周期內將武器系統(tǒng)、產品或工程的技術信息數據進行標準化、數字化，以系統(tǒng)論的觀念將武器裝備管理運行統(tǒng)一起來。其目的在于：一是降低武器裝備采辦的總費用；二是縮短研制和采辦周期，并提高武器系統(tǒng)的質量和戰(zhàn)備能力；三是提高工作效率。實行集中全壽命管理可以共同商定項目目標及實現目標的主要手段，搞好項目周期的銜接，并避免日后研制生產過程中的扯皮現象。

美國由國防部長辦公廳領導下的國防采辦委員會對重要采辦項目實行全壽命管理，采辦計劃由各軍種具體負責實施，組建項目管理辦公室，并任命該項目的負責人。法國武器裝備總署創(chuàng)建一體化工作組以便在全壽命周期中監(jiān)督項目，并有專人負責項目周期的每個階段。

翼尖掛裝空射型“云母”導彈的法國“陣風”戰(zhàn)斗機

（五）訂貨方與監(jiān)督方分離

俄羅斯政府與軍方一直對本國國防工業(yè)企業(yè)不滿意，認為本國國防工業(yè)綜合體生產的裝備性能落后于北約的同類系統(tǒng)，而且價格更高。俄羅斯歷年來致力于通過將訂貨方與監(jiān)督方分離，來完善國防工業(yè)訂貨保障職能。訂貨方職能主要是在國防訂貨體系中負責武器訂貨合同的分配、招標、簽訂、價格審核、經費撥付。監(jiān)督方職能主要是負責確定裝備需求，監(jiān)督國防訂貨承包商的合同完成情況，向俄武裝力量提供武器裝備。

俄政府2004年成立國防部領導下的國防訂貨局，統(tǒng)一履行訂貨方與監(jiān)督方職能。2008年成立國防供貨局，履行監(jiān)督方職能，歸政府領導，目的是與國防訂貨方分離，以防止軍方腐敗與專權，但因長期這兩項職能一直由軍方掌管，政府缺少專業(yè)人員和運行經驗，所以國防供貨局沒能正常運作，2010年后劃歸國防部領導。2012年，國防訂貨局從國防部分離，轉交俄政府領導。至此，俄政府作為訂貨方，國防部作為監(jiān)督方的國防科技工業(yè)管理體制成立。

同時，俄羅斯、法國的財政部都具有管理武器裝備研制與監(jiān)控生產資金使用效率的職能，保障武器裝備采辦資金的使用效率。

二、對我國管理的啟示

（一）保證職責明確，疏通需求、訂購、生產與監(jiān)督的關系

在我國，總裝備部是中央軍事委員會的裝備工作機關，負責提出武器裝備需求，并履行武器裝備科研生產審查和監(jiān)督職責。國防科工局負責擬定實施國防科技工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并組織協調采購、研發(fā)、生產與建設工作，以確保軍備供應的需求。

在武器裝備計劃編制過程中，總裝備部應考慮國防科工局及生產企業(yè)的意見，充分權衡軍事指標與成本。同時，在重要國防項目中，國防科工局和總裝備部應設有項目小組，在整個項目周期中監(jiān)督項目的執(zhí)行，并將責任落實到個人。

在構建我國國防科技工業(yè)轉型決策機制時，我們應當立足于“提高作戰(zhàn)效能”，成立具有高度權威的、務實的、高效的決策機構，并在項目審查、預算編制、驗收評估中邀請軍隊主管作訓和裝備的高級軍官參與，以充分發(fā)揮他們的主導作用。

英國"星光"防空導彈

（二）發(fā)揮第三方監(jiān)督作用

我國國防科技工業(yè)管理，要加強有關軍工企業(yè)管理的政府文件的落實工作，

在明確政府各部門管理職能同時，應發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用。

我國應嚴格執(zhí)行資金審批與使用監(jiān)督，才能使國防科技工業(yè)資金使用富有效率，并敦促管理部門的制度落實工作。同時，行業(yè)協會作為重要的第三方機構，政府應從平等合作共同解決問題的角度對待行業(yè)協會，注重社會團體的多元化利益訴求。行業(yè)協會在與政府保持密切關系的同時，又要保持自身自治性和自主性，這樣才能代表企業(yè)的利益對政府管理行使監(jiān)督職能。

（三）促進知識流動

美國經過20世紀90年代的并購重組形成了以五大軍火巨頭為首的軍工行業(yè)。俄羅斯進入21世紀也致力于組建“一體化結構”的軍工集團。法國依托泰利斯集團、艦艇制造局、斯奈克瑪公司等坐穩(wěn)了世界第三大軍火商地位。大型軍火公司具有規(guī)模效益、知識流動、資金人力雄厚等優(yōu)勢。

我國軍工企業(yè)以產品分類形成十大軍工集團，同時我國國防科技工業(yè)中的部分研究和設計部門在組織和財務上獨立于軍工企業(yè)，這嚴重限制了軍工行業(yè)的知識流動?！耙M、消化吸收、再創(chuàng)新”戰(zhàn)略在國防科技工業(yè)中的實施，使我國軍工技術飛速發(fā)展，然而隨著我國軍工技術逐步達到世界先進水平，后發(fā)優(yōu)勢在今后將難以保持，這需要我國發(fā)展網絡化的提供培訓、技術咨詢和相關服務的公司，使軍工企業(yè)充分整合知識，獨立自主。

（四）積極應對軍貿競爭

我國武器出口具有兩大優(yōu)勢，一是不附帶政治條件，二是價格低廉，在外匯收入低的國家眼中備受親睞。隨著我國軍貿產業(yè)的發(fā)展，我國軍貿對象開始擴展至富裕國家，產品也開始系統(tǒng)化、批量化、高端化。

美俄法各國都非常重視武器裝備的出口，但全球經濟不景氣，使發(fā)展中國家軍貿市場競爭更加激烈。發(fā)達國家肯定會從核心技術方面限制我國軍工企業(yè)的發(fā)展。這從長遠來看對我國軍工企業(yè)發(fā)展利大于弊，國際競爭更有利于搞強軍工企業(yè)，擺脫對發(fā)達國家的先進技術過度依賴的現狀。