水電工程征地移民統(tǒng)一年產(chǎn)值采用方式淺析

劉 琳，余 琳

(中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，四川成都 610072)

1 問(wèn)題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，全國(guó)各省、地區(qū)建設(shè)征地項(xiàng)目越來(lái)越多，涉及范圍越來(lái)越廣，且各行業(yè)征地標(biāo)準(zhǔn)各不相同，為規(guī)范征地標(biāo)準(zhǔn)各省國(guó)土部門(mén)近期紛紛出臺(tái)統(tǒng)一年產(chǎn)值相關(guān)文件，根據(jù)各市(州)、區(qū)(縣)上報(bào)的耕地年產(chǎn)值，經(jīng)公示后作為各地區(qū)征地補(bǔ)償?shù)幕疽罁?jù)。各省公布的統(tǒng)一年產(chǎn)值，根據(jù)不同區(qū)域、不同市(州)、區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，耕地年產(chǎn)值各不同。本文所指年產(chǎn)值，是指國(guó)土部門(mén)公布的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地前三年平均產(chǎn)值。

水電工程建設(shè)征地往往淹沒(méi)范圍較大，涉及多個(gè)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。傳統(tǒng)的水電工程征地按照“一庫(kù)一策”原則，全庫(kù)區(qū)均以統(tǒng)一的耕地年產(chǎn)值作為計(jì)算建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用的基礎(chǔ)。由于水電工程建設(shè)征地涉及多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前國(guó)土部門(mén)頒布的分鄉(xiāng)年產(chǎn)值，不同的執(zhí)行方式將影響整個(gè)水電工程建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償總費(fèi)用，并對(duì)整個(gè)移民安置實(shí)施工作產(chǎn)生巨大影響。

2 補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目分析

耕地年產(chǎn)值是整個(gè)移民安置補(bǔ)償投資計(jì)算的基礎(chǔ)，與耕地畝產(chǎn)值相關(guān)的水電工程移民補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目較多，畝產(chǎn)值的高低，直接影響多項(xiàng)補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其所涉及項(xiàng)目可以分為兩大類(lèi)(移民個(gè)人和地方稅費(fèi))，包括七項(xiàng)。

2.1 涉及移民個(gè)人部分

涉及移民個(gè)人部分主要指與移民安置、個(gè)人補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用相關(guān)的部分，主要包括征收征用土地、調(diào)劑土地、青苗補(bǔ)償、熟化期補(bǔ)助及自主安置方式標(biāo)準(zhǔn)等。

(1)征收征用土地。征收土地包括征收耕園地、草地、林地等。四川省土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)費(fèi)基礎(chǔ)都是耕地年產(chǎn)值，如目前耕園地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按耕地年產(chǎn)值的16倍，草地、林地等按年產(chǎn)值的8倍計(jì)列。

目前，臨時(shí)征用耕園地根據(jù)施工臨時(shí)占用年限，按耕地年產(chǎn)值，占一年補(bǔ)一年。征用林地按耕地年產(chǎn)值的一半占一年補(bǔ)一年，都與耕地年產(chǎn)值掛鉤。

(2)調(diào)劑土地。調(diào)劑土地包括調(diào)劑生產(chǎn)用地、調(diào)劑農(nóng)村居民點(diǎn)、機(jī)耕道等小型專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建用地。目前，調(diào)劑耕園地一般按耕地年產(chǎn)值的16倍計(jì)列，調(diào)劑林地等其他土地按耕地年產(chǎn)值的8倍計(jì)列，調(diào)劑農(nóng)村居民點(diǎn)和專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建用地根據(jù)地類(lèi)與調(diào)劑生產(chǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)一致。

(3)青苗補(bǔ)償單價(jià)。青苗補(bǔ)償是由于工程占地涉及耕地，需對(duì)當(dāng)季來(lái)不及收割的附著物進(jìn)行補(bǔ)償。一般按照耕地所在區(qū)域農(nóng)作物產(chǎn)出情況，全年產(chǎn)出兩季的一般按耕地年產(chǎn)值的一半計(jì)列，全年產(chǎn)出一季的按耕地年產(chǎn)值計(jì)列。

(4)土地熟化期補(bǔ)助。土地熟化期補(bǔ)助是對(duì)新造或進(jìn)行土地改造后的耕園地，由于前三年一般達(dá)不到正常產(chǎn)量，而按照耕地年產(chǎn)值一倍進(jìn)行補(bǔ)償。

(5)其他安置方式。其他安置方式包括自謀職業(yè)、自謀出路和投親靠友等自主生產(chǎn)安置方式，根據(jù)四川省《關(guān)于我省大中型水電工程移民安置政策有關(guān)問(wèn)題的通知》(川發(fā)改能源［2008］722號(hào))要求，安置標(biāo)準(zhǔn)為規(guī)劃指標(biāo)土地兩費(fèi)，即耕地年產(chǎn)值的16倍。

以上各項(xiàng)目都是與移民安置和個(gè)人補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用密切相關(guān)，涉及移民切身利益的。

2.2 涉及地方稅費(fèi)部分

地方稅費(fèi)部分主要指耕地開(kāi)墾費(fèi)，目前四川省水電工程建設(shè)征地，對(duì)需要交納耕地開(kāi)墾費(fèi)的按耕地年產(chǎn)值的16倍計(jì)列。耕地開(kāi)墾費(fèi)是繳納給政府用于耕地開(kāi)墾，因此不涉及移民個(gè)人利益。

通過(guò)分析，可以看出，耕地年產(chǎn)值的執(zhí)行方式與以上安置方式標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目以及地方稅費(fèi)等有著密切關(guān)系。

3 水電工程征地統(tǒng)一年產(chǎn)值采用方案分析

3.1 按照國(guó)土部門(mén)文件，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一年產(chǎn)值

根據(jù)國(guó)土部門(mén)文件，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地年產(chǎn)值各不同。水電工程建設(shè)征地往往涉及多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分鄉(xiāng)采用年產(chǎn)值則存在同一庫(kù)區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同，對(duì)應(yīng)于以上與耕地畝產(chǎn)值有關(guān)的各補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目均需分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行計(jì)算，且標(biāo)準(zhǔn)不同。

對(duì)移民而言，特別是相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，緊鄰地塊補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一線之隔耕地年產(chǎn)值即發(fā)生變化，相應(yīng)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)均產(chǎn)生變化，容易引起移民攀比和矛盾。對(duì)于國(guó)有林(農(nóng)、牧)場(chǎng)，同一林(農(nóng)、牧)場(chǎng)同時(shí)跨多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則出現(xiàn)多個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，容易造成企業(yè)內(nèi)部矛盾。

對(duì)項(xiàng)目業(yè)主而言，按照“同地同價(jià)”的原則，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于所處地理位置、土地質(zhì)量的不同，年產(chǎn)值各不同，完全遵循國(guó)土部門(mén)統(tǒng)一年產(chǎn)值政策，移民安置補(bǔ)償費(fèi)用相對(duì)最低。

對(duì)地方政府而言，采用分鄉(xiāng)年產(chǎn)值，在同一個(gè)庫(kù)區(qū)將出現(xiàn)多個(gè)征地和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且該標(biāo)準(zhǔn)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值的差異密切相關(guān)，特別對(duì)于同一區(qū)域，相鄰地塊情況，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，解釋工作和移民安置實(shí)施難度巨大，不利于整個(gè)移民工作的開(kāi)展。

3.2 采用項(xiàng)目建設(shè)征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣或市州年產(chǎn)值的高值，即“就高不就低”

3.2.1 采用建設(shè)征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值的高限，全庫(kù)區(qū)統(tǒng)一為該高限年產(chǎn)值

對(duì)移民而言，全庫(kù)統(tǒng)一為建設(shè)征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值高限的方式遵循了水電工程“一庫(kù)一策”的原則，移民易于接受。特別對(duì)于土地質(zhì)量相對(duì)較差采用年產(chǎn)值高于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公布年產(chǎn)值的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更加樂(lè)于接受;但對(duì)于土地質(zhì)量相對(duì)較好，年產(chǎn)值較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能出現(xiàn)不平衡心理。同時(shí)由于海拔、溫度和地理位置等因素，山區(qū)耕地質(zhì)量和人均占有量差異較大，河谷地帶土地肥沃，但人均占有量少，高山和半高山地帶土地貧瘠，但人均占有量大，統(tǒng)一采用高限年產(chǎn)值，可能出現(xiàn)較大的貧富差距，原人均耕地較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)用將大幅提高，而河谷地帶人均占有量較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)用則較低。

對(duì)地方政府而言，全庫(kù)區(qū)統(tǒng)一為建設(shè)征地區(qū)年產(chǎn)值的高限，與水電傳統(tǒng)的“一庫(kù)一策”政策相符，便于實(shí)施，同時(shí)提高了由于土地質(zhì)量和位置較差鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上有利于移民實(shí)施工作的開(kāi)展。但對(duì)于相鄰上下游梯級(jí)電站，由于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時(shí)跨上下游兩個(gè)梯級(jí)，可能出現(xiàn)在兩個(gè)梯級(jí)的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不同。

對(duì)項(xiàng)目業(yè)主而言，全庫(kù)區(qū)采用統(tǒng)一高限，一定程度上會(huì)加大業(yè)主負(fù)擔(dān)，但可減少移民工作解釋時(shí)間，一定程度上有利于推進(jìn)移民安置實(shí)施工作，加快發(fā)電步伐。

3.2.2 按行政區(qū)域劃分，取該市(州)或區(qū)(縣)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值的高限

對(duì)移民而言，在同一行政區(qū)域內(nèi)，如同一市(州)或區(qū)(縣)則年產(chǎn)值一致，與年產(chǎn)值相關(guān)補(bǔ)償項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)亦相同，但相鄰市(州)或區(qū)(縣)土地接壤區(qū)域移民可能出現(xiàn)攀比，同時(shí)同一庫(kù)區(qū)亦存在兩個(gè)以上征地和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，容易引發(fā)矛盾。

對(duì)地方政府而言，保證了在同一行政區(qū)域內(nèi)年產(chǎn)值一致，相應(yīng)補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也保持一致，但不同行政區(qū)劃之間，可能導(dǎo)致市(州)或區(qū)(縣)一級(jí)政府之間的攀比，需要上一級(jí)政府或主管部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

對(duì)項(xiàng)目業(yè)主而言，分區(qū)域采用高限，較采用分鄉(xiāng)年產(chǎn)值可減小移民攀比心理，但一定程度也會(huì)加大業(yè)主負(fù)擔(dān)。

對(duì)于與年產(chǎn)值有關(guān)的耕地開(kāi)墾費(fèi)，亦可為分鄉(xiāng)計(jì)算和高限計(jì)算兩種方式。

4 案例分析

以四川省某山區(qū)水電站(以下簡(jiǎn)稱S電站)建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算為例，分析說(shuō)明統(tǒng)一年產(chǎn)值采用方式不同對(duì)補(bǔ)償投資的影響。S電站位于四川省阿壩州境內(nèi)，目前處于可研階段。該水電站建設(shè)征地涉及2個(gè)縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及總土地面積5 106.13hm2，其中農(nóng)用地4 075.52hm2，建設(shè)用地120.41hm2，未利用地910.19hm2，其中永久征收耕園地696.12hm2，林地2 561.29hm2，規(guī)劃水平年搬遷安置人口5 940人，生產(chǎn)安置人口4 525人。

4.1 涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地年產(chǎn)值(見(jiàn)表1)。

4.2 建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算

方案一:年產(chǎn)值分鄉(xiāng)計(jì)算;

表1 S電站建設(shè)征地耕地年產(chǎn)值

方案二:全庫(kù)分別按各縣年產(chǎn)值高值計(jì)算;

方案三:全庫(kù)按統(tǒng)一年產(chǎn)值高限計(jì)算。

經(jīng)計(jì)算，各方案S電站建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用見(jiàn)表2。

表2 各方案S電站建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算結(jié)果

根據(jù)表2計(jì)算結(jié)果可以看出，由于S電站涉及兩個(gè)縣年產(chǎn)值高限均為21 750元/hm2，因此方案二和方案三投資相等，但當(dāng)各縣涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值高限值不等時(shí)，即會(huì)出現(xiàn)方案三投資大于方案二投資，因此總體上，方案三(全庫(kù)高限)移民安置補(bǔ)償費(fèi)用大于等于方案二(各縣年產(chǎn)值高限)，同時(shí)大于采用分鄉(xiāng)年產(chǎn)值計(jì)算的移民安置補(bǔ)償費(fèi)用。

綜上，統(tǒng)一年產(chǎn)值采用方式的不同，移民安置補(bǔ)償費(fèi)用存在以下規(guī)律:全庫(kù)高限≥各縣高限＞分鄉(xiāng)

具體各方案差異見(jiàn)表3。

表3 各方案S電站建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用差額分析

從以上分析可以看出，統(tǒng)一年產(chǎn)值按照“就高不就低”的原則執(zhí)行，就S電站而言，較全庫(kù)區(qū)采用分鄉(xiāng)年產(chǎn)值增加投資2 804.56萬(wàn)元，相對(duì)整個(gè)電站投資僅增加0.4%。

需要說(shuō)明的是，各方案對(duì)移民安置投資的影響程度與項(xiàng)目涉及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值之間的差距、項(xiàng)目建設(shè)征地涉及土地面積等密切相關(guān)，項(xiàng)目情況不同，計(jì)算結(jié)果各不相同。

5 方案比較及影響分析

(1)政策的符合性方面。按照國(guó)土部門(mén)文件，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一年產(chǎn)值方案，嚴(yán)格執(zhí)行了省級(jí)文件，而采用項(xiàng)目建設(shè)征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年產(chǎn)值的高值，即全庫(kù)區(qū)統(tǒng)一采用高限年產(chǎn)值，這種方案實(shí)際是提高了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的畝產(chǎn)值;若按行政區(qū)劃分，取市(州)或區(qū)(縣)的高限，這個(gè)方案相對(duì)全庫(kù)高限提高幅度較低，但都沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行四川省國(guó)土資源廳關(guān)于分鄉(xiāng)年產(chǎn)值的政策。

(2)利益相關(guān)者方面。統(tǒng)一年產(chǎn)值的采用方式與項(xiàng)目業(yè)主、地方政府、移民個(gè)人利益都是息息相關(guān)的。按照國(guó)土部門(mén)文件要求，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年產(chǎn)值，嚴(yán)格執(zhí)行了文件，同時(shí)對(duì)于項(xiàng)目業(yè)主來(lái)說(shuō)投資最低;采用項(xiàng)目建設(shè)征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣或市州年產(chǎn)值的高限，則在一定程度上提高了年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，增加了項(xiàng)目業(yè)主投資負(fù)擔(dān)，但增加了地方政府的稅費(fèi)收益，提高了移民的補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用，給移民以實(shí)惠。

(3)實(shí)施操作方面。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一年產(chǎn)值，對(duì)于土地接壤的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，容易引起移民攀比，實(shí)施操作難度較大。采用項(xiàng)目建設(shè)征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)高限，全庫(kù)統(tǒng)一，更具有操作性，按區(qū)縣或市州年產(chǎn)值的高限，則可能產(chǎn)生市州、區(qū)縣之間移民的攀比，特別是相鄰區(qū)縣接壤部分。

6 小結(jié)與建議

(1)根據(jù)以上分析，從可操作性、減少矛盾和攀比、加快項(xiàng)目建設(shè)的角度，在權(quán)衡各方利弊的前提下，為盡量保證移民利益、維護(hù)庫(kù)區(qū)穩(wěn)定，建議仍堅(jiān)持“一庫(kù)一策”的總體原則，按“就高不就低”的原則，采用涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)高值的方式執(zhí)行各省統(tǒng)一年產(chǎn)值。目前就四川省而言，多數(shù)大中型水電工程按“就高不就低”的原則，全庫(kù)區(qū)統(tǒng)一采用涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)高限年產(chǎn)值。對(duì)于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時(shí)涉及緊鄰上下游梯級(jí)電站的情況，通過(guò)地方政府做好解釋和引導(dǎo)工作，化解矛盾。

(2)關(guān)于耕地開(kāi)墾費(fèi)，從盡量遵循政策，節(jié)省投資的角度，考慮不涉及移民利益和操作層面的問(wèn)題，建議耕地開(kāi)墾費(fèi)仍按照國(guó)土部門(mén)分鄉(xiāng)年產(chǎn)值計(jì)算。

(3)為使補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)更加貼切實(shí)際，建議進(jìn)一步規(guī)范各省統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的原則和方法。各項(xiàng)目耕地年畝產(chǎn)值的確定必須以各省國(guó)土部門(mén)頒布的統(tǒng)一年產(chǎn)值文件為基礎(chǔ)，不得降低標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，每2～3年調(diào)整一次。

(4)對(duì)新公布的統(tǒng)一年產(chǎn)值高于原審定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，地方政府執(zhí)行愿望強(qiáng)烈，建議根據(jù)各項(xiàng)目移民安置實(shí)施進(jìn)度情況，劃分階段進(jìn)行分析后確定標(biāo)準(zhǔn)。