“文化與旅游”產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的政府機(jī)制研究——以貴州為例

郜 捷, 孫小龍

(1.貴州師范學(xué)院地理與旅游學(xué)院,貴州貴陽(yáng)550025; 2.貴州師范大學(xué)國(guó)際旅游文化學(xué)院,貴州貴陽(yáng)550001)

一、問(wèn)題的提出

文化與旅游兩大產(chǎn)業(yè)契合度很高,無(wú)論是從資源還是從產(chǎn)品角度看,兩大產(chǎn)業(yè)有許多共通性。從產(chǎn)業(yè)分類(lèi)來(lái)看,旅游產(chǎn)業(yè)中的文化體驗(yàn)、文化觀光、文化休閑和文化娛樂(lè)等旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都可以看作是文化產(chǎn)業(yè)中的細(xì)分類(lèi)別。而旅游產(chǎn)業(yè)作為一種專(zhuān)門(mén)性的行業(yè)類(lèi)別,其所涵蓋涉及的食、住、行、游、購(gòu)、娛六大要素的旅行社、旅游交通、住宿餐飲、旅游景區(qū)、旅游商品等,以及旅游信息、旅游教育、旅游管理等相關(guān)產(chǎn)業(yè)類(lèi)別,能夠及大地拓展文化產(chǎn)業(yè)的覆蓋面。概言之,旅游活動(dòng)和旅游產(chǎn)業(yè)能夠?yàn)槲幕a(chǎn)業(yè)帶來(lái)海量的市場(chǎng)消費(fèi)需求,而文化則是旅游的靈魂,為旅游產(chǎn)品增添無(wú)盡的吸引力,兩者相輔相成。

文化與旅游兩大產(chǎn)業(yè)的有機(jī)結(jié)合將會(huì)給兩大產(chǎn)業(yè)均帶來(lái)巨大的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展動(dòng)力。然而長(zhǎng)期以來(lái),由于文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)分屬于不同的管理部門(mén),管理體制和機(jī)制不同,導(dǎo)致文化與旅游兩大產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中協(xié)調(diào)發(fā)展的難度很大,在一定程度上制約了兩大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與融合。因此,文化與旅游相結(jié)合的體制機(jī)制,既關(guān)乎到文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,也關(guān)乎到旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,更關(guān)乎到文化與旅游相結(jié)合的共生發(fā)展與和諧發(fā)展。

二、貴州文化與旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)合發(fā)展分析

貴州省作為文化資源大省,以夜郎文化、陽(yáng)明文化、屯堡文化等為代表的歷史文化和以遵義會(huì)議、四渡赤水等為代表的紅色文化以及以黔東南、黔南、黔西南等自治州為中心的17個(gè)世居少數(shù)民族文化,作為貴州旅游產(chǎn)品的核心資源,其多樣性的文化在相當(dāng)程度上促進(jìn)了貴州旅游業(yè)的發(fā)展。同時(shí),貴州省委省政府在近幾年中連續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的政策和策略、規(guī)劃等,如2006年出臺(tái)的《中共貴州省委省人民政府關(guān)于推進(jìn)文化體制改革和加快文化發(fā)展的若干意見(jiàn)》,2008年出臺(tái)的《貴州省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》,并在 《貴州省 `十二五'發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出:“加快把旅游和文化產(chǎn)業(yè)培育成為重要支柱產(chǎn)業(yè)”。

在“十一五”到 “十二五”期間,貴州省開(kāi)展了一系列的文化與旅游結(jié)合的活動(dòng)和項(xiàng)目,如黃果樹(shù)瀑布節(jié)、多彩貴州風(fēng)大型演出等,并從文化與旅游結(jié)合的層面,依托鄉(xiāng)村旅游、民族旅游、紅色旅游等載體使得貴州旅游業(yè)呈現(xiàn)出快速發(fā)展勢(shì)頭,旅游經(jīng)濟(jì)收入和旅游人數(shù)逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)。2012年全年旅游總?cè)藬?shù)21 401.18萬(wàn)人次,比上年增長(zhǎng)25.8%,旅游總收入1 860.16億元,比上年增長(zhǎng)30.1%。[1]

作為貴州文化與旅游結(jié)合的典型代表產(chǎn)物,“多彩貴州風(fēng)”以歌舞為載體,在融合貴州17個(gè)世居少數(shù)民族文化的基礎(chǔ)上,通過(guò)展演的形式,有效的實(shí)現(xiàn)了貴州文化與旅游的結(jié)合。截止到2011年9月,總計(jì)在海內(nèi)外演出逾1 600多場(chǎng),觀眾達(dá)150多萬(wàn)人次,應(yīng)邀出訪英國(guó)、馬來(lái)西亞、俄羅斯、印度、法國(guó)、韓國(guó)、美國(guó)、加拿大等國(guó)家,一再改寫(xiě)貴州省文化演出史的記錄。[2]

三、貴州文化與旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的政府機(jī)制現(xiàn)狀

1.貴州文化與旅游管理體制和運(yùn)行機(jī)制關(guān)系分析

文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)雖屬不同類(lèi)型的產(chǎn)業(yè)部門(mén),但其所屬的細(xì)分產(chǎn)業(yè)類(lèi)別卻存在不同程度的交叉,產(chǎn)業(yè)邊界比較模糊。同樣,在文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)的體制建構(gòu)方面,各自產(chǎn)業(yè)部門(mén)在職能劃分、角色安排上,也存在較為明顯的交叉和關(guān)聯(lián)(見(jiàn)圖1)。從文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)現(xiàn)有各部門(mén)組成體制來(lái)看,文化產(chǎn)業(yè)管理部門(mén)與旅游產(chǎn)業(yè)管理部門(mén)的交叉主要表現(xiàn)在,文化、旅游、文化旅游產(chǎn)業(yè)政策的制定和指導(dǎo)實(shí)施方面;新聞出版部門(mén)與旅行社則表現(xiàn)在旅游產(chǎn)品的市場(chǎng)推廣方面的業(yè)務(wù)交叉。文化產(chǎn)業(yè)作為新興的國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè),其傳統(tǒng)管理體制上形成的大行政管理,以及企業(yè)發(fā)育不成熟的狀況,與旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)比較成熟的企業(yè)化發(fā)展格局之間,存在著體制機(jī)制的許多不協(xié)調(diào)和管理受限情況。因此,對(duì)文化與旅游結(jié)合的管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革創(chuàng)新和完善是當(dāng)前貴州做大、做強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè),并最終形成雙方可持續(xù)地長(zhǎng)效發(fā)展的基礎(chǔ)。

圖1 文化與旅游體制關(guān)系圖

2.貴州文化與旅游的管理體制與運(yùn)行機(jī)制存在的主要問(wèn)題

(1)文化與旅游結(jié)合的政府管理體制缺失。進(jìn)入 “十二五”期間,貴州省加大了文化 旅游相結(jié)合的體制機(jī)制改革創(chuàng)新步伐,貴州省內(nèi)大部分州、市的縣一級(jí)的行政管理體制采取了將文化—廣播電視—體育—旅游合并或整合的措施。行政管理的統(tǒng)一,使得文化 旅游產(chǎn)業(yè)朝著一體化的行政管理體制方向邁出了一步。但據(jù)調(diào)查,在一些地區(qū)仍然存在著雖然名稱(chēng)和機(jī)構(gòu)統(tǒng)一,但工作和分工仍然難以統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的情況,還存在著“各自為政”的工作現(xiàn)象。同時(shí),由于大多數(shù)地、州、市一級(jí)的文化與旅游部門(mén)尚未合并,因此,一些地區(qū)反而出現(xiàn)了文化 旅游難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一,出現(xiàn)問(wèn)題互相推諉現(xiàn)象。體制內(nèi)的文化產(chǎn)業(yè)部門(mén)與旅游部門(mén)結(jié)合不緊密,難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題仍然十分突出,這在很大層面上影響了政府推動(dòng)力度,也難以真正形成管理上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

(2)文化與旅游結(jié)合的行業(yè)調(diào)節(jié)機(jī)制缺失。文化與旅游都是產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、關(guān)聯(lián)度高、企業(yè)種類(lèi)和中小型企業(yè)數(shù)量規(guī)模很大的產(chǎn)業(yè)。但由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)主要是事業(yè)型文化和旅游管理,長(zhǎng)于行政管理,卻難以有效管理發(fā)展速度和規(guī)模日益壯大的文化 旅游產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。近幾年來(lái),貴州省相關(guān)行政管理部門(mén)雖然下了很大功夫,但仍陷于“心有余而力不足”的管理困境之中。而市場(chǎng)化為主體的文化 旅游企業(yè)則呈現(xiàn)出越來(lái)越快的發(fā)展勢(shì)頭,不僅不能有效管理和掌控產(chǎn)業(yè)發(fā)展,反而極易造成制約和沖突,影響到產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

(3)相關(guān)法律、法規(guī)、制度規(guī)制的缺失。文化和旅游企業(yè)數(shù)量眾多,產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、關(guān)聯(lián)度高、市場(chǎng)化強(qiáng)的特性,使得各國(guó)在發(fā)展文化 旅游產(chǎn)業(yè)的同時(shí),都以極大的力量進(jìn)行相關(guān)法律、法規(guī)和條例的制定,并建立起一整套行之有效的法律、法規(guī)的制度規(guī)制體系。而貴州省在這方面雖然已經(jīng)做了許多工作,但總體上看,仍然是文化規(guī)制與旅游規(guī)制各行其道,各自為政。在整合聯(lián)動(dòng)方面存在許多真空。

(4)缺乏有效的投融資組織管理體制和運(yùn)行機(jī)制。政府財(cái)政投入能力有限,使得投資規(guī)模大,產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的大量資金僅靠政府財(cái)政投入支持難度大等問(wèn)題。尚未能突破投融資瓶頸,在產(chǎn)業(yè)投融資政策和社會(huì)投融資體制和機(jī)制保障方面仍存在許多困難和問(wèn)題。

四、貴州文化與旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展政府機(jī)制路徑的選擇

1.建立政府部門(mén)間聯(lián)動(dòng)的行政管理體制(政府體制)

形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)的政府層面管理體制。文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)在行政管理體制方面,分別涉及到新聞出版、廣播電視、文化廳(局)、文產(chǎn)辦等部門(mén)以及民宗局、旅游局、重點(diǎn)文物保護(hù)單位、風(fēng)景名勝區(qū)等旅游管理部門(mén)。由于文化管理部門(mén)與旅游管理部門(mén)在職能分工以及涉及管理范圍的不同,在關(guān)于文化與旅游結(jié)合的管理體制上,有必要建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)的行政管理體制(如圖2)及運(yùn)行機(jī)制。在這方面,旅游行業(yè)已經(jīng)有了比較通行的做法:建立行業(yè)調(diào)節(jié)機(jī)制,以行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)議會(huì)等方式將海量的企業(yè)群體整合起來(lái),形成規(guī)?；?、網(wǎng)絡(luò)化整合管理格局。因此,借鑒旅游行業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn),整合相關(guān)部門(mén)的職能,形成有利于促進(jìn)貴州文化與旅游結(jié)合的強(qiáng)大合力十分必要。建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)行政管理體制的目的是為了充分調(diào)動(dòng)貴州省相關(guān)部門(mén)的資源,加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)之間的合作,處理部門(mén)間職能沖突,提供文化與旅游結(jié)合的體制機(jī)制保證。

圖2 行政管理體制結(jié)構(gòu)圖

2.建立第三方行業(yè)協(xié)會(huì)的管理機(jī)制 (行業(yè)機(jī)制)

建立第三方行業(yè)協(xié)會(huì)的管理機(jī)制,形成有效的市場(chǎng)化自主調(diào)節(jié)機(jī)制。文化與旅游產(chǎn)業(yè)是典型的大行業(yè)部門(mén),在各自所屬的行業(yè)內(nèi),集聚著眾多的企業(yè)實(shí)體單位。面對(duì)文化與旅游的產(chǎn)業(yè)結(jié)合,在涉及到具體市場(chǎng)層面上各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)的結(jié)合,必然會(huì)存在著較多的待協(xié)調(diào)、處理的問(wèn)題。作為不隸屬與任何部門(mén)的行業(yè)自主管理機(jī)構(gòu)和組織,第三方行業(yè)協(xié)會(huì)能夠從行業(yè)整體發(fā)展情況、行業(yè)市場(chǎng)需求的角度,對(duì)文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)中實(shí)體企業(yè)的部門(mén)合作提供相應(yīng)的行業(yè)支持和協(xié)作,形成行業(yè)自律,達(dá)到行業(yè)間自我調(diào)節(jié)的作用。同時(shí),第三方行業(yè)協(xié)會(huì)可以同政府管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)接,傳達(dá)和宣傳相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)和旅游政策,成為政府管理與市場(chǎng)接軌的直接中介人。目前,在貴州文化與旅游結(jié)合中,尚沒(méi)有文化與旅游結(jié)合的第三方行業(yè)協(xié)會(huì),因此,有必要在政府的支持和引導(dǎo)下成立貴州文化與旅游結(jié)合第三方行業(yè)協(xié)會(huì)。

圖3 第三方行業(yè)協(xié)會(huì)流程圖

3.健全文化與旅游結(jié)合的法律、法規(guī)保障體制(法律體制)

法律、法規(guī)政策是國(guó)家層面上的對(duì)社會(huì)行為進(jìn)行規(guī)范、規(guī)制的強(qiáng)有力的手段,具有強(qiáng)制性的和義務(wù)性,是文化與旅游結(jié)合良性發(fā)展的指引和保證。目前,貴州省已經(jīng)出臺(tái)的關(guān)于文化與旅游結(jié)合的相關(guān)法律、法規(guī)等制度,更多的是以建議、措施等形式的指導(dǎo)性文件,如《關(guān)于推進(jìn)文化體制改革和加快文化發(fā)展的若干意見(jiàn)》,而缺乏從法律、法規(guī)等形式的規(guī)制性的文件,來(lái)指導(dǎo)貴州文化與旅游的結(jié)合。因此,要制定能夠有效促進(jìn)文化與旅游結(jié)合的相關(guān)法規(guī)條例,從制度層面給貴州文化與旅游的結(jié)合提供保障和支持。

4.拓寬投融資渠道機(jī)制(保障機(jī)制)

進(jìn)一步拓展文化與旅游結(jié)合的投融資渠道直接關(guān)系到貴州文化與旅游結(jié)合的發(fā)展。文化與旅游的結(jié)合涉及到公益性和非公益性投資兩個(gè)組成部分。對(duì)于非公益性的部分,可以通過(guò)企業(yè)市場(chǎng)融資、股份制以及銀行借貸的方式籌措資金進(jìn)行相關(guān)文化與旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)合的市場(chǎng)化運(yùn)作,通過(guò)文化旅游產(chǎn)品的市場(chǎng)銷(xiāo)售實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資的回收、利潤(rùn)的獲取。而對(duì)于公益性部分來(lái)說(shuō),文化與旅游的結(jié)合、發(fā)展不是為獲得純粹的經(jīng)濟(jì)效益而存在的,其中涉及到區(qū)域文化、影響力、社會(huì)發(fā)展宣傳等作用,例如多彩貴州形象宣傳片、資料等,在這一方面,就要求政府積極拓展文化與旅游結(jié)合的投融資渠道,建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)配的同融資渠道,加大對(duì)文化旅游結(jié)合的資金供應(yīng),實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)的全面結(jié)合。

5.健全文化研究與旅游開(kāi)發(fā)結(jié)合的產(chǎn)學(xué)研機(jī)制(社會(huì)機(jī)制)

利用社會(huì)資源、力量推動(dòng)貴州文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)的全面結(jié)合。充分利用貴州省現(xiàn)有的高校文化研究基地、文化研究所等機(jī)構(gòu)的人力、物力等資源,并整合貴州省直有關(guān)部門(mén)的人才資源等研究力量,建立和完善文化研究與旅游開(kāi)發(fā)結(jié)合的機(jī)制。通過(guò)建立文化與旅游結(jié)合研究中心,開(kāi)展文化與旅游結(jié)合專(zhuān)項(xiàng)課題研究,預(yù)算必要工作經(jīng)費(fèi),聘請(qǐng)省內(nèi)外知名的文化與旅游專(zhuān)家擔(dān)任兼職研究員,并在此基礎(chǔ)上成立貴州文化與旅游結(jié)合專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì),負(fù)責(zé)開(kāi)展文化與旅游結(jié)合的研究,為貴州省各地市政府提供決策咨詢(xún),為貴州文化與旅游結(jié)合搭建必要的運(yùn)行平臺(tái),健全貴州文化與旅游結(jié)合的社會(huì)機(jī)制。

文化是旅游的靈魂,旅游是文化的載體。文化與旅游的體制機(jī)制結(jié)合的改革創(chuàng)新是新時(shí)期下,符合貴州省情、能夠促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性方針和策略。體制機(jī)制是制約文化與旅游結(jié)合的障礙,也是促進(jìn)文化與旅游結(jié)合的發(fā)動(dòng)機(jī)、推動(dòng)器,文化與旅游結(jié)合體制機(jī)制的改革創(chuàng)新、優(yōu)化配置將是促使貴州文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)深層次結(jié)合、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)融合優(yōu)勢(shì)的根本保證和依托。

[1]貴州省人民政府網(wǎng) [EB OL].http: www.gzgov.gov.cn xxgk gggs 77584.shtml 2012年貴州省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).

[2]貴州省人民政府網(wǎng) [EB OL].http: www.gzgov.gov.cn gzgov 220678597944279040 20110906 3 020 21.html多彩貴州文化產(chǎn)業(yè).