土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究

周浩駒

（東莞市環(huán)境保護(hù)技術(shù)服務(wù)中心廣東東莞523000）

0 概述

2003年9月《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式頒布施行，該法明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以及地方人們政府及其有關(guān)部門(mén)，對(duì)其編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過(guò)程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！边@是我國(guó)首次將環(huán)境影響評(píng)價(jià)以法律的形式延伸至土地利用規(guī)劃領(lǐng)域。

1 土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)工作程序

與一般規(guī)劃環(huán)評(píng)工作程序相比，土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)工作大體可以分為三個(gè)階段。即準(zhǔn)備階段：這一階段主要是做好相關(guān)資料（重點(diǎn)是國(guó)家生態(tài)建設(shè)和環(huán)保的法律法規(guī)政策，以及環(huán)保、農(nóng)、林、水利等部門(mén)資料）的收集和分析工作，落實(shí)土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)的方法和指標(biāo)體系內(nèi)容；其次是施行階段：土地利用規(guī)劃環(huán)境現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)（以土地利用規(guī)劃可能產(chǎn)生的環(huán)境影響為基礎(chǔ)，將規(guī)劃可能導(dǎo)致的環(huán)境效應(yīng)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行匹配，評(píng)價(jià)規(guī)劃產(chǎn)生的環(huán)境影響程度[1]），規(guī)劃方案的擬草及替代方案的制定，環(huán)境影響預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，這一步是整個(gè)工作重點(diǎn)，事關(guān)土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)是否取得實(shí)效的關(guān)鍵。第三步是編寫(xiě)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)、篇章或說(shuō)明。具體見(jiàn)圖1[2]：

圖1：土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)工作程序

2 土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系

2.1 土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系構(gòu)建原則

實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)的科學(xué)評(píng)價(jià)除了按照相應(yīng)的工作程序履行之外，還要需要有一套完備的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為支撐。建立土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系需要堅(jiān)持該類(lèi)規(guī)劃環(huán)評(píng)的原則：

2.1.1 科學(xué)性原則

土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系的建立要能夠全面、科學(xué)地反映土地利用規(guī)劃的內(nèi)涵，要求在科學(xué)基礎(chǔ)上，做到測(cè)定方法和統(tǒng)計(jì)計(jì)算方法、評(píng)價(jià)內(nèi)容和過(guò)程都要做到科學(xué)規(guī)范。

2.1.2 可操作性原則

土地利用指標(biāo)體系的建立和指標(biāo)因子的選取都要為后期實(shí)施提供切實(shí)可行的依據(jù)，要求指標(biāo)體系具有較強(qiáng)的可操作性，指標(biāo)量化以及數(shù)據(jù)的獲取都應(yīng)簡(jiǎn)單、準(zhǔn)確和可靠。

2.1.3 整體性原則

土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)該把與土地相關(guān)的法規(guī)、政策、規(guī)劃以及其他相關(guān)的項(xiàng)目納入進(jìn)來(lái)，從整體上考慮。

2.1.4 可持續(xù)發(fā)展原則

土地利用規(guī)劃對(duì)周邊環(huán)境的影響深遠(yuǎn)而長(zhǎng)期，因此，在開(kāi)展土地利用規(guī)劃時(shí)要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，從可持續(xù)發(fā)展的視角客觀(guān)評(píng)價(jià)土地利用規(guī)劃對(duì)環(huán)境的影響，建立相應(yīng)的可持續(xù)改進(jìn)的環(huán)境管理機(jī)制。

2.1.5 動(dòng)態(tài)性原則

土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系選取本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，要適時(shí)根據(jù)客觀(guān)條件的變化而做好后期環(huán)評(píng)工作中的補(bǔ)充、調(diào)整和完善。

2.1.6 定性與定量相結(jié)合原則

土地利用歸劃還環(huán)評(píng)指標(biāo)體系中的評(píng)價(jià)指標(biāo)因子的選擇時(shí)，要堅(jiān)持定量的數(shù)據(jù)選取和定性的信息相結(jié)合的原則，通過(guò)恰當(dāng)?shù)哪Ｐ头椒ǖ拇_立做到整個(gè)評(píng)價(jià)效果的客觀(guān)準(zhǔn)確。

2.2 土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)選取方法

一般評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取有范圍法、目標(biāo)法、部門(mén)法、問(wèn)題法、復(fù)合法等方法[3]。范圍法是指依據(jù)土地利用的用途進(jìn)行劃分，確定相應(yīng)的指標(biāo)項(xiàng)，該種方法的不足就是無(wú)法做到將土地使用目標(biāo)與環(huán)評(píng)指標(biāo)直接掛鉤，目標(biāo)法恰好可以彌補(bǔ)這樣的不足；部門(mén)法是指根據(jù)土地系統(tǒng)自身不同部門(mén)進(jìn)行劃分并選取指標(biāo)的一種方法，這一種方法難以讓部門(mén)之間的聯(lián)系在指標(biāo)中顯現(xiàn)出來(lái)；問(wèn)題法是根據(jù)土地利用中主要存在哪些問(wèn)題作為選取指標(biāo)的出發(fā)點(diǎn)，但現(xiàn)實(shí)中的錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題又讓此法選取的指標(biāo)難以如實(shí)反映現(xiàn)狀；復(fù)合法是將以上兩種或多種以上指標(biāo)體系組合在一起，該方法在一定程度上克服了原有指標(biāo)體系各自缺點(diǎn)，但指標(biāo)體系的選取過(guò)于復(fù)雜[4]，但能較好反映現(xiàn)狀，本文中探討的指標(biāo)即為該種方法取得。

2.3 土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系構(gòu)建

依據(jù)土地利用規(guī)劃指標(biāo)體系的構(gòu)建原則及重點(diǎn)，結(jié)合土地利用規(guī)劃的特點(diǎn)以及現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，將土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系構(gòu)建如下（表1），可以對(duì)省級(jí)或國(guó)家級(jí)的土地利用總體規(guī)劃綱要中的生態(tài)、環(huán)境、生態(tài)資源影響等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

表1：土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系[5]

2.4 土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系架構(gòu)

土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系共分為三個(gè)層次：目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層。其中目標(biāo)層即土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)；準(zhǔn)則層，即依據(jù)環(huán)境影響識(shí)別結(jié)果所篩選出來(lái)的環(huán)境主題和目標(biāo)（包括生態(tài)保護(hù)、土地退化防治、耕地資源保障、建設(shè)用地增長(zhǎng)、補(bǔ)充耕地風(fēng)險(xiǎn)）；指標(biāo)層，即具體反映環(huán)境目標(biāo)的多項(xiàng)指標(biāo)，包括對(duì)土地利用方式產(chǎn)生的、用以反映某區(qū)域生態(tài)質(zhì)量狀況的指標(biāo)和衡量環(huán)境影響程度的指標(biāo)[6]（包括自然景觀(guān)變化、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)服務(wù)功能變化、邊際耕地退耕、退化土地整治、人均基本農(nóng)田變化、耕地綜合變化、建設(shè)用地增長(zhǎng)、人均建設(shè)用地變化、建設(shè)占用耕地變化、濕地影響等等）。

3 做好土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)幾點(diǎn)措施建議

3.1 提升土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾參與度。土地利用規(guī)劃是協(xié)調(diào)政府、企業(yè)以及公民個(gè)人等多方利益的行為，其本質(zhì)是對(duì)未來(lái)土地利用方式的提供一種較為完善的選擇模式。因此，鼓勵(lì)更多的利益相關(guān)者參與到土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)中，有利于提高規(guī)劃制定的合理性和科學(xué)性。

3.2 加快土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)程編制，并制定將土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)引入到土地利用規(guī)劃編制中的技術(shù)方案。通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)清單法、公眾參與法等快速土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià),將土地利用規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q策前評(píng)價(jià)”；在規(guī)劃中,考慮環(huán)境影響因素因子,將環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入到土地利用規(guī)劃編制過(guò)程中,實(shí)現(xiàn)“同步?jīng)Q策”；在規(guī)劃編制后,進(jìn)行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響做預(yù)測(cè)分析,為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施提供保障[7]。

3.3 出臺(tái)土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)制度，就需要再在全國(guó)或者區(qū)域范圍內(nèi)出臺(tái)一定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土地利用歸化環(huán)評(píng)行業(yè)行為，否則現(xiàn)行的制度實(shí)施起來(lái)沒(méi)有強(qiáng)有力的依據(jù)做保障，會(huì)影響行業(yè)發(fā)展，不僅難以取得預(yù)期效果，還會(huì)把土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)當(dāng)成了“走過(guò)場(chǎng)”，增加政府負(fù)擔(dān)不說(shuō)，還起不到預(yù)期效果。

[1]蔣玉梅，鄭偉元，張曉玲等.土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)[J]地理科學(xué)進(jìn)展，2003,22（6）：567-575

[2]賈克敬，謝俊奇，鄭偉元.土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)若干問(wèn)題探討[J]中國(guó)土地科學(xué)，2003，17（3）：15-20

[3]徐國(guó)弟.長(zhǎng)江地區(qū)資源開(kāi)發(fā)與可持續(xù)發(fā)展[M].武漢：武漢出版社，1999

[4]馮春濤.構(gòu)建土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系[J].資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)，2004,20（6）：416-417

[5]馬昌河，賈克敬，冉圣宏.等.土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)與案例[J]地理研究，2007,26（2）：249-256

[6]王敏，董金瑋，鄭新奇.土地規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建.[J]水土保持研究，2007（4）：285-287

[7]徐慧，林濤，張?jiān)迄i.我國(guó)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究進(jìn)展及展望[J]水土保持研究，2009,16（6）：147-158