行政審批改革的“廣東割肉”

/劉俊

領(lǐng)改革風(fēng)氣之先的廣東，正在進(jìn)行一場被認(rèn)為是中國最“傷筋動骨”的行政審批體制改革。以前改革，清理掉的多是不合法的審批，這次就算合法但不合理，也照清不誤。

廣東省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的重視，被認(rèn)為是廣東行政審批體制改革得以推行的關(guān)鍵。

2012年12月28日，全國人大常委會通過一項重要決定：授權(quán)國務(wù)院在廣東行政審批體制改革試驗中可以調(diào)整部分法律規(guī)定，這意味著廣東行政審批改革獲得了一把法律的“尚方寶劍”。

備受矚目的廣東行政審批改革取得新的突破。

不打算再做“好好先生”

位于廣州市東風(fēng)中路309號的廣東大廈，是廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室（以下簡稱“省編辦”）臨時辦公所在地。作為此次審批改革的牽頭部門，這棟大樓的燈經(jīng)常到夜里兩三點還亮著。

由省編辦這個相對超脫的部門牽頭審批改革，尚屬首次?！斑^去都由發(fā)改委牽頭，但發(fā)改委本身的審批事項是所有部門里最多的，讓他革自己的命，談何容易？”廣東省體制改革研究會會長黃挺說。

廣東省編辦接到牽頭的命令，是在2011年11月“汕頭會議”后不久。這是一次廣東深化行政體制改革的總結(jié)部署大會。會上，時任中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋的一席話，被認(rèn)為是吹響了本輪行政審批改革的號角：“如果不在提升體制機(jī)制‘軟實力’上狠下功夫，發(fā)展‘硬實力’的提升將難以持久，未來發(fā)展的路就走不好、更走不遠(yuǎn)?！?/p>

“汕頭會議”一個月后，廣東省轉(zhuǎn)變政府職能決策咨詢委員會成立，廣東省行政審批制度改革聯(lián)席會議退出歷史。廣東省省長朱小丹親自擔(dān)任決策咨詢委員會主任，原先聯(lián)席會議里幾十個部門首長不見了，取而代之的是相對超脫的“專家型”官員，如省委、省政府政研室的副主任等，以及廣東省社科院院長和政協(xié)委員等7名社會人士。

改革力度前所未有。省編辦行政管理體制改革處處長、改革綜合組組長劉光大介紹說，省編辦是傾全辦之力，加上從兄弟單位抽調(diào)的12名干部，總共有五六十人參與這次改革。

過去的審批改革大多依賴部門自報，一個部門真正有多少審批事項，誰也厘不清。

這回，省編辦不打算再做“好好先生”。在各部門自報前，省編辦劃定一條紅線：如果瞞而不報，以后再實施這個審批的話等于作廢。

自報過程的嚴(yán)苛，還體現(xiàn)在表格制作上。除了要求列明事項名稱、類別、依據(jù)、實施具體主體等，還必須填報是否含子項、收不收費(fèi)、辦理時限等內(nèi)容?！坝绕涫窃O(shè)定依據(jù)，必須列明是法律法規(guī)，是地方性法規(guī)，是部委的紅頭文件，還是編辦的‘三定’規(guī)定，都要寫得一清二楚。”劉光大說，這樣才能看出，這個事項是不是依法設(shè)定，是否有充分依據(jù)。

不僅如此，縱向來看，表格中分為行政審批事項、非行政審批事項，以及不在審批范疇的行政執(zhí)法事項、日常管理事項。這是為了防止有些部門偷梁換柱。

果然，第一輪自報上來，有些明明是審批項目，卻列到日常管理里邊；瞞報、漏報更是不少。有的部門報了個母項，里邊卻藏著若干子項。一位知情人透露，廣東某市一個部門只上報了一個審批事項，最后發(fā)現(xiàn)這個母項目下有44個子項。

劉光大說，“如果不把子項清理掉，母項是清理不掉的?！?/p>

可是，怎么甄別呢？省編辦一是找企業(yè)、社會組織座談，做調(diào)查表，聽反饋意見，甚至直接打電話問。例如，聽說醫(yī)院進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備都得經(jīng)過衛(wèi)生部門層層審批，劉光大覺得不可思議，就挨個給醫(yī)生朋友打電話，詢問有無這個審批，應(yīng)不應(yīng)該保留。另一個辦法是通過公開渠道查，如到這些部門的行政服務(wù)中心暗訪，到官網(wǎng)上查查一項審批需要準(zhǔn)備什么材料。

審批項目總算被“翻”了個底朝天，新麻煩又來了——很多審批項目的依據(jù)張冠李戴。劉光大和他的同事們只得去查原始文件，光法律法規(guī)的資料匯總就好多本。

這樣來回，光自報就報了兩三次。最后拿著厚厚一本項目清單，大伙兒嚇了一大跳。上次審批改革保留下來的明明有590多項，這次卻清理出1120項。

佛山市順德區(qū)大部制改革路徑，成為廣東行政審批制度改革的先行兵。圖為該區(qū)的行政審批中心。

影響國家安全和社會穩(wěn)定？

以往的審批改革放內(nèi)不放外、放小不放大。這次，省編辦接到的指令是能取消堅決取消，能下放堅決下放：“凡是市場和社會能自我調(diào)節(jié)的堅決取消；凡是社會組織能夠承擔(dān)的堅決轉(zhuǎn)移給社會組織；凡是下級政府能夠履行的堅決下放給下級政府?！?/p>

改革以取消為主，動刀的部位非常明確：投資、社會事業(yè)發(fā)展和非行政許可。“經(jīng)濟(jì)下行壓力很大，再捆住企業(yè)的手腳怎么激發(fā)市場活力？”咨詢委員會專家、廣東省社科院科研處處長丁力說。

但要從自己身上割肉，難度可想而知。少數(shù)部門負(fù)責(zé)人開始時高調(diào)支持改革，到真要取消時就不愿意了。有些事情也不是單位領(lǐng)導(dǎo)能決定的。正如廣東省委原書記汪洋所言：“廳長說可以放，到了副廳長那就說不能放，到了處長那一層說絕對不能放，到了辦事人員那，就說打死也不能放?！?/p>

丁力回憶，一些部門在存廢問題上三番五次扯皮，說得最多的一條拒絕理由，就是國家安全和社會穩(wěn)定?！斑@些帽子都很大，但安全的邊界在哪很難界定?！?/p>

省編辦展開了一套環(huán)環(huán)相扣的施壓策略。打頭陣的，是設(shè)在省編辦下邊的3個工作小組，光跟部門的協(xié)商會就開了900多場。

專家，是省編辦亮出的第二大“殺手锏”。覺得哪個項目該取消，一般都會附上專家意見。劉光大說，開大會時，有專家在和沒專家在，一些部門負(fù)責(zé)人的態(tài)度很不一樣?！皩＜以?，能發(fā)揮專業(yè)和社會監(jiān)督作用，如果不在就少了很多避忌?！?/p>

④向8只燒杯中依次加入等量適量清水、2×10-11、2×10-10、2×10-9、2×10-8、2×10-7、2×10-6g·L-1的2，4-D溶液。

工作小組如果還是協(xié)調(diào)不下來，就會請廣東省編辦主任親自上陣?？删庌k跟各個政府部門屬于平級單位，他們不愿放也沒辦法。這時，編辦會把這些最難啃的骨頭集中在一起，交給省領(lǐng)導(dǎo)拍板。

多數(shù)時候都是決策咨詢委員會副主任、廣東省副省長肖志恒出馬。協(xié)調(diào)會上，肖志恒和部門領(lǐng)導(dǎo)相視而坐，一項項地挨個問部門負(fù)責(zé)人為什么不清理。遇上副省長也協(xié)調(diào)不下來的，就得省長朱小丹上陣。

但行政一把手上陣，也不一定就能協(xié)調(diào)下來——有些部門說，這涉及省里的法規(guī)、規(guī)章，甚至國家的法律法規(guī)，我們沒權(quán)動。丁力回憶，比如中石油、中石化的能源定價問題，專家就認(rèn)為應(yīng)該取消，但省發(fā)改委認(rèn)為，定價是由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)的。

省里的法規(guī)、規(guī)章好說，中央法律法規(guī)怎么辦？

中央給廣東吃了顆定心丸

聽說連中央的審批也可能被革掉，一些部門開始進(jìn)京“上訪”。咨詢委員會成員黃挺說，很多部門把中央部委拉出來，然后部委跟省里講，這個項目不能撤銷。

2004年，時任國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任李玉斌在媒體訪問中說，“就全國而言，審批項目總數(shù)的60%，是由國務(wù)院部門規(guī)章以上層級設(shè)定的，地方設(shè)定的不過40%。而地方對中央的審批項目又無權(quán)變動?！?/p>

中央部門一個重要的擴(kuò)權(quán)渠道就是部門立法?！昂芏啾驹撚扇珖舜笃鸩莸姆?，都是由有關(guān)部委起草的，部委通過立法過程固化部門利益?！秉S挺說。

2012年“兩會”期間，時任廣東省委書記汪洋跟全國人大代表鐘南山談起政府放權(quán)改革的阻力時說：“如果法律有障礙，我們一起去上訪?！?/p>

“兩會”期間，廣東省委領(lǐng)導(dǎo)曾特地拜訪國家工商總局。之后不久，國家工商總局就出臺了一個被認(rèn)為是迄今為止工商總局支持地方經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)新力度最大的文件。其中重要內(nèi)容，是支持廣東在特定區(qū)域開展商事登記制度改革試點。

2012年4月，汪洋和朱小丹給國務(wù)院寫信，請求給予廣東先行先試的權(quán)力。同時，一份涉及中央法律法規(guī)的廣東審批事項目錄，也提交給了中央有關(guān)部門。

早在籌劃改革之初，省編辦做了兩份目錄，一份是涉及省里的，一份涉及中央法律法規(guī)。

咨詢委員會專家、廣東省政府參事、省委黨校教授陳鴻宇在年初就看到了這份要上報給中央的材料，當(dāng)時心里咯噔了一下：“這些材料密密麻麻，涉及那么多部門，中央能同意嗎？”

出人意料的是，廣東省委領(lǐng)導(dǎo)給國務(wù)院寫信后不久，就收到了肯定答復(fù)。國務(wù)院總理溫家寶、副總理李克強(qiáng)、國務(wù)院秘書長馬凱等都做出重要批示，要求各部委支持并大力配合廣東的改革。

此后，一方面朱小丹、肖志恒親自帶隊，到北京給國務(wù)院以及各個部委做匯報，爭取各方支持；另一方面，時任國務(wù)院副秘書長尤權(quán)親自組織召開審改辦核心部委的協(xié)調(diào)會。

中央力挺，給廣東吃了顆定心丸。2012年7月后，改革進(jìn)入快車道。7月17日，廣東省召開行政審批改革動員大會，發(fā)布第一批調(diào)整的審批事項目錄，其中取消179項審批項目，轉(zhuǎn)移55項，下放115項，委托管理5項，要求2012年底前全部實施。

與之配套的是一份綱領(lǐng)性文件，要求：政府組織的評優(yōu)、評級、評比項目，基本取消；除了涉及重大公共安全的事項外，取消對公民、法人和其他社會組織相關(guān)從業(yè)、執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類審批；全面清理和廢止妨礙市場流通的限制性規(guī)定，切實破除地方保護(hù)壁壘。

緊接著，7月26日，廣東省人大常委會會議正式通過了修訂有關(guān)法規(guī)的決定。

被倒逼的改革

其實，廣東最新一輪行政體制改革的提速，始于2009年。當(dāng)時廣東仍未從國際金融危機(jī)的巨大沖擊中緩過神來，要想轉(zhuǎn)型升級，解決轉(zhuǎn)型期的深層次矛盾，路子只有一條：在黨和政府自己身上“動刀”。

第一個突破口是大部制。深圳市和佛山市順德區(qū)率先獲得試水資格。順德搞“黨政合署”，41個黨政機(jī)構(gòu)精簡為16個，被當(dāng)時輿論驚呼“石破天驚”。

但弊病也逐漸暴露出來。很多人發(fā)現(xiàn)，部門合并后，職能依然沒有多少轉(zhuǎn)變?！啊騼山ā梢詰椭胃瘮。毮苋绻晦D(zhuǎn)變，打掉一批會很快成長一批。”丁力說。

“瘦身”只是物理變化，“減負(fù)”這個化學(xué)變化被提上議事日程?！耙欢ㄒ拐姓?quán)力越位、錯位、缺位的問題得到糾正。最關(guān)鍵的就是行政審批體制改革?！标慀櫽钫f。

第一個吃螃蟹的還是順德。2011年8月，順德成為廣東行政審批體制改革的試點，提出“大部制、小政府、大社會”的改革路徑。政府在放權(quán)的同時，也在培育社會組織和法定機(jī)構(gòu)。

從大部制改革走向行政審批體制改革，在改革起草者看來，既是避免舊體制復(fù)歸的必然路徑選擇，又為審批制度改革的推進(jìn)創(chuàng)造了有利條件?！坝行┎块T整合之前，本身的審批權(quán)限比如只有10項，清理阻力就大，但幾個部門合并后，加起來可能有100項審批，清理掉幾十項是可以接受的?！眲⒐獯笳f。

2012年2月，廣東將2012年定為行政審批體制改革的攻堅年。廣東省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)親自抓改革，也被很多人認(rèn)為是改革能推行的關(guān)鍵。

根據(jù)規(guī)劃，到2015年，廣東各級行政審批事項壓減40%以上，辦結(jié)時限總體縮短50%左右。力爭投資項目辦理時限總體縮短50%左右，投資項目審批事項壓減70%左右。時任省委書記汪洋曾經(jīng)說，要讓廣東成為“全國行政成本最低的地方”。

眼下，廣東省編辦的工作重點是，制定“寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管”的標(biāo)準(zhǔn)，劉光大說，這是為了防止審批像割韭菜那樣割而復(fù)生。