城市流動(dòng)人口管理模式及其優(yōu)化
——基于新公共服務(wù)理論視角

謝棋君

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 510006)

城市流動(dòng)人口管理模式及其優(yōu)化
——基于新公共服務(wù)理論視角

謝棋君

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 510006)

城市流動(dòng)人口管理是測(cè)量城市管理有效性的重要指標(biāo)。傳統(tǒng)的防范式管理模式、屬地化管理模式、區(qū)域化管理模式在取得局部性突破的同時(shí)仍存在天生缺陷，而新公共服務(wù)理論之理念與城市流動(dòng)人口管理目的存在高度契合，表現(xiàn)出內(nèi)在的統(tǒng)一性，將之用于指導(dǎo)城市流動(dòng)人口管理，構(gòu)建出更為優(yōu)化的服務(wù)型社區(qū)化管理模式。

新公共服務(wù)；流動(dòng)人口管理；優(yōu)化；管理模式

一、流動(dòng)人口管理基本問題研究

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著戶籍制度的松動(dòng)，城鄉(xiāng)二元壁壘逐漸被打破。在該情勢(shì)蔓延下，城市人口管理正面臨著愈來(lái)愈嚴(yán)重的挑戰(zhàn)和危機(jī)，其主要施加影響者就是以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為主力、集中于城市建設(shè)、制造與服務(wù)業(yè)等較低端行業(yè)[1]、工作穩(wěn)定系數(shù)低、規(guī)模日益膨脹為主要特征的流動(dòng)人口。

(一)界定：流動(dòng)人口概念

由于戶籍制度的存在，我國(guó)關(guān)于流動(dòng)人口的界定較為復(fù)雜，不同職能部門、不同學(xué)者從不同視角對(duì)于其界定也略有不同。比如，《2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》 對(duì)于流動(dòng)人口的定義為“居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上”的人口[2]；公安部門則規(guī)定居住于某一地區(qū)“3日以上”即為流動(dòng)人口；有學(xué)者(江立華，2004)認(rèn)為流動(dòng)人口指暫時(shí)離開常住地的短期遷移人口，包括廣義上的公務(wù)型流動(dòng)人群、文化型流動(dòng)人群、社會(huì)型流動(dòng)人群[3]；還有學(xué)者(羅仁朝，2004)認(rèn)為流動(dòng)人口就是離開戶口登記地謀求更好發(fā)展的人群[4]。通過綜合考量，本研究將流動(dòng)人口界定為狹義上的流動(dòng)人口，特指戶籍不在本地的農(nóng)民工群體。

(二)現(xiàn)狀：流動(dòng)人口主要管理模式歸納

現(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)于流動(dòng)人口的管理模式主要包括傳統(tǒng)意義上的防范式管理模式、屬地化管理模式和區(qū)域化管理模式，三種管理模式的側(cè)重和效用各有不同。

1.戶籍型的防范式管理模式

防范式管理模式，與我國(guó)轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，對(duì)規(guī)范人口管理、控制城市人口規(guī)模、緩解城市人口壓力等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，無(wú)疑具有積極意義。但是我們進(jìn)行客觀審視發(fā)現(xiàn)，這種管理模式如今已越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求和流動(dòng)人口管理的需要，“戶籍制度背后附加著太多的利益鏈條”[5]。 與此同時(shí)，其弊端日益顯現(xiàn)：城市流動(dòng)人口淪為城市“邊緣人”的壓迫感更趨明顯，不能與當(dāng)?shù)爻鞘袘艏丝谕砝娣峙涔麑?shí)和公平參與機(jī)會(huì)，住房、就業(yè)、社會(huì)保障等諸多方面的權(quán)益難以得到有效保障。這種管理模式，還有可能導(dǎo)致“城鄉(xiāng)對(duì)立和社會(huì)沖突”[6]加劇，阻礙人口合理流動(dòng)和城市化進(jìn)程。

2.適應(yīng)型的屬地化管理模式

屬地化管理模式一般被認(rèn)為是對(duì)防范式管理模式的某種程度上的矯正，迎合了人口城市化背景下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口管理的要求，是一種相對(duì)積極、合理、有效的城市流動(dòng)人口管理模式。這種管理模式不是基于對(duì)本地城市戶籍人口進(jìn)行保護(hù)和對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管制，而是基于適應(yīng)人口城市化浪潮、農(nóng)村外出務(wù)工人員向城市遷徙的流動(dòng)潮流等實(shí)際趨勢(shì)，并根據(jù)流動(dòng)人口規(guī)模龐大、問題凸顯等特征，將流動(dòng)人口群體和計(jì)劃生育工作納入流入地區(qū)進(jìn)行屬地化統(tǒng)一管理。其思路是政府對(duì)城市流動(dòng)人口應(yīng)主觀能動(dòng)地去適應(yīng)、疏導(dǎo)，把城市流動(dòng)人口納入本地政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和本地人口管理框架之下，為城市流動(dòng)人口提供良好的管理和服務(wù)，使流動(dòng)人口的“城市主人翁”意識(shí)增強(qiáng)，從而最大程度地發(fā)揮其主觀能動(dòng)性為所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

3.協(xié)作型的區(qū)域化管理模式

隨著跨區(qū)域、跨省的人口流動(dòng)數(shù)量及其規(guī)模與日俱增，產(chǎn)生了針對(duì)城市流動(dòng)人口和計(jì)劃生育的協(xié)作型區(qū)域化管理模式。該管理模式突出省(市)際流出地和流入地之間的協(xié)調(diào)配合，多形式、多渠道互通信息，密切協(xié)作，實(shí)行雙向管理，較好地適應(yīng)了跨省(市)際人口流動(dòng)的現(xiàn)狀。但需要指出的是，協(xié)作型區(qū)域化管理涉及到跨省(市)際地方政府間的復(fù)雜關(guān)系和其他諸多因素，組織協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的構(gòu)建與強(qiáng)化很有必要。

(三)困境：流動(dòng)人口管理優(yōu)化必要性分析

黨和政府始終關(guān)切著流動(dòng)人口群體的狀況，并不遺余力地提高管理服務(wù)水平，以期更好地貫徹以人為本的理念。通過上文歸納分析發(fā)現(xiàn)，城市地方政府對(duì)此群體的管理雖然取得了一定效果，但問題仍然較多。事實(shí)上，政府面臨著兩難的尷尬處境：一方面，以農(nóng)民工為主力的流動(dòng)人口群體進(jìn)城是發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)的主要途徑，政府對(duì)其選擇負(fù)有責(zé)任，故為之提供良好的環(huán)境，保護(hù)其合法權(quán)益是理所當(dāng)然的；另一方面，為保持城市的健康良性成長(zhǎng)，城市自身發(fā)展空間及配套設(shè)施的有限性始終與規(guī)模不斷擴(kuò)大的城市流動(dòng)人口群體博弈。城市流動(dòng)人口管理模式的不斷探索是為了更好地處理“兩難”境遇的客觀訴求。那么，如何進(jìn)行有效的城市流動(dòng)人口管理？換言之，如何創(chuàng)新優(yōu)化城市流動(dòng)人口管理模式？面對(duì)這一難題，更深層的考量是急需新鮮理論來(lái)指導(dǎo)，而新公共服務(wù)理論進(jìn)入了我們的研究視野。本文的研究邏輯演進(jìn)見圖1。

圖1 研究邏輯演進(jìn)圖

二、新公共服務(wù)理論與城市流動(dòng)人口管理優(yōu)化

(一)輸入：新公共服務(wù)理論內(nèi)涵闡釋

20世紀(jì)90年代掀起以“新公共管理”理論為主導(dǎo)的“政府再造”運(yùn)動(dòng)，在風(fēng)靡歐美取得巨大成就的同時(shí)，也因?yàn)槔碚摫旧淼墓逃腥毕荩獾礁鞣劫|(zhì)疑。在反思和批評(píng)聲中，美國(guó)著名行政學(xué)家登哈特的新公共服務(wù)理論應(yīng)運(yùn)而生。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的角色應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)而非導(dǎo)航，服務(wù)型政府應(yīng)取代工業(yè)化下衍生出的管制型政府。同時(shí)，新公共服務(wù)理論將公民置于整個(gè)治理體系的中心，推崇公共服務(wù)精神，旨在提升公共服務(wù)的尊嚴(yán)與價(jià)值，重視公民社會(huì)與公民身份，重視政府與社區(qū)、公民之間的對(duì)話溝通與合作共治。[7]新公共服務(wù)理論框架構(gòu)建在民主、公民權(quán)和服務(wù)公共利益價(jià)值觀之上，基本內(nèi)涵主要包括：

其一，服務(wù)而非掌舵。在新公共服務(wù)理論看來(lái),政府的職能既不是“掌舵”也不是“劃槳”,而是服務(wù)，政府應(yīng)將自身定位為重要的參與者角色，與社會(huì)團(tuán)體、組織一起提供服務(wù)和解決問題。

其二，公共利益是終極目標(biāo)，而非公共管理的副產(chǎn)品。公共管理者的權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)力的讓渡，應(yīng)鼓勵(lì)公民逐步形成集體、共享利益的觀念，這樣有助于形成統(tǒng)一的集體利益觀和社會(huì)責(zé)任感。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的作用是確保公共利益居于主導(dǎo)地位,確保解決方案本身和產(chǎn)生過程遵循公正、公平和平等的民主價(jià)值準(zhǔn)則。

其三，戰(zhàn)略地思考,民主地行動(dòng)。公共政策的制定，不再只是政府單方的責(zé)任，而應(yīng)該是集合社會(huì)中各團(tuán)體的力量“集思廣益”，通過此種集體協(xié)作過程，能夠使政策得到最有效地執(zhí)行。而要激發(fā)出公民參與其中的自豪感和責(zé)任感，需要通過公民教育計(jì)劃培養(yǎng)其熱情和意見領(lǐng)袖。

其四，服務(wù)于公民而不是顧客。公共管理理論倡導(dǎo)把企業(yè)管理思想運(yùn)用到公共服務(wù)領(lǐng)域，視公民為顧客提供服務(wù)。但是，需要清楚公共利益源自集體協(xié)商的結(jié)果，絕非個(gè)人自我利益的簡(jiǎn)單相加，故公共行政人員不僅要回答公民要求，更要關(guān)注公民與政府、公民與公民間的信任與合作關(guān)系。

其五，責(zé)任并不是單一的。新公共服務(wù)理論充分認(rèn)識(shí)到責(zé)任的現(xiàn)實(shí)性和復(fù)雜性，并認(rèn)同公共行政人員應(yīng)受到一系列復(fù)雜制度、標(biāo)準(zhǔn)的影響。故他們應(yīng)以更加主動(dòng)的姿態(tài)了解法律法規(guī),聚焦社會(huì)價(jià)值和公民利益，使自己能更好地樹立起正確的責(zé)任觀。

其六，重視人的價(jià)值。公共組織及其所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò),要在普遍重視所有人的價(jià)值基礎(chǔ)之上，再通過合作的過程來(lái)運(yùn)作,才能夠提升成功的可能性。該理論強(qiáng)調(diào)“依靠人來(lái)管理”的重要，需始終關(guān)注組織中人的價(jià)值觀和利益所在。

其七，超越企業(yè)家身份,重視公民權(quán)和公共服務(wù)。企業(yè)家式的管理者，視公共資金為己有，用其相當(dāng)狹隘的思路去追求目標(biāo)而不顧風(fēng)險(xiǎn)，必將引起一系列問題。而在新公共服務(wù)理論看來(lái)，公共行政者應(yīng)首先有公共資源和公共利益不屬于私有的意識(shí)，相反，其在職就說明了對(duì)于公民服務(wù)的職責(zé)所在，以一種高度的責(zé)任感去為公民提供服務(wù)和維護(hù)權(quán)利。[8]

(二)輸出：新公共服務(wù)理論視角下的城市流動(dòng)人口管理優(yōu)化及其模式構(gòu)建

通過全面剖析新公共服務(wù)理論，我們發(fā)現(xiàn)其核心邏輯始終圍繞以公民為中心的治理理論。新公共服務(wù)理論內(nèi)涵所包括的七個(gè)基本要點(diǎn)，概括起來(lái)主要是服務(wù)政府的精神理念、對(duì)公民的一貫重視、對(duì)公民權(quán)和民主的無(wú)條件尊重?；谛鹿卜?wù)理論的邏輯推演，流動(dòng)人口這一群體作為公民應(yīng)當(dāng)擁有本地城市居民同等的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到足夠的關(guān)注與重視，同時(shí)政府需要認(rèn)真傾聽該群體的意見和訴求表達(dá)。另外，基于該群體事實(shí)上的相對(duì)弱勢(shì)地位，按照羅爾斯所提出的補(bǔ)償原則理念，對(duì)于流動(dòng)人口的管理應(yīng)提供更高效、更精細(xì)的服務(wù)，確保其合法權(quán)益的維護(hù)與保障。

然而，現(xiàn)階段城市流動(dòng)人口在為城市謀取巨大福利的同時(shí)，往往被“邊緣化”，被刻意排斥于主流社會(huì)之外，對(duì)于該群體的管理整體上反映出的仍是行政性管制“遺毒橫行”，從而演化出一個(gè)惡性的生產(chǎn)與再生產(chǎn)游戲規(guī)則，對(duì)城市的健康發(fā)展構(gòu)成了巨大的潛伏危機(jī)。究其根源還是未真正認(rèn)同流動(dòng)人口的公民身份，基于此意識(shí)下的政府城市管理舉措也就具備了邏輯上的“合理性”。

結(jié)合歸納的我國(guó)城市流動(dòng)人口管理模式現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為應(yīng)打造新公共服務(wù)理論指導(dǎo)下的服務(wù)型社區(qū)化管理模式，才能較好地緩解現(xiàn)階段城市流動(dòng)人口管理中政府的疲憊感、乏力感，從實(shí)質(zhì)上構(gòu)建起良性的城市流動(dòng)人口管理，平衡流動(dòng)人口與城市發(fā)展的步調(diào)。所謂服務(wù)型社區(qū)化管理，主要是指在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在相關(guān)職能部門的積極配合和指導(dǎo)下，基層社區(qū)以社區(qū)資源為主要依托，運(yùn)用社區(qū)管理的機(jī)制與手段，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部的調(diào)整與整合，從而管理好流動(dòng)人口的一種管理模式。它在操作上強(qiáng)調(diào)屬地管理、參與管理、服務(wù)管理、社會(huì)管理的有效融合，特點(diǎn)包括如下幾個(gè)方面：

其一，該模式將治理重心下移到基層社區(qū)。積極發(fā)揮基層社區(qū)在城市流動(dòng)人口管理中的“橋頭堡”作用，將管理權(quán)限更多地匯集于基層社區(qū)本身，減輕管理協(xié)調(diào)壓力和阻礙，避免因多頭管理、條塊分割帶來(lái)的效率低下，真正落實(shí)“以塊為主”的原則，強(qiáng)化屬地化管理優(yōu)勢(shì)。

其二，該模式強(qiáng)調(diào)將社區(qū)常規(guī)管理與專項(xiàng)管理相結(jié)合。一方面要搞好流動(dòng)人口的基本信息登記、基本情況了解，并建立與相關(guān)行政管理部門的信息溝通等一般性事務(wù)管理；另一方面還要搞好專項(xiàng)管理，主要包括房屋出租管理、治安維護(hù)、市容市貌維護(hù)、衛(wèi)生防疫、計(jì)劃生育等。

其三，該模式強(qiáng)調(diào)民主性的參與式管理。其主旨就是社區(qū)內(nèi)成員要熱情參與到社區(qū)事務(wù)和社區(qū)生活當(dāng)中來(lái)，并協(xié)助社區(qū)管理，為社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展貢獻(xiàn)自身力量。故而需將流動(dòng)人口中表現(xiàn)優(yōu)秀的人員納入到社區(qū)管理團(tuán)隊(duì)中，調(diào)動(dòng)該精英群體參與社區(qū)建設(shè)的積極性，同時(shí)也可以起到示范、催化作用，促使流動(dòng)人口主動(dòng)將自身的實(shí)際需求與所在社區(qū)利益綁定，關(guān)心社區(qū)事務(wù)和社區(qū)發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)流動(dòng)人口融入社區(qū)，進(jìn)而融入城市。

三、結(jié)語(yǔ)

在考察清晰防范式管理、屬地化管理、區(qū)域化管理所存在的固有缺陷后，再借鑒新公共服務(wù)理論的公民中心和服務(wù)精神，建構(gòu)城市流動(dòng)人口服務(wù)型社區(qū)化管理模式。這種相對(duì)優(yōu)化的管理模式按照以人為本的理念，在充分尊重流動(dòng)人口權(quán)益的基礎(chǔ)上，由過去的防范控制型管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砗头?wù)并重的社區(qū)化服務(wù)管理，并注重本地居民和流動(dòng)人口在社區(qū)的交流溝通、互動(dòng)參與，從而最終使流動(dòng)人口順利融入城市化發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)自身角色蛻變，共享城市發(fā)展成果。

[1]王春光.我國(guó)城市就業(yè)制度對(duì)進(jìn)城農(nóng)村流動(dòng)人口生存和發(fā)展的影響[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版,2006(5).

[2]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2010年全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)[EB/OL].[2013-06-17].http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm.

[3]江立華.城市流動(dòng)人口計(jì)劃生育的管理模式：?jiǎn)栴}與對(duì)策[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版,2004(5).

[4]羅仁朝.我國(guó)城市流動(dòng)人口管理現(xiàn)狀及策略優(yōu)化探析[J].城市人口,2004(8).

[5]朱中原.戶籍改革：統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口并非終點(diǎn)[J].中國(guó)改革,2007(4).

[6]艾麗娟，蔡艷紅.論中國(guó)流動(dòng)人口管理體制創(chuàng)新[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào),2007(3).

[7]李松林.論新公共服務(wù)理論對(duì)我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的啟示[J].理論與實(shí)踐,2010(2).

[8][美]羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.

TheManagementPatternsofUrbanFloatingPopulationandtheOptimizationBasedonPerspectiveofNewPublicService

XIE Qi-jun

(School of Public Management,Guangzhou University Guangzhou 510006,China)

Floating population managemet is one of the index for measuring the effectiveness of urban management.Even through the traditional prevent management paradigm、local management paradigm and regional collaborative management paradigm made a breakthrough,they have the birth defects.The concept of New Public Service is highly fit for the urban floating population management and show the inherent unity to each other.It must be supply better ideas through integrated analysis and help to construct the optimize pattern for floating population management.To make the floating population realize urbanization smoothly and intergrate into the urban development process.

New Public Service thoery;floating population management;optimization;pattern of management

C916

A

1008-3715(2013)06-0098-04

2013-10-09

謝棋君(1991—)，男，江西九江人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，主要研究方向：城市公共安全管理、流動(dòng)人口管理。

(責(zé)任編輯劉成賀)