泰州市有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)民增收的研究

顧欣

促進(jìn)農(nóng)民增收是社會(huì)主義新農(nóng)村的核心任務(wù)，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵。要真正解決農(nóng)民增收問(wèn)題，現(xiàn)階段首先要穩(wěn)定和完善好農(nóng)村土地承包關(guān)系，在這個(gè)前提條件下遵循“依法、自愿、有償”的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

1 泰州市進(jìn)一步有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素和有利條件

1.1 制約因素

1.土地產(chǎn)權(quán)不甚清晰。

一是產(chǎn)權(quán)體系不夠完整。目前我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)體系中，只有土地所有權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地抵押權(quán)。隨著土地社會(huì)化和市場(chǎng)化發(fā)展，新的土地權(quán)利不斷地從所有權(quán)和使用權(quán)中分解和細(xì)化出來(lái)，使土地產(chǎn)權(quán)日益多元化，如土地的占有權(quán)、發(fā)展權(quán)、空間權(quán)、通行權(quán)等等。這些細(xì)化的權(quán)利在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在， 但對(duì)這些權(quán)利進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)和完善嚴(yán)重滯后，極不適應(yīng)土地市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)交易和平等保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的要求。

二是產(chǎn)權(quán)主體界定含糊，我國(guó)《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是該規(guī)定實(shí)質(zhì)上是模糊的，因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”的含義并不明確。根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，無(wú)論是村民小組還是村委會(huì)都不可能成為農(nóng)村集體土地的所有者。這樣就造成了農(nóng)地所有權(quán)主體的虛位。實(shí)際上，村民小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)政府，甚至一些集體經(jīng)濟(jì)組織都成為集體土地的實(shí)際支配者，行使著所有人的權(quán)利。由此導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的嚴(yán)重后果是，村干部和鄉(xiāng)干部成了農(nóng)村集體土地的實(shí)際支配者和最大受益者，集體土地所有權(quán)主體實(shí)際已被虛化，鄉(xiāng)村干部“尋租”成為一種較為突出的現(xiàn)象。除了對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體規(guī)定含糊以外，有關(guān)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的法律法規(guī)也不甚清晰和滯后，而取而代之的是更多的政府政策和措施。

2.土地市場(chǎng)化程度不高。

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的市場(chǎng)化程度小，特別是市場(chǎng)成分含量高的流轉(zhuǎn)形式數(shù)量相對(duì)較少，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展落后，雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易已經(jīng)大量發(fā)生，但是市場(chǎng)對(duì)土地資源最優(yōu)配置的作用沒(méi)有充分發(fā)揮。其主要表現(xiàn)有以下幾點(diǎn)：

第一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的需求還是不足，荒置土地面積逐漸擴(kuò)大。目前制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易需求的因素有很多，農(nóng)業(yè)整體收益水平低、土地的負(fù)擔(dān)沉重，因此，不僅進(jìn)城打工和勞動(dòng)力不足的勞力戶(hù)出讓土地，連種地的農(nóng)民也有出讓土地的愿望。這樣造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易供應(yīng)有余而需求不足，造成土地撂荒現(xiàn)象。

第二，建立市場(chǎng)化土地機(jī)制的體制障礙是農(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式有缺陷。從理論上講，先在農(nóng)村土地的集體所有是村組兩級(jí)所有，而實(shí)際上是歸農(nóng)民小組所有。這樣，無(wú)法人資格的村民小組沒(méi)有所有權(quán)卻行使所有權(quán)，具有法人資格的自治組織不行使所有權(quán)卻擁有所有權(quán)。這樣的一個(gè)二難的體制矛盾使得土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)成為巨大的體制障礙。由此衍生的血緣關(guān)系和地緣關(guān)系等制約因素，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易無(wú)法按效率優(yōu)先的原則優(yōu)化組合，市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用大大減弱。

第三，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)化的制度障礙是片面強(qiáng)化土地社會(huì)保障功能。由于我國(guó)農(nóng)村土地的制度安排，使得土地具有生存保障和經(jīng)濟(jì)效益兩大功能，但如果片面強(qiáng)化其保障功能則會(huì)使從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民擔(dān)心返回農(nóng)村后無(wú)地可種，使其不敢支持土地流轉(zhuǎn)交易，這樣耽誤了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的大業(yè)。

第四，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易缺乏市場(chǎng)中介，程序不規(guī)范。由于農(nóng)村土地市場(chǎng)缺乏中介，使得大多數(shù)農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)交易時(shí)都是自找對(duì)象，范圍小，規(guī)模小，流轉(zhuǎn)期短，這樣限制了土地流轉(zhuǎn)交易的大范圍，大規(guī)模，社區(qū)外的長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。另外由于程序不規(guī)范，使得農(nóng)民之間發(fā)生糾紛時(shí)調(diào)處判決無(wú)符合法律規(guī)定的合法依據(jù)。

3.農(nóng)民社會(huì)保障不到位，導(dǎo)致土地保障功能過(guò)強(qiáng)。

在我國(guó)特殊國(guó)情和制度背景下，土地體現(xiàn)的不僅是生產(chǎn)功能，還充當(dāng)著農(nóng)民可以長(zhǎng)期賴(lài)以生存的保障功能。在農(nóng)村社會(huì)保障制度缺位的情況下，以土地為核心的家庭保障承擔(dān)著農(nóng)民的全部保障項(xiàng)目?？梢哉f(shuō)土地是一種綜合性保障載體，它包含最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障等城市人口所具有的基本保障項(xiàng)目。然而隨著城市化進(jìn)程的加快，土地流轉(zhuǎn)成為必然，在農(nóng)村正規(guī)社會(huì)保障缺失的情況下，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題如何解決成為一大難題。

1.2 有利條件

1.農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)有現(xiàn)實(shí)愿望

現(xiàn)在農(nóng)民收入的構(gòu)成比重已發(fā)生了較大變化，農(nóng)民來(lái)自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和工資性收入已成為農(nóng)民增收的主要來(lái)源。因此，一方面，由于農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移及其它多種因素的影響，他們對(duì)土地有流出意愿；另一方面，種養(yǎng)大戶(hù)、企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等土地流轉(zhuǎn)主體，為規(guī)模發(fā)展，做大做強(qiáng)企業(yè)，對(duì)流入土地有迫切要求。姜堰市溱潼鎮(zhèn)龍港村的河北垛田，地勢(shì)低洼、四面環(huán)水，耕種極其不便，收益甚微，農(nóng)戶(hù)們?cè)孤曒d道，致使這塊老水田的大部分處于半拋荒狀態(tài)。村“兩委”為解決這一問(wèn)題，尋求種養(yǎng)能手，將農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)出來(lái)，租賃給養(yǎng)殖大戶(hù)從事白對(duì)蝦養(yǎng)殖，不但解決拋荒問(wèn)題，又能使農(nóng)戶(hù)得到穩(wěn)定的收益，還帶動(dòng)了本村養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。

2.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)土地流轉(zhuǎn)有迫切要求

傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式已經(jīng)不能適應(yīng)新環(huán)境的要求，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為大力推廣規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了物質(zhì)技術(shù)條件，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。海陵區(qū)天成蔬菜種植專(zhuān)業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地500多畝，新建鋼架大棚已全面投入生產(chǎn)。姜堰市姜堰鎮(zhèn)太宇村依托城郊優(yōu)勢(shì)和蔬菜生產(chǎn)基礎(chǔ)，集中全力發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。姜堰市秋潤(rùn)草莓合作社流轉(zhuǎn)土地320畝搭建鋼架大棚，全部用于種植優(yōu)質(zhì)草莓。

2 泰州進(jìn)一步有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)民增收的對(duì)策思路

2.1 進(jìn)一步有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則

1.依法、自愿、有償?shù)脑瓌t

推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和政策，受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；不得未經(jīng)發(fā)包方同意擅自流轉(zhuǎn)；不得惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)農(nóng)戶(hù)土地承包期的剩余期限；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何單位和個(gè)人不得擅自截留或扣繳。

2.規(guī)模經(jīng)營(yíng)的原則

必須在符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，以土地成片流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為基礎(chǔ)，以培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，推進(jìn)土地集約利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3.因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)的原則

推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必須與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移程度和區(qū)域性特色農(nóng)產(chǎn)品布局等相適應(yīng)，做到因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)，不搞“一刀切”。

2.2 進(jìn)一步有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的途徑

1.企業(yè)加農(nóng)戶(hù)的模式

鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)到農(nóng)村采取多種形式經(jīng)營(yíng)土地，單獨(dú)興辦或與農(nóng)民聯(lián)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)。對(duì)利用流轉(zhuǎn)土地依法興辦的農(nóng)業(yè)企業(yè)，按有關(guān)規(guī)定給予政策支持。積極扶持龍頭企業(yè)（包括農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶(hù)）以公司化、園區(qū)化和合作化形式整體流入土地，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品區(qū)域化布局和特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的發(fā)展。

2.股份合作型的模式

鼓勵(lì)組建由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭，農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立的農(nóng)村土地合作社，以“零入整出”的方式由業(yè)主進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。支持農(nóng)民自愿聯(lián)合，把家庭承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為長(zhǎng)期股權(quán)，組建合作農(nóng)場(chǎng)，以市場(chǎng)運(yùn)作的方式進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)或土地資本營(yíng)運(yùn)。

3.創(chuàng)業(yè)型模式

積極引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才等資源向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動(dòng)。支持有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的致富能人回歸創(chuàng)業(yè)，興辦農(nóng)業(yè)企業(yè)，以“統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一技術(shù)操作、統(tǒng)一訂單銷(xiāo)售”的模式進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)。

參考文章

[1]張婉麗：《地方環(huán)境立法研究土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)與產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新》，中國(guó)民商法律網(wǎng)，2006-10-29，

[2]李南潔：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后土地保障功能如何存續(xù)》載于《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)》.2008年第03期