公共財政資助民辦幼兒園的依據(jù)與方式

劉天娥

(湖北文理學院教育學院，湖北襄陽441053;華中師范大學教育學院，湖北武漢430079)

根據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱為《民辦教育促進法》)的適用范圍和相關規(guī)定，民辦幼兒園是指國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦的幼兒園。我國學前教育事業(yè)一直堅持公辦與民辦并舉的辦園體制，但是，對于政府是否要對民辦幼兒園提供財政資助的問題，一直爭論不休。雖然《民辦教育促進法》第7章“扶持與獎勵”規(guī)定，縣級以上各級人民政府可以設立專項經(jīng)費資助民辦學校的發(fā)展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》也明確提出要“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”，但是，由于民辦幼兒園舉辦資金來源于民間資本，資本逐利性的本質(zhì)必然導致部分政府機構或個人因擔心國有資產(chǎn)流失等原因，而反對公共財政資助民辦幼兒園。在這種情況下，民辦幼兒園獲得的公共財政支持一直非常有限，甚至很多民辦幼兒園沒有得到過任何形式的財政資助。如2010年江蘇省教育部門辦園生均預算內(nèi)經(jīng)費達到了 1 669．21元，而民辦幼兒園則只有 20．98元，［1］(P29～33)后者只占前者的1．3% ，差異顯著。

一、公共財政資助民辦幼兒園的依據(jù)

公共財政要資助民辦幼兒園嗎?盡管民辦幼兒園時常和“營利”、“高收費”等詞語聯(lián)系在一起，但部分民辦園不規(guī)范行為的暫時存在并不能成為公共財政不予以資助的理由。

(一)由公共財政的性質(zhì)所決定

所謂的“公共財政”，是指國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經(jīng)濟活動，它是與市場經(jīng)濟相適應的一種財政類型或模式。［2］(P31)公共財政是以滿足社會公共需要、彌補市場缺陷的國家財政，具有資源配置、收入分配和穩(wěn)定發(fā)展職能，鮮明的“公共性”是公共財政的基本特征，主要體現(xiàn)在以下兩方面:其一是，公共財政活動的對象是廣義的公共產(chǎn)品，即可提供全社會范圍內(nèi)的全體成員或地區(qū)性范圍內(nèi)的全體成員共同消費的各種服務。學前教育作為社會準公共產(chǎn)品，具有明顯的正外在性，在預防犯罪、實現(xiàn)家庭和諧、穩(wěn)定社會秩序方面的重要作用不斷被學者們所證實。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，學前教育投入可以節(jié)省政府在兒童成年后用于補償教育、社會保障等方面的費用，減輕國家的經(jīng)濟負擔。需要強調(diào)的是，這里的學前教育是不分“公辦”、“民辦”的，既包括公辦學前教育也包括民辦學前教育。換言之，民辦學前教育也具有明顯的正外在性，民辦幼兒園雖然是由國家機構以外的社會組織或者個人出資舉辦，但這并不意味著辦學的收益僅為舉辦人和民辦園的幼兒及其家庭享有，民辦幼兒園提供的保教活動和公辦幼兒園提供的保教活動具有相同的社會職能和社會價值，培養(yǎng)的人才都供社會享用，都具有明顯的正外在性，因此民辦幼兒園應該成為公共財政資助的對象。其二是，公共財政活動的目的是滿足公共需要。當前幼兒教育越來越受到人們的重視，加之人民生活水平的日益提高，人們對學前教育的期待和要求越來越高，大量民辦幼兒園的出現(xiàn)正好滿足了公眾對學前教育多方面的需要。因此，民辦幼兒園作為社會公共需要的一種形式，于情于理都應該成為公共財政的資助對象。

(二)由民辦幼兒園自身因素所決定

1．民辦幼兒園為教育財政做出了巨大貢獻

支持對民辦幼兒園提供公共財政資助的一個重要理由是基于民辦幼兒園的財政貢獻。據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒2010》公布的數(shù)據(jù)，2010年全國共有幼兒園150 420所，其中民辦幼兒園102 289所，在園幼兒1 399．47萬人，占在園幼兒總數(shù)(2 976．67萬人)的47%。另據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒2010》，2010年全國幼兒園生均公共財政預算教育經(jīng)費支出2 239．57元。據(jù)此測算，2010年全國民辦幼兒園對財政性教育經(jīng)費的貢獻超過313億元，如果把沒有登記注冊的民辦幼兒園對財政性教育經(jīng)費的貢獻計算在內(nèi)的話，該數(shù)值無疑會繼續(xù)攀升。(參見表1)

表1.2010年全國民辦幼兒園教育財政貢獻

2．民辦幼兒園彌補了學前教育資源不足的缺陷

圖1:全國公辦園園數(shù)和民辦園園數(shù)對比(2000—2010)(單位:萬所)

圖2:全國公辦園在園兒童數(shù)和民辦園在園兒童數(shù)對比(2000—2010)(單位:萬人)

3．民辦幼兒園滿足了家長多元化的需求

不同類型、不同特色的民辦幼兒園滿足了家長多元化、多層次、個性化的需求。從地理位置來看，民辦幼兒園一般建在公立幼兒園相對較少的地方，例如新建小區(qū)等，見縫插針地安家落戶，與公立幼兒園呈穿插鑲嵌的格局，在一定程度上為幼兒就近入園提供了便利條件。在辦園層次上，民辦園具有明顯的高、中、低檔次之分，從而滿足了不同經(jīng)濟狀況的家庭的需求。另外，在辦園體制和風格方面，民辦幼兒園也具有類型多樣、靈活機動的特點。民辦園主要靠社會資源辦學，因而招攬生源、穩(wěn)住生源是其生存的關鍵。為了多招幼兒，擴大辦園規(guī)模，民辦園一般按家長的需求及時調(diào)整自己的管理和教學，其運作以市場為導向。［6］(P71～74)如接受0 ～3歲的幼兒、延長幼兒在園時間、提供臨時托管幼兒服務、為孩子提供臨時夜宿服務、開展親子交流活動、提供家長育兒培訓服務等，這些服務項目在很大程度上滿足了家長多元化的需求。

4．民辦幼兒園為學前教育創(chuàng)造了一個更具競爭性的發(fā)展環(huán)境

一個健全的教育體制，應該由公辦和民辦兩部分構成，這兩個部分的作用不同，它們不可相互替代，卻能相輔相成。民辦學前教育機構的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)的由國家包攬學前教育的單一辦學體制，實現(xiàn)了學前教育從政府辦學的單一體制向與市場經(jīng)濟體制相適應的多元化辦園體制過渡。事實上，民辦幼兒園的存在和發(fā)展，不僅緩解了政府財政壓力、滿足了公眾多樣化教育需求，也推動了教育體制創(chuàng)新，激活了整個學前教育體系。多元化辦學帶來了民辦幼兒園之間、民辦幼兒園與公辦幼兒園之間的競爭，促進了公辦幼兒園提高管理效率和辦學效益。特色是民辦園的生命線，作為市場經(jīng)濟產(chǎn)物的民辦幼兒園靈活自主，形式多樣的辦學、管理方式，科學有效的激勵與分配機制，已經(jīng)使一些公辦幼兒園受到啟發(fā)，也開始改變辦學思路和管理模式。民辦幼兒園的發(fā)展在客觀上起到了促進宏觀學前教育體制改革和公辦幼兒園內(nèi)部管理體制改革的作用。

(三)基于幼兒的權利的角度

公共財政資助民辦幼兒園的一個重要原因在于幼兒的權利。幼兒園固然有公辦和民辦之分，但是幼兒受教育權利不應該有公辦和民辦之分，尤其是在體現(xiàn)幼兒權利平等的公共資源——公共財政上。長期以來，很多人總是把公共教育財政當成公辦教育財政，把教育財政混同于學校財政，把公辦學校得到公共財政經(jīng)費的職能關系錯誤地理解為權力關系，又把民辦學校學生應該得到公共財政資助的權力關系狹隘地理解為民辦學校與公共財政之間的職能關系。［7］(P43～55)由于這種錯誤認識的存在，再加上公共教育財政多年來對學前教育的投入一直偏低，導致民辦園幼兒幾乎沒有得到任何公共財政資助。公共財政是基于促進“公共利益”的目的，從法理上說，公共財政對教育的支出應該為全體人民所享有，不應因為有人選擇了民辦園就被排除在外。此外，公共財政對學前教育經(jīng)費的投入來自于國家稅收，就讀民辦園幼兒的父母也是國家稅收的貢獻者，因此，民辦園幼兒有權享受公共財政服務。

(四)世界各國(地區(qū))的普遍做法

世界大多數(shù)國家(地區(qū))都存在民辦幼兒教育，在部分國家和地區(qū)，甚至沒有公辦幼教機構，如我國香港地區(qū)、孟加拉、冰島等地的民辦幼兒教育就占100%。還有些國家民辦(私立)幼兒園在學前教育中占有相當?shù)匚?，意大利、西班牙、美國、挪威、葡萄牙等國家就讀私立幼兒園的幼兒比例超過30%，德國、澳大利亞、日本、荷蘭、韓國則超過了60%，OECD國家的平均值也超過了30%，2006年達到了34．9% 。［8］(P12～17)由于私立幼兒園能更靈活地適應社會和受教育者的需求，發(fā)揮了多樣化的辦學特色，從質(zhì)和量兩方面對學前教育做出了巨大的貢獻，而且私立幼兒園直接承擔了公共教育的任務，減輕了公民的稅務負擔。為此，為維持和提高私立幼兒園的辦園條件、減輕監(jiān)護者的經(jīng)濟負擔和保障私立幼兒園的健康發(fā)展，公共財政資助私立幼兒教育成為世界上許多國家的通行做法。有些國家，在公共教育經(jīng)費中，資助私立幼兒教育的經(jīng)費甚至占據(jù)了相當高的比例，如OECD國家(及其伙伴國)私立學前教育經(jīng)費來源(見表 2)。［9］(P458)

表2．OECD國家(及其伙伴國)私立學前教育經(jīng)費來源所占比例(%)

二、公共財政資助民辦幼兒園的方式

雖然對公共財政資助民辦幼兒園的爭議沒有停止，但是很多地方政府已經(jīng)開始了公共財政資助民辦幼兒園的有益嘗試，并取得了良好的效果。從方式上看，公共財政對民辦幼兒園的資助大體上可以分為以下兩種:

2.4 敏感性分析 本研究結(jié)果的穩(wěn)定性及穩(wěn)定程度，通過改變統(tǒng)計方法進行判定，結(jié)果發(fā)現(xiàn)不同結(jié)局指標在改變統(tǒng)計方法后，數(shù)據(jù)結(jié)果差異較小，說明敏感性低，結(jié)果較穩(wěn)健可靠。見表4。

(一)直接資助

公共財政直接資助民辦幼兒園主要通過政府直接財政投入和購買學前教育服務兩種方式進行。

1．政府直接財政投入

政府直接財政投入民辦幼兒園是指政府通過設立學前教育專項經(jīng)費，直接對取得辦園資質(zhì)的民辦幼兒園進行財政投入，投入的經(jīng)費主要用在教科研活動、師資培訓、圖書資料、課程資源開發(fā)等軟件方面。如，2006年，上海市浦東新區(qū)出臺了《浦東新區(qū)民辦教育發(fā)展政府專項資金管理辦法》，明確在教育科研、師資培訓、課程改革等方面對民辦學校實施扶持。2007年，民辦世紀星雙語幼兒園等28所幼兒園、“不同文化背景下幼兒分享行為的教育策略研究”等28個項目獲得政府財政支持，總計經(jīng)費206．7 萬元。［10］(P8～10)浙江省紹興市的《紹興市民辦教育補助辦法》(紹政辦發(fā)［2010］99號)規(guī)定:民辦幼兒園與公辦幼兒園同樣享受已設立的學前教育專項發(fā)展經(jīng)費和幼兒園教師繼續(xù)教育培訓經(jīng)費補助;在職非公辦幼兒教師補助經(jīng)費逐年有所提高，其中2010年為7 000元、2011年為8 500元、2012年為1萬元。［7］當然，這種資助方式雖然具有方便快捷的優(yōu)勢，較少涉及資助成本，可以節(jié)省大量的行政資源，但是政府的檢查、監(jiān)督相對會比較困難。

2．政府購買學前教育服務

政府購買學前教育服務是指政府由原來直接舉辦幼兒園，調(diào)整為向有資質(zhì)的社會組織或公民個人購買幼兒教育服務，并根據(jù)社會組織或公民個人提供服務的數(shù)量和質(zhì)量進行評估付費。政府向民辦幼兒園購買服務一般采用以下兩種方式進行:

一種是直接付費給民辦幼兒園購買學位。例如，上海市政府為了減輕民辦幼兒園和家長的負擔，2005年4月，浦東新區(qū)社發(fā)局發(fā)出《浦東新區(qū)學前教育階段政府向民辦幼兒園購買服務的實施意見(試行)》，對招收3～6歲地段生的民辦幼兒園，新區(qū)以招收地段生的人數(shù)及上年度新區(qū)財政生均水平的一定比例為依據(jù)，給予民辦幼兒園地段生生均經(jīng)費補貼。通過向民辦幼兒園購買學位的方式，使在民辦幼兒園就讀的“地段生”享受到與公辦幼兒園同等收費標準的待遇，既保障了“地段生”的基本權利，又為民辦幼兒園提供了穩(wěn)定的生源，打開了發(fā)展民辦學前教育的“綠色通道”。［10］

另一種方式是政府向適齡幼兒發(fā)放教育券。教育券最早由美國經(jīng)濟學家米爾頓·弗里德曼(M．Friedman)在上個世紀60年代提出，但在中國的實踐卻始于2001年的“長興試驗”，其后在全國多個地區(qū)開展了形式多樣的政策試驗。該政策設計的基本思路是將公共財政用于教育的經(jīng)費按學生人數(shù)等額量化，學生憑券沖抵學雜費，學校則憑收到的教育券向政府換取公共財政經(jīng)費。通過這種制度設計，不但可以保證民辦學校學生分享公共財政經(jīng)費，而且可以有效促進民辦學校提升辦學質(zhì)量。江蘇省南京市政府2011年實施了“幼兒助學券”發(fā)放工作，符合兌現(xiàn)助學券條件的幼兒園包括公辦幼兒園和取得民辦學校許可證書、學前教育機構登記注冊證書的民辦幼兒園。該政策為全市17萬適齡幼兒提供每人每年2 000元的學券資助，資助對象包括所有在政府認可的幼兒園就讀的適齡幼兒，滿足三項條件(有固定住所，有固定工作，有納稅證明)的進城務工人員子女享受同等待遇。

政府通過購買學前教育服務，直接減輕了家長尤其是貧困家庭的經(jīng)濟壓力，也緩解了民辦幼兒園的收費壓力。在一定程度上，擴大了學前教育消費者的選擇權，滿足了不同家庭的幼兒教育需求，從而促進了公平競爭，提高了教育效率和教育質(zhì)量。

由于政府購買學前教育服務在我國尚無相應的法律依據(jù)，因此建立科學的監(jiān)督機制顯得尤為重要。監(jiān)督機制一方面來自于政府內(nèi)部，主要包括資金的流向、政策實施的進度以及服務質(zhì)量等，另一方面也可以通過第三方監(jiān)督(如會計事務所、審計事務所等)以保持監(jiān)督的客觀性、公正性和專業(yè)性。

(二)間接資助

1．稅費減免

政府對民辦幼兒園間接資助的主要形式之一就是土地使用費和租金減免、稅收優(yōu)惠等。很多地方政府在對民辦幼兒園新建、改擴建需要征用土地時，采取各種優(yōu)惠政策，如對民辦幼兒園建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃、用地建設費減免等，著名的“周口經(jīng)驗”就采用了這種做法。周口市政府明確規(guī)定社會力量辦學用地納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，按照公益事業(yè)用地優(yōu)先安排、優(yōu)先辦理。此外，有些地方政府采取政府零收益的方式實行土地協(xié)議出讓或房屋租賃，與此同時對民辦幼兒園提出相應的附加條件，如上海市浦東新區(qū)政府在寸土寸金的情況下為支持民辦學校的發(fā)展，新區(qū)政府頒布《浦東新區(qū)對開展義務教育及學前教育的民辦學校(幼兒園)進行財政扶持的實施意見》，明確對招收地段生的民辦幼兒園可根據(jù)其地段生比例享受“減免園舍租金”的政策，如果民辦幼兒園地段生達到40%，不僅可以得到來自政府的地段生生均補貼，還可以享受“零租金”租賃園舍的優(yōu)惠。

稅收優(yōu)惠政策對于營利性民辦幼兒園和非營利性民辦幼兒園的實施是存在差異的?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法實施條例》第6章第38條明確規(guī)定，“捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策”，而對于要求取得合理回報的民辦學校，其享受的稅收優(yōu)惠政策則由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定。只有對民辦幼兒園實行分類管理，稅務部門在征稅時才能有法可依，也可使民辦幼兒園明確自己的稅收義務，使合法權益得到保障。

2．以獎代補

《民辦教育促進法》第7章第44條規(guī)定，“縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發(fā)展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人。”為提高學前教育經(jīng)費的使用效益，確保優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園得到更好發(fā)展，鼓勵民辦園提升辦園質(zhì)量，我國很多地方政府采取了以獎代補的方式對民辦幼兒園進行資助。

例如，浙江省桐鄉(xiāng)市政府為鼓勵社會力量投資舉辦優(yōu)質(zhì)學前教育機構，出臺《桐鄉(xiāng)市人民政府關于加快發(fā)展學前教育的實施意見(試行)》(桐政發(fā)［2008］76號)規(guī)定:對列入教育部門和當?shù)卣甓葘W前教育機構建設計劃，非住宅區(qū)公建配套，并按照省二級以上辦園條件和水平新建的民辦幼兒園，按基建總額的20%給予一次性獎勵，獎勵總額不超過200萬元，獎勵經(jīng)費由市、鎮(zhèn)(街道)兩級財政各承擔50%。

浙江省寧波市北侖區(qū)頒布的《2010年北侖區(qū)學前教育專項發(fā)展資金使用辦法》(侖教基［2010］16號)規(guī)定:為鼓勵村集體和社會力量興辦省等級幼兒園，區(qū)財政全年拿出1 200萬學前教育專項經(jīng)費。新建、改建的民辦幼兒園或企業(yè)辦幼兒園達到省二級(三星級)以上辦園水平，按實際招生規(guī)模一次性給予每班4萬元的獎勵。凡由個人投資舉辦的省二級(三星級)以上民辦幼兒園，按《北侖區(qū)省二級(三星級)以上民辦幼兒園年度考核評估方案》進行考核，對考核良好(80～90分)、優(yōu)秀(90分以上)的分別給予3萬元/年，5萬元/年的獎勵。

3．派駐公辦教師

教育資源的共享與教師的合理流動在一定程度上可以激發(fā)民辦幼兒園的活力，提高民辦幼兒園的質(zhì)量。我國不少地區(qū)的地方政府在資助民辦幼兒園上采取的便是配備或派駐公辦教師的方式。

例如，2009年內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市東勝區(qū)教育局將統(tǒng)一招聘的40名公辦教師全部分配到9所分類定級的民辦幼兒園，并為16所規(guī)模在6個班以上的民辦幼兒園的85個班每班核撥了1名聘用教師工資。同時，改革幼兒園園長任用制度，2009年以來，已經(jīng)為兩所民辦幼兒園派入了公辦園長。［11］

在派駐公辦幼兒園教師的同時，很多地方政府重視提高民辦幼兒園教師的工資待遇與社會福利保障。由于目前國內(nèi)大部分民辦學校教師在社會保障方面參加的都是企業(yè)養(yǎng)老保險制度，他們退休后領取的養(yǎng)老金將比相同資歷公辦教師退休后領取的養(yǎng)老金少50%以上。為解決民辦幼兒園教師隊伍建設問題，部分地方政府讓民辦幼兒園教師參與機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險，以便他們在退休后領取的養(yǎng)老保險金能夠與公辦園教師相當或至少能夠縮小目前的差距。

浙江省寧波市對此進行了積極探索。《寧波市民辦教育促進條例》第31條規(guī)定:“實施學歷教育和學前教育的民辦學校，符合規(guī)定條件的，其聘用的具有中級以上專業(yè)技術職務的教師，可按規(guī)定參加事業(yè)養(yǎng)老保險?！痹谄浜蟀l(fā)布的“浙江省寧波市人民政府《關于貫徹實施〈寧波市民辦教育促進條例〉的若干規(guī)定》(甬政發(fā)〔2007〕58號)”第 3條第 2款進一步規(guī)定:“對全日制民辦中小學和幼兒園為具有專業(yè)技術職務的教師按規(guī)定繳納的社會保險費中學校承擔部分，給予不少于1/2的補助?！边@些政策不但有效改善了民辦幼兒園教師的社會保障，也大大減輕了民辦幼兒園的辦學成本壓力。

民辦幼兒教育能夠帶來廣泛的公共利益，使學前教育體系更具健康與活力，能夠為廣大人民群眾提供豐富多彩的教育產(chǎn)品、滿足民眾個性化的教育需求，也能夠?qū)φ麄€社會教育公平的實現(xiàn)做出積極的貢獻。不過，需要強調(diào)的是，每一種資助方式都有各自的優(yōu)勢與不足，因此，只有將各種方式進行組合，才能實現(xiàn)最好的效果。同時，公共財政對民辦幼兒園的資助都須跟進隨后的監(jiān)督審計機制，以保證政府的財政資助真正用于幼兒園的可持續(xù)發(fā)展，促使民辦幼兒園提供更優(yōu)質(zhì)、更具普惠意義的服務。

［1］ 柏檀，熊筱燕，王水娟．我國學前教育財政投入問題探析［J］．教育與經(jīng)濟，2012(1)．

［2］ 張啟春主編．公共財政學教程［M］．北京:中國經(jīng)濟出版社2004．

［3］ 教育部．2000年幼兒教育基本情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)［EB/OL］．http://www．moe．gov．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_591/200506/7935．html．

［4］ 教育部．2004年幼兒教育基本情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)［EB/OL］．http://www．moe．gov．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1399/200703/20679．html．

［5］ 教育部．2010 年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)［EB/OL］．http://www．moe．gov． cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6200/201201/129538．html．

［6］ 蔡迎旗．改革開放以來我國民辦幼兒教育的回顧與思考［J］．學前教育研究，2003(7 ～8)．

［7］ 吳華，胡威．公共財政為什么要資助民辦教育?［J］．北京大學教育評論，2012(2)．

［8］ 趙海利．公共財政視角下政府在學前教育中的責任［J］．教育發(fā)展研究，2012(20)．

［9］ 中國民辦教育協(xié)會組編．中國民辦教育［M］．北京:教育科學出版社，2010．

［10］ 鳳煒．促進民辦學前教育多樣化和優(yōu)質(zhì)化發(fā)展［J］．早期教育，2010(1)．

［11］ 郝文婷．鄂爾多斯東勝區(qū)多舉措實現(xiàn)“幼兒教育不出社區(qū)”［N］．中國教育報，2010－01－02．