上海援疆工程建設(shè)和管理的實(shí)踐探索

■ 曾浙一 賀衛(wèi)華

0 引言

上海市對口支援的新疆喀什地區(qū)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大區(qū)、貧困大區(qū)，農(nóng)業(yè)人口300多萬，占全疆1/4。受援四縣地處偏遠(yuǎn)，山區(qū)戈壁，自然條件差，民間流傳：“吃水靠澇壩，污水靠蒸發(fā)，垃圾靠風(fēng)刮，道路未硬化”。農(nóng)村的生存條件艱苦，人均耕地少、生活質(zhì)量低、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)生活條件惡劣，農(nóng)牧民長期處于貧困狀態(tài)，缺少自我積累與自我發(fā)展能力。上海對口支援新疆前方指揮部按照“規(guī)劃先行、民生為本、產(chǎn)業(yè)為重、人才支撐”思路，著眼于群眾第一、民生優(yōu)先的原則，把農(nóng)村“安居富民”和“定居興牧”工程作為重要的民生工程，優(yōu)先安排和推進(jìn)，打造成為惠及千家萬戶的“民生工程、和諧工程、致富工程”。堅(jiān)持“安居與富民、定居與興牧”同步推進(jìn)，在建設(shè)家園的同時(shí)，發(fā)展生產(chǎn)、增加農(nóng)牧民收入，讓南疆農(nóng)民、牧民住上安居房、幸福房，造福各族百姓。

1 基本情況

1.1 四縣鄉(xiāng)村和人口概況

上海對口支援喀什四縣中的巴楚縣位于喀什東北部，莎車縣、澤普縣和葉城縣相對集中于喀什地區(qū)的南部。四縣區(qū)域面積5.8萬k m2，占喀什地區(qū)36%，下轄16個(gè)鎮(zhèn)、57個(gè)鄉(xiāng)、21個(gè)農(nóng)林牧場、1200多個(gè)村。四縣區(qū)域內(nèi)人口168.22萬人，占喀什地區(qū)41%。在四縣中，澤普縣因有石化工業(yè)支撐，交通方便，人口較少，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對較強(qiáng)，人民生活水平較高；莎車縣、葉城是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，巴楚縣是喀什地區(qū)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。四縣區(qū)域內(nèi)1/3農(nóng)牧民僅能解決溫飽問題，沒有能力改善生產(chǎn)、生活條件。四縣年收入低于1198元的還有56.78萬貧困人口，貧困群體占總?cè)丝诘?8%。

四縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體水平與全國、全疆平均發(fā)展水平差距十分明顯，水利、道路、電力、供水、排水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，歷史欠帳較多，公共設(shè)施嚴(yán)重不足，從而制約著縣域經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展。目前，對口四縣區(qū)域內(nèi)還有86%的行政村沒有通上油路，27%農(nóng)牧民存在飲水不安全問題，40%的農(nóng)村人口居住的是土坯房和木板夾心房；城市供水、排水等設(shè)施滯后，供水不足、排水設(shè)施簡陋的矛盾日漸明顯，遠(yuǎn)不能滿足城鎮(zhèn)居民的日常需求；鄉(xiāng)村兩級集鎮(zhèn)發(fā)展基本處于無序的初始狀態(tài)，完全沒有集中的排水、垃圾處理等設(shè)施。

1.2 農(nóng)牧民住房現(xiàn)狀

喀什地區(qū)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大區(qū)，農(nóng)牧民人口眾多。長期以來，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后，農(nóng)牧民居住條件十分落后，土木建筑多、住房面積小、房屋功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施短缺等問題相當(dāng)嚴(yán)重。2009年，農(nóng)牧民人均住宅建筑面積為15.52m2。有相當(dāng)一部分農(nóng)牧民居住在“土坯房”、“土塊房”中，地震安全隱患嚴(yán)重，絕大多數(shù)農(nóng)牧民住房無廚房、衛(wèi)生間及上下水配套，人居環(huán)境十分惡劣。

新疆自治區(qū)自2004年2月24日實(shí)施抗震安居工程以來，由于各方面財(cái)力有限，先后7次調(diào)整建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，每戶建房補(bǔ)助與實(shí)際建房成本相差很遠(yuǎn)，農(nóng)牧民自籌壓力極大。無奈之下，有的農(nóng)戶甚至拒絕領(lǐng)取建房補(bǔ)助，仍然居住在破舊不堪的危房之中；而已建成或基本建成的抗震安居房也普遍存在房屋面積較小、功能不夠完善、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋等諸多問題。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，自2004年至2010年，自治區(qū)下達(dá)喀什地區(qū)的農(nóng)村抗震安居工程建設(shè)任務(wù)共為60.75萬戶。其中，9.20萬戶未享受資金補(bǔ)助的自建戶實(shí)際上沒有新建抗震房；4.88萬戶未領(lǐng)取建房補(bǔ)助，事實(shí)上應(yīng)建未建；14.35萬戶屬于“2.24”地震災(zāi)后應(yīng)急建設(shè)的過渡性木板夾芯房；已建成或基本建成農(nóng)村抗震安居房32.32萬套。在已建成或基本建成的抗震房中，4.9萬套尚未封頂、2.13萬套圍護(hù)結(jié)構(gòu)不達(dá)標(biāo)，均不具備入住條件。而且，這些房屋既沒有廚衛(wèi)用房，也沒有配套基礎(chǔ)設(shè)施，生活居住十分不便，與全面建設(shè)小康社會標(biāo)準(zhǔn)還有很大差距。

此外，由于全地區(qū)農(nóng)牧民人口中少數(shù)民族占絕大多數(shù)，戶均人口高達(dá)4.12人。按照自治區(qū)抗震安居工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，人均住宅建筑面積僅為12.14m2，不到全國平均水平的一半，致使很多農(nóng)牧民家庭三、四代人同歸一戶。而自治區(qū)抗震安居房的標(biāo)準(zhǔn)配置每戶通常只有3間房屋，居住生活極為不便。有的老人只好將抗震安居房讓給年輕人結(jié)婚居住，自己仍然居住在原來的危舊房中，生命財(cái)產(chǎn)安全依然面臨嚴(yán)峻威脅。

1.3 援建主要任務(wù)

根據(jù)“統(tǒng)籌考慮新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)牧民安居，實(shí)現(xiàn)新建房屋功能齊全，庭院經(jīng)濟(jì)長足發(fā)展，設(shè)施水平顯著提高，人居環(huán)境明顯改善，村莊整治初見成效、村容村貌大為改觀、各族人民安居樂業(yè)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展”的總體要求，按照“先急后緩、有所側(cè)重”的總體目標(biāo)，到2018年，基本完成喀什地區(qū)四縣農(nóng)民“安居富民”和“定居興牧”工程。2011～2013年重點(diǎn)完成10.88萬戶最困難農(nóng)民新建安居房建設(shè)任務(wù)；2011～2013年力爭完成1984戶牧民定居房建設(shè)任務(wù)。農(nóng)牧民基本實(shí)現(xiàn)戶均住房面積原則上達(dá)到60～80m2，房屋抗震節(jié)能，廚、廁、衛(wèi)、浴、水、電、路等功能齊全，基礎(chǔ)設(shè)施完善，生產(chǎn)設(shè)施齊備，公共服務(wù)設(shè)施配套，生活質(zhì)量大幅提高，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民有新房，牧民全定居，家家通水電，戶戶能增收”(表1、2)。

1.4 2011 ～2012年“安居富民”工程建設(shè)推進(jìn)情況

表1上海援建喀什地區(qū)四縣2011-2013年“安居富民”工程安居房計(jì)劃任務(wù)表

表2 上海援建喀什地區(qū)四縣2011-2013年“定居興牧”工程安居房計(jì)劃任務(wù)表

1.4.1 實(shí)施情況

2011年，喀什地區(qū)新建“安居富民”工程下達(dá)計(jì)劃31907戶，上海市對口支援新疆喀什地區(qū)四縣“安居富民”新建和改建計(jì)劃總量達(dá)4.1萬戶，安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金9億多元。其中，新建2.3萬戶，改建1.8萬戶，涉及60個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，379個(gè)村。上海市安排的計(jì)劃超地區(qū)29.25%，占喀什地區(qū)12縣市總量的56.99%。截至2011年底，四縣累計(jì)開工新建37898戶，占年度計(jì)劃91.9%，開工率占地區(qū)下達(dá)計(jì)劃的118.8%。已竣工28475戶，占年度計(jì)劃69%；已入住26686戶，占年度計(jì)劃84%。除莎車縣改建工程數(shù)量較大，未達(dá)到指揮部年初計(jì)劃數(shù)外，四縣的新建工程總數(shù)已超年初計(jì)劃，并超額完成目標(biāo)任務(wù)(表3)。

因莎車縣“定居興牧”工程受莎車機(jī)場選址和道路及配套建設(shè)等多方面因素影響，規(guī)劃選址多次調(diào)整，目前還在積極努力，一定程度上，影響了2011年的“定居興牧”工程的計(jì)劃實(shí)施進(jìn)展(表4)。

2012年，喀什地區(qū)“安居富民”工程下達(dá)計(jì)劃37900戶，安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金6.6億多元，涉及83個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，862個(gè)村。截至2012年底，四縣累計(jì)開工4萬戶，開工率占地區(qū)下達(dá)計(jì)劃的106%,已竣工3.8萬戶，占年度計(jì)劃100%,已入住26578戶，占年度計(jì)劃70%(表5)。

2012年，“定居興牧”計(jì)劃450戶，截至2012年底，三縣累計(jì)開工515戶，開工率114%(表6)。

1.4.2 資金到位情況

根據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)對口援疆工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于加快撥付安居富民和定居興牧工程援助資金的通知》(新援疆辦〔2011〕7號)的要求，按照2011年上海市對口援疆計(jì)劃，已將“安居富民”、“定居興牧”和基礎(chǔ)設(shè)施配套及陣地建設(shè)資金近5億元全部撥付到四縣賬戶。按照2012年上海市對口援疆計(jì)劃，已將“安居富民”、“定居興牧”和基礎(chǔ)設(shè)施配套及陣地建設(shè)資金6.6億元全部撥付到四縣賬戶。

1.4.3 鄉(xiāng)、村配套設(shè)施和基層組織陣地建設(shè)統(tǒng)計(jì)情況

2011～2013年，計(jì)劃村配套設(shè)施建設(shè)193個(gè)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)配套設(shè)施計(jì)劃建設(shè)33個(gè)，基層組織陣地計(jì)劃建設(shè)478個(gè)村、23個(gè)社區(qū)，共投入援疆資金6.2億元，強(qiáng)化供水、供電、供氣和生態(tài)保護(hù)，每戶住上新房的同時(shí)，生態(tài)生產(chǎn)得到保障。

1.4.4 “安居富民”和“定居興牧”工程示范點(diǎn)完成情況

根據(jù)指揮部要求，四縣分指揮部經(jīng)與各縣委、縣政府商議，2011年，四縣“安居富民”和“定居興牧”工程示范點(diǎn)，共計(jì)32個(gè)點(diǎn)。這些示范點(diǎn)主要分布在315國道、巴莎公路、喀群公路兩側(cè)和居住條件最困難、老百姓要求改造呼聲最高、主動(dòng)參與改造愿望最強(qiáng)烈的鄉(xiāng)村。通過會同分指揮部和縣安居辦多次組織專人對上述示范點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場踏勘、幫助和指導(dǎo)，優(yōu)先開展規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)，優(yōu)先支持建材供應(yīng)、優(yōu)先組織力量實(shí)施。目前，莎車縣6個(gè)示范點(diǎn)，已開工536戶，竣工462戶；澤普縣6個(gè)示范點(diǎn)，已開工646戶，竣工612戶；葉城縣10個(gè)示范點(diǎn)，已開工616戶，竣工511戶；巴楚縣示范點(diǎn)由5個(gè)增加到10個(gè)，已開工586戶。

2012年，四縣“安居富民”和“定居興牧”工程示范點(diǎn)，共計(jì)50個(gè)點(diǎn)。目前，莎車縣20個(gè)示范點(diǎn)，已開工2626戶；澤普縣10個(gè)示范點(diǎn)，已開工868戶；葉城縣10個(gè)示范點(diǎn)，已開工1320戶；巴楚縣示范點(diǎn)10個(gè)，已開工1062戶。

表3 2011年四縣“安居富民”工程進(jìn)展情況

表4 2011年“定居興牧”工程進(jìn)展情況

表5 2012年四縣“安居富民”工程進(jìn)展情況

表6 2012年“定居興牧”工程進(jìn)展情況

示范點(diǎn)的建成，為相鄰鄉(xiāng)村、廣大農(nóng)牧民進(jìn)行實(shí)地宣傳，發(fā)揮了良好的帶動(dòng)作用。特別是2012年7月份后，在地委行署的高度重視和強(qiáng)力推進(jìn)下，通過縣委縣政府和安居辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣大干部的艱苦努力，分指揮部的支持配合，四縣的開工量從30%，每月不斷增加，躍升至目前118%，充分體現(xiàn)四縣干部的拚博精神、體現(xiàn)老百姓的迫切愿望、體現(xiàn)黨的安居富民政策得到各族人民的擁護(hù)和支持。

1.5 主要措施

1.5.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)分級責(zé)任

四縣都成立了“安居富民”工程領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由縣長任組長，上海掛職領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，成員由建設(shè)、國土、紀(jì)檢、審計(jì)等部門領(lǐng)導(dǎo)共同組成，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)職能工作組和辦公室。為加大“安居富民”工程建設(shè)力度，四縣實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制，由縣委書記、縣長分片負(fù)責(zé)，由一名縣委常委或一名副縣長和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場)的安居富民工程建設(shè)。建立健全責(zé)任追究機(jī)制，對因行動(dòng)遲緩、工作不力、責(zé)任心不強(qiáng)而影響工程進(jìn)度的單位領(lǐng)導(dǎo)及責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅處理，各縣上下形成了黨政一把手負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，各部門協(xié)調(diào)配合的工作格局。

1.5.2 注重規(guī)劃為先、選用新型建材

指揮部組織了上海四家甲級規(guī)劃設(shè)計(jì)院的近百位專家和規(guī)劃設(shè)計(jì)人員，深入鄉(xiāng)村和農(nóng)牧民家庭，廣泛聽取老百姓對房屋新建、改擴(kuò)建、庭院經(jīng)濟(jì)、配套設(shè)施及增加農(nóng)業(yè)大棚和畜牧業(yè)棚圈的意見，采取集約土地、太陽能淋浴器、太陽能路燈、凈化集水、抗震加固等措施，編制了不同類型鄉(xiāng)村規(guī)劃，設(shè)計(jì)了不同戶型、面積的20多種方案，供農(nóng)牧戶選用。如：葉城縣的農(nóng)房就地改建和莎車縣新建與改造結(jié)合的改善型模式；巴楚縣集中建設(shè)一層樓新房加庭院“小分離”配套的提高型模式；澤普縣集中建設(shè)兩層樓房加周邊“大分離”配套的跨越型模式的分類實(shí)施，深受不同收入農(nóng)戶的歡迎。上海市住房保障和房屋管理局領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)心農(nóng)牧民住房工程建設(shè)，特別是對墻體泛堿、節(jié)能保溫、外墻涂料等應(yīng)用要求，上海專家進(jìn)行專項(xiàng)研究，提出適合南疆實(shí)際的新型建筑材料。

1.5.3 加大宣傳力度、發(fā)揮百姓作用

2011年3月21 日，上海市對口支援新疆工作前方指揮部在喀什召開了“2011年上海市對口支援喀什地區(qū)四縣‘安居富民’工作推進(jìn)會”。指揮部及時(shí)總結(jié)和推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，各分指揮部積極配合受援縣縣委和縣政府，充分利用廣播、電視等媒體，廣泛宣傳“安居富民”工程的重大意義和各項(xiàng)優(yōu)惠政策，提高了群眾的知曉率、參與度，激發(fā)了群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。通過宣傳動(dòng)員鼓勵(lì)農(nóng)戶以工幫建，進(jìn)一步降低農(nóng)牧民在“安居富民”工程建設(shè)中的投入成本。目前，上海市援建喀什地區(qū)四縣的不少農(nóng)民已經(jīng)形成了“要我建房”到“我要建房”思想觀念的轉(zhuǎn)變。

1.5.4 各縣堅(jiān)持“抓兩頭帶中間”的思路

對農(nóng)戶實(shí)行分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)，既考慮經(jīng)濟(jì)條件較好的富裕農(nóng)民建房問題，更突出解決貧困群體建房問題。對于經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)戶，鼓勵(lì)其建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的兩層“別墅式”安居房；對于貧困戶，鼓勵(lì)其建設(shè)不少于60m2的平房；對于中間戶，鼓勵(lì)其按照“兩層設(shè)計(jì)、分層建設(shè)”的原則，先建第一層，有條件后再建第二層。同時(shí)在縣城周圍、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)及工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)啟動(dòng)農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)(多層)，搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)及配套設(shè)施建設(shè)，在農(nóng)民廣泛接受的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推廣。

1.5.5 政府調(diào)控積極平抑建材價(jià)格

“安居富民”工程全面鋪開后，各縣建材市場一度出現(xiàn)建筑物資價(jià)格急劇上漲的局面，建材行業(yè)出現(xiàn)的新情況、新問題，直接涉及到農(nóng)民利益，許多群眾對安居工程建設(shè)帶來的價(jià)格上漲頗有異議。為確保群眾利益不受損失，各縣通過政府采購上網(wǎng)統(tǒng)一招標(biāo)方式，對水泥、紅磚、鋼筋、木料、沙石等建材進(jìn)行集中采購，有效地遏制了建房成本急劇上漲的趨勢。

1.5.6 嚴(yán)格檢查加強(qiáng)工程質(zhì)量管理

各縣嚴(yán)格按照地區(qū)安居辦提出的“安居富民”工程十不準(zhǔn)的要求加強(qiáng)質(zhì)量管理，按照“誰主管、誰簽字、誰承擔(dān)責(zé)任”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行工程質(zhì)量管理責(zé)任制，認(rèn)真落實(shí)工程質(zhì)量管理職責(zé)，完善工程質(zhì)量檢查、考核、通報(bào)等制度，堅(jiān)持工作到戶、責(zé)任到人，分片分項(xiàng)記錄。同時(shí)，面向社會招聘專職的質(zhì)量監(jiān)督員，經(jīng)縣質(zhì)量監(jiān)督組統(tǒng)一培訓(xùn)合格后，配發(fā)上崗證，分配至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場負(fù)責(zé)安居工程質(zhì)量監(jiān)督工作?！鞍簿痈幻瘛惫こ堂恳坏拦ば蛲瓿珊蟊仨毥?jīng)質(zhì)量監(jiān)督人員簽字后方可進(jìn)行下一道工序，重點(diǎn)部位必須由縣質(zhì)量監(jiān)督組與鄉(xiāng)質(zhì)量監(jiān)督人員同時(shí)簽字認(rèn)可，最大限度地減少工程質(zhì)量問題。

1.5.7 大力支持積極開展技術(shù)培訓(xùn)

為進(jìn)一步做好指導(dǎo)培訓(xùn)工作，由指揮部邀請，上海市建交委也積極支持“安居富民”建設(shè)，派出市建管辦、安質(zhì)監(jiān)總站和定額管理總站的多位專家深入四縣調(diào)研檢查指導(dǎo)，并開展安居富民、安全管理培訓(xùn)。各分指揮部協(xié)助各縣政府開展了工程監(jiān)理人員和施工管理人員的培訓(xùn)工作，促進(jìn)技術(shù)管理、質(zhì)量監(jiān)管。如：葉城縣分指揮部會同“交鑰匙”項(xiàng)目的承建單位上海城建第二市政公司,與葉城縣恰斯米其提鄉(xiāng)黨委簽訂了“黨建聯(lián)建協(xié)議書”，送技術(shù)下鄉(xiāng)，對村民瓦工、泥水匠、鋼筋工等人員上門進(jìn)村輔導(dǎo)、專項(xiàng)培訓(xùn)，得到了對口支援四縣的一致稱贊。

1.5.8 加強(qiáng)建中和建后有序管理

為進(jìn)一步加大力度，聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，以點(diǎn)帶面，科學(xué)管理、示范引領(lǐng)、強(qiáng)化考核、克服困難、早出成效。前方指揮部結(jié)合援建工程“為黨旗爭輝、為喀什造?！焙汀傲⒐Ω傎悺被顒?dòng)，制定了《關(guān)于開展上海市對口支援新疆援建工程“百日計(jì)劃”推進(jìn)的通知》，并從2011年4～12月期間，開展了3次“百日計(jì)劃”的推進(jìn)工作考評。通過3次“百日計(jì)劃”的推進(jìn)，四縣“安居富民”工程建設(shè)的質(zhì)量管理、安全控制、施工進(jìn)度都有大幅度促進(jìn)和提高，“安居富民”工程建設(shè)總體推進(jìn)有序，克服了大量困難、解決了許多難題，取得了階段性成效，鄉(xiāng)村面貌煥然一新，群眾居住條件得到了明顯改善。針對四縣已完工居民在房屋裝修和使用中出現(xiàn)的擅自拆改承重墻和搭建的行為，指揮部向喀什地區(qū)安居辦提出了《關(guān)于加強(qiáng)安居(定居)房裝修管理規(guī)定》建議，幫助指導(dǎo)四縣鄉(xiāng)村加強(qiáng)管理，引導(dǎo)農(nóng)牧民合理安全使用新建和改造后的房屋，珍惜和保持援建成果。

2 援建基本成效

經(jīng)過幾年的援建，雖然取得了明顯成效，但在實(shí)際建設(shè)中，存在援建機(jī)制、推進(jìn)方式、監(jiān)管措施、鼓懲辦法、技術(shù)保障、管理創(chuàng)新和工程進(jìn)展不平衡的情況，共性問題和突出難點(diǎn)有待不斷實(shí)踐與探索。

2.1 援建機(jī)制方面

2.1.1 推進(jìn)方式

“安居富民”和“定居興牧”工程在上海新一輪援疆項(xiàng)目中屬于“交支票”項(xiàng)目，即由指揮部按照計(jì)劃實(shí)施的進(jìn)度將資金劃入縣財(cái)政專戶，其施工質(zhì)量、進(jìn)度由受援縣委政府全面負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)、各村實(shí)施、農(nóng)戶配合。指揮部可提供規(guī)劃、設(shè)計(jì)、人才及監(jiān)理等支持，其資金在上海援疆資金計(jì)劃中占了40%以上，3年累計(jì)達(dá)20億元，對于參加“安居富民”工程的農(nóng)戶，上海援疆資金對每戶補(bǔ)貼1萬元，中央和新疆自治區(qū)則從2010年補(bǔ)貼1萬元、2011年1.4萬元到2012年補(bǔ)貼提高至1.85萬元；對于“定居興牧”的牧民，上海援疆資金對每戶補(bǔ)貼5萬元，中央和新疆自治區(qū)則從2010年補(bǔ)貼3萬元、2011年3.5萬元到2012年補(bǔ)貼提高至4萬元，其余資金由農(nóng)戶貸款或自籌。

2.1.2 監(jiān)管措施

指揮部制定《上海市援疆項(xiàng)目管理暫行辦法》、《上海市對口支援新疆工作前方指揮部援疆資金管理實(shí)施細(xì)則(試行)》，“安居富民”和“牧民定居”項(xiàng)目由四縣人民政府按照國家和自治區(qū)的有關(guān)規(guī)定和程序組織實(shí)施，確保按時(shí)推進(jìn)和質(zhì)量，援疆指揮部結(jié)合四縣人民政府要求，在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等方面給予必要的支持，并提供項(xiàng)目資金保障；分指揮部會同四縣政府監(jiān)管項(xiàng)目立項(xiàng)審批、實(shí)施進(jìn)度和項(xiàng)目質(zhì)量，審核和監(jiān)管項(xiàng)目資金申請、撥付和使用。

2.1.3 獎(jiǎng)懲辦法

各縣對積極參與新建和改造安居房的農(nóng)民家庭，都有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)辦法和措施。如開工前3～5名農(nóng)戶，獎(jiǎng)太陽能淋浴器、種羊種雞、果樹林木苗等，對不及時(shí)參與的農(nóng)戶，也會做大量說服動(dòng)員工作，幫助農(nóng)牧民改變觀念。對特別困難農(nóng)戶，由村委會給予相應(yīng)資金和建材方面的支持。

2.1.4 技術(shù)保障

上海援建安居房建設(shè)按照“因地制宜、整村規(guī)劃、多種方案、尊重意愿、分步實(shí)施”的原則，上海規(guī)劃設(shè)計(jì)聯(lián)合團(tuán)隊(duì)提供20多種鄉(xiāng)村規(guī)劃和安居富民房屋設(shè)計(jì)方案供農(nóng)戶選擇，有1層80m2的達(dá)標(biāo)保障型房、也有1層100多m2的提高型房，更有100m2以上的2層樓的富裕型房，所有房屋設(shè)計(jì)都做到家庭居住功能齊全，同時(shí)配套完善村級設(shè)施和鄉(xiāng)村陣地建設(shè)，達(dá)到房屋結(jié)構(gòu)安全、建筑立面美觀、居住環(huán)境舒適，水、電、氣、路等滿足使用要求。

2.1.5 管理創(chuàng)新

上海援建“安居富民”工程，一是規(guī)劃為先，結(jié)合實(shí)際和需求，因地制宜，兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是建筑設(shè)計(jì)多樣，充分體現(xiàn)民族風(fēng)俗和地方建筑風(fēng)格，各具特色；三是房屋功能合理配套，廳、臥、廚、衛(wèi)、儲等俱全；四是盡量采用節(jié)能、環(huán)保建材，門窗強(qiáng)化保溫密閉效能；五是大力推廣利用太陽能技術(shù)；六是加強(qiáng)房屋裝修安全和質(zhì)量保障管理；七是促進(jìn)建后農(nóng)牧民自我管理，強(qiáng)化《自管公約》、《村規(guī)民約》的宣傳、落實(shí)和檢查。

2.1.6 總結(jié)宣傳

指揮部及時(shí)總結(jié)和推廣先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)，各分指揮部積極配合受援縣縣委和縣政府，廣泛宣傳“安居富民”工程的重大意義和各項(xiàng)優(yōu)惠政策，通過創(chuàng)建水、電、路、氣、廚、廁、浴齊全的“安居富民”示范點(diǎn)，向周邊群眾展示成果，大大提高了群眾參與“安居富民”工程的知曉率、參與度，激發(fā)了群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。當(dāng)?shù)厝罕姵霈F(xiàn)了從2010年的“要我建房”到2011年“我要建房”、2012年“我參與建房”的可喜變化。

2.1.7 推廣應(yīng)用

2011～2013年選擇100多個(gè)村作為援建示范村，引導(dǎo)農(nóng)牧民、樹典型樣板、起帶頭作用。同時(shí)，進(jìn)一步推廣2012年編制的《外墻涂料適用性和耐久性研究及應(yīng)用工程試點(diǎn)》和《喀什四縣保障性安居工程建筑節(jié)能和可再生能源利用建設(shè)導(dǎo)則》在對口四縣的應(yīng)用。發(fā)揮后方技術(shù)力量，開展《城鄉(xiāng)建筑和安居工程房屋外墻色彩選用和色譜配置導(dǎo)則》編制。

2.1.8 建管評估

近三年的援建量大、面廣、受益農(nóng)牧民眾多，大量新村、新房建成，配套和基礎(chǔ)設(shè)施、基層陣地、服務(wù)用房提供使用，最終效果如何需要第三方測評，征詢使用人意見，改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)，改進(jìn)建設(shè)過程控制，改進(jìn)建后管理，不斷提高援建水平，更好造福各族百姓。

2.2 援建困難

2.2.1 部分試點(diǎn)工程未能入住使用

目前大量粉刷一新的單體建筑建成，但有相當(dāng)部分工程基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備配套還跟不上，收尾工作遲緩，在庭院分割、棚圈、居住區(qū)內(nèi)道路、綠化、水電氣等配套還有未能及時(shí)同步完成的現(xiàn)象。由于村干部忙于抓生產(chǎn)，對農(nóng)民裝修的引導(dǎo)、幫助和支持不夠，裝修期過長，影響正常入住使用。

2.2.2 農(nóng)民實(shí)際裝修入住困難較多

由于受建材普遍漲價(jià)和施工人員少等因素影響，2012年上半年四縣安居工程推進(jìn)速度不理想。在地區(qū)召開“全區(qū)安居富民工程和保障性住房建設(shè)工作會議”后，四縣增加力量、多方籌措建材、調(diào)集施工隊(duì)伍，建房速度明顯加快，四縣許多整村或集中成片建成的住房拔地而起。但冬季來臨，農(nóng)民來不及裝修或等待農(nóng)富、果品、畜牧銷售后收入，才能抽出資金購置裝修建材，造成入住新建安居房的農(nóng)民數(shù)量還不夠多。

2.2.3 鄉(xiāng)村規(guī)劃和戶型設(shè)計(jì)需加強(qiáng)

中央、自治區(qū)專項(xiàng)補(bǔ)助資金和上海援建資金的規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)用要加大對鄉(xiāng)村規(guī)劃的覆蓋力度。由于縣財(cái)政困難，拿不出專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)資金，縣鄉(xiāng)建設(shè)專業(yè)的規(guī)劃力量跟不上，設(shè)計(jì)隊(duì)伍人手少，造成安居房規(guī)劃設(shè)計(jì)模式單一、房型單一、布局類型少且面積偏大，缺乏個(gè)性，當(dāng)?shù)靥厣粡?qiáng)。

2.2.4 公建配套建設(shè)相對滯后，鄉(xiāng)村管理要加強(qiáng)

在檢查過程中發(fā)現(xiàn)，目前已開工的安居工程有相當(dāng)一部份，只建新房，對生活區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)配套設(shè)施規(guī)劃執(zhí)行力不夠。農(nóng)民一旦入住，生產(chǎn)、生活用水、用電、用氣和污水處理、取暖等問題很快暴露出來，如果不及時(shí)解決，農(nóng)牧民“新房”入住有相當(dāng)困難，應(yīng)引起各縣政府的高度重視。

2.2.5 當(dāng)?shù)嘏涮踪Y金缺口較大，影響建房速度

中央、自治區(qū)及援建省市的補(bǔ)助資金和援建資金共2.4萬元/戶，建設(shè)80m2安居房所需資金約6.4萬元，購買鋼筋、水泥、紅磚等建材需2萬多元，銀行貸款3萬元，農(nóng)戶還需自籌1萬元。由于近年來，各縣大力建設(shè)抗震安居房，農(nóng)民投入過多，導(dǎo)致自籌資金能力有限，鄉(xiāng)村支持力量有限，在一定程度上影響了建房的進(jìn)度。

2.2.6 施工隊(duì)伍和人員短缺，工資連年成倍增長

2012年以來，特別是“三夏、三秋”等農(nóng)忙季節(jié)出現(xiàn)了用工短缺、人員不穩(wěn)定、工資翻倍增長等問題，致使用工難，成本增加。地區(qū)和縣政府要給予相應(yīng)干預(yù)，對技術(shù)工種和施工人員要出臺從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對小工偏面無序上漲工資的現(xiàn)象要進(jìn)行執(zhí)法檢查，否則，農(nóng)民辛苦的血汗錢被漲價(jià)所消耗，施工質(zhì)量不能保障，還會形成惡性循環(huán)。

2.3 建后管理方面

2.3.1 2013年“安居富民”示范點(diǎn)選擇有待調(diào)整

一是部分示范點(diǎn)遠(yuǎn)離交通主干道，且進(jìn)村道路路況差，也為示范點(diǎn)公建配套帶來困難。二是部分示范點(diǎn)房屋設(shè)計(jì)存在明顯不合理，如房屋附屬設(shè)施用磚太多，圍墻過高過厚；有的衛(wèi)生間空間太小，只有一個(gè)蹲坑位大小，農(nóng)民洗澡將會帶來問題。三是部分示范點(diǎn)房屋外墻顏色缺乏當(dāng)?shù)孛褡逄厣h政府未能制定相應(yīng)的指導(dǎo)意見和色樣供農(nóng)牧民選用，隨意性較大，外墻涂料因色彩返工，引起農(nóng)戶不滿。

2.3.2 新農(nóng)村建后入住的長效管理機(jī)制有待加強(qiáng)

隨著大量安居房的不斷建成和近幾年農(nóng)民收入的不斷增長，一些富裕起來的農(nóng)戶已經(jīng)不滿足簡單入住，開始注重室內(nèi)裝修效果，由于缺乏必要的房屋結(jié)構(gòu)安全知識，擅自拆除承重墻，擴(kuò)大空間的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；室外擅自搭建牛羊棚、雞狗窩、鴿子籠的情況很普遍，嚴(yán)重影響建筑外貌和新農(nóng)村建設(shè)成果的保持。

2.3.3 安居工程建設(shè)和富民增收措施有待不斷整合

莎車縣以新建與改造相結(jié)合的改善型模式；巴楚縣集中建設(shè)1層樓新房加庭院“小分離”配套的提高型模式；葉城縣的農(nóng)民房以就地改建結(jié)合新建的模式，同時(shí)注重生態(tài)保護(hù)，把房子建到果林中；澤普縣受益紅棗經(jīng)濟(jì)的農(nóng)戶，采用歸并集中建設(shè)2層樓房加周邊“大分離”配套的跨越型模式的分類實(shí)施，讓農(nóng)民既住上新房，同時(shí)又能結(jié)合庭院經(jīng)濟(jì)有效開展生產(chǎn)，真正實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。

在提升百姓居住質(zhì)量和環(huán)境的同時(shí)，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能配套。例如澤普縣古勒巴格鄉(xiāng)將安居工程與旅游規(guī)劃結(jié)合起來，建設(shè)集居住、休閑、旅游、民族風(fēng)情為一體的“安居富民”工程。探索景區(qū)管理新模式，在鄉(xiāng)政府層面成立古勒巴格產(chǎn)業(yè)發(fā)展公司，在村民中建立農(nóng)民旅游合作社，發(fā)動(dòng)農(nóng)民一起參與景區(qū)的建設(shè)和管理。許多村申請把種雞、種羊、種牛引入新建和改建后的農(nóng)牧民家中提高經(jīng)濟(jì)增收能力，做到安居和富民共建設(shè)、共促進(jìn)、共發(fā)展，愈來愈多的農(nóng)牧民感受到援疆建設(shè)帶來的豐碩成果。

3 促進(jìn)援建“安居富民”建設(shè)的對策與建議

3.1 加強(qiáng)宣傳力度，加快安排農(nóng)牧民入住安居房

分指揮部要主動(dòng)協(xié)助縣委、縣政府幫助農(nóng)牧民抓緊入住安居房，要落實(shí)2010年試點(diǎn)工程和2011年上半年開工的工程竣工驗(yàn)收并入住，確保農(nóng)牧民群眾“搬得進(jìn)去、住得舒心”，全面提高入住率。

3.2 切實(shí)組織力量，細(xì)化鄉(xiāng)村規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)工作

要嚴(yán)格按照《喀什地區(qū)實(shí)施安居富民工程指導(dǎo)手冊》的要求，加大連片特困地區(qū)的規(guī)劃和計(jì)劃安排，整合資源，安居建設(shè)和富民支持同步推進(jìn)。規(guī)劃、設(shè)計(jì)和庭院布局要科學(xué)、規(guī)范、合理、實(shí)用，切實(shí)做到村鎮(zhèn)布局與村莊整治規(guī)劃相結(jié)合，新居建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，“前瞻性”與“普惠性”相結(jié)合，戶型美觀與功能實(shí)用相結(jié)合，民族地方特色與現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式相結(jié)合，方案供鄉(xiāng)村農(nóng)牧民選擇。

3.3 增加資金投入，加快鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)

分指揮部要主動(dòng)協(xié)助縣委、縣政府加快推進(jìn)各縣鄉(xiāng)、村配套設(shè)施和基層組織陣地建設(shè)的規(guī)劃、立項(xiàng)、審批和實(shí)施力度。特別要確保農(nóng)牧民入冬前能夠入住安居房，當(dāng)務(wù)之急要盡快將給排水、供電和供氣等基礎(chǔ)設(shè)施配套到位。

3.4 加大整合力度，有效使用各類各方補(bǔ)助資金

分指揮部要協(xié)助縣委、縣政府積極爭取項(xiàng)目資金，加大投入力度，集約利用資金，充分發(fā)揮資金的最大效用。要整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、沼氣、改廁、溫室大棚、畜牧養(yǎng)殖、棚圈、建筑節(jié)能、連片整治農(nóng)村環(huán)境等項(xiàng)目資金，幫助建房農(nóng)戶及早完善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。

3.5 做好2013年建材儲備和鄉(xiāng)村施工力量組織

分指揮部要協(xié)助縣委縣政府積極加強(qiáng)建材市場調(diào)控，及時(shí)籌備2013年安居工程建房所需的建材。要充分利用冬季農(nóng)閑農(nóng)民勞動(dòng)力充足、建材市場價(jià)格平穩(wěn)的有利時(shí)機(jī)，及早備料，購買鋼筋、水泥等建材，防止建筑高峰期勞動(dòng)力緊缺和農(nóng)民購買建材難的問題發(fā)生。

3.6 加強(qiáng)施工骨干人員技術(shù)和管理培訓(xùn)力度

分指揮部要協(xié)助各縣政府利用農(nóng)閑和冬季時(shí)間，充分發(fā)揮縣職業(yè)高中、質(zhì)量監(jiān)督站的作用，不斷加大對質(zhì)量監(jiān)督人員、各類建筑人員的培訓(xùn)力度，提高培訓(xùn)人員的實(shí)際操作能力，使建筑工匠、建房農(nóng)戶知曉技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求。同時(shí)，可充分發(fā)揮“交鑰匙”施工企業(yè)的技術(shù)和管理優(yōu)勢，指導(dǎo)幫助鄉(xiāng)村加強(qiáng)現(xiàn)場管理，加強(qiáng)工程安全和質(zhì)量監(jiān)管，做好相關(guān)技術(shù)支持服務(wù)工作。

3.7 加大2013年援建工程示范點(diǎn)建設(shè)力度

分指揮部要配合縣委、縣政府，優(yōu)化2013年“安居富民”和“定居興牧”工程示范點(diǎn)的分布，確保2013年安居工程示范點(diǎn)建設(shè)能夠出形象、出成果。示范點(diǎn)的選擇和分布要有特色和代表性，能夠全面體現(xiàn)中央政策、援疆建設(shè)支持和老百姓安居樂業(yè)的成果。要接近交通主干道和縣鎮(zhèn)景觀道路，要有一定橫向和縱深展開度，建筑外立面設(shè)計(jì)和色彩具有相應(yīng)的民族特色，一村、一路應(yīng)相對統(tǒng)一。對過于零星分散的農(nóng)戶，建議有條件的鄉(xiāng)村在原址或原址附近集中新建或改擴(kuò)建，有利于公建配套設(shè)施的同步建設(shè)。同時(shí)，分指揮部要落實(shí)專人負(fù)責(zé)示范點(diǎn)建設(shè)的推進(jìn)工作，采取定點(diǎn)責(zé)任包干管理制度，分指揮部要全過程參與示范點(diǎn)的規(guī)劃選址、建筑設(shè)計(jì)、計(jì)劃制定、外墻色彩、質(zhì)量監(jiān)督、進(jìn)度控制和建后管理制度制定等方面工作，確保示范點(diǎn)真正發(fā)揮示范效應(yīng)作用。

3.8 建立工作機(jī)制強(qiáng)化建后長效管理落實(shí)

根據(jù)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，通過調(diào)整布局，因地制宜探索“林中建房”的有效途徑和辦法，減少樹木果林砍伐，最大限度保持南疆脆弱的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。針對四縣已完工居民在房屋裝修和使用中出現(xiàn)的擅自拆改承重墻和搭建的行為，要全面貫徹落實(shí)由上海援疆指揮部和喀什地區(qū)安居辦制定的《加強(qiáng)“安居富民”房屋裝修的管理暫行規(guī)定》。幫助指導(dǎo)四縣鄉(xiāng)村加強(qiáng)管理，建立村規(guī)民約和完善新農(nóng)村管理制度，引導(dǎo)農(nóng)牧民合理安全使用新建和改造后的房屋，珍惜和保持援建成果，促進(jìn)長效管理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)語

民生大于天。上海市對口支援喀什地區(qū)四縣，通過“安居富民”和“定居興牧”等一系列民生工程的建設(shè)，讓南疆廣大老百姓得到更多的實(shí)惠。當(dāng)越來越多的農(nóng)民離開土坯房、石頭房，搬進(jìn)設(shè)施齊全的安居房，各族群眾從安居和富民的進(jìn)程中切實(shí)感受到黨的關(guān)懷，感受到社會主義制度的優(yōu)越性，能夠進(jìn)一步凝聚全疆各族人民的智慧和力量、進(jìn)一步激發(fā)創(chuàng)造新疆幸福美好明天的熱情和創(chuàng)造性，2020年與全國人民共同進(jìn)入小康社會，安居樂業(yè)，就是和諧，就是國泰民安，就是人民幸福。