“營業(yè)稅改增值稅”政策對地方的影響及今后采取的對策

顧欣

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，我國現(xiàn)有的稅收制度已經(jīng)不利于我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會發(fā)展轉(zhuǎn)型，同時也對中央對地方的稅收征管造成了一些困境，“營業(yè)稅改增值稅”的呼聲變得越來越高。稅制改革刻不容緩， 2011年11月16日，財政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)了營業(yè)稅改征增值稅試點方案，明確從2012年1月1日起，在上海市交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，率先開展深化增值稅制度改革，擴大增值稅征稅范圍試點。2012年7月31日，財政部、國家稅務(wù)總局明確，江蘇從10月1日完成新舊稅制轉(zhuǎn)換。2013年4月10日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上，決定進一步擴大“營改增”試點，并逐步在全國推行，這有利于解決因局部地區(qū)試點導(dǎo)致的政策差異和稅收征管風(fēng)險等問題。（一）擴大地區(qū)試點，自今年8月1日起，將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點在全國范圍內(nèi)推開，適當擴大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍，將廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等納入試點。據(jù)測算，全部試點地區(qū)2013年企業(yè)將減輕負擔(dān)約1200億元。（二）擴大行業(yè)試點，擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業(yè)納入“營改增”試點。力爭“十二五”期間全面完成“營改增”改革。通過實行“營改增”，激發(fā)企業(yè)活力，形成新的增長點，不斷擴大就業(yè)，增加居民收入，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

此次“營改增”試點的增值稅稅率在原有 17% 、13% 稅率基礎(chǔ)上新增設(shè) 11% 和 6% 兩檔低稅率，同時對不符合一般納稅人條件的小規(guī)模納稅人按 3% 的稅率征收增值稅。“營改增”作為結(jié)構(gòu)性減稅的一個重要措施，為納稅人帶來較大優(yōu)惠，但也會對地方經(jīng)濟、稅收帶來影響。

1 “營改增”對地方的影響

1.1 “營改增”對地方財政收入的影響

我國在1994年實行了分稅制財政體制改革，增值稅是中央稅收的主體稅種，屬于中央與地方共享稅?，F(xiàn)行分稅制將鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業(yè)稅歸中央，其他營業(yè)稅收入歸地方；增值稅除進口環(huán)節(jié)由海關(guān)代征部分外，其余中央分享75%，地方政府分享25%。中央增值稅占中央稅收的比例高達40%～50% ，地方增值稅占地方稅收的比例也達20%左右。營業(yè)稅是我國第三大稅種，稅收規(guī)模在增值稅和企業(yè)所得稅之后，營業(yè)稅占地方稅收的比例一直保持在40%甚至更多，營業(yè)稅全額歸地方所有，是地方財政收入的重要來源，是現(xiàn)時地方政府掌握的幾乎唯一的主體稅種，營業(yè)稅收入甚至可以被認為是地方財政收入的 “半壁江山”。

隨著增值稅全面取代營業(yè)稅后，地方政府所掌握的營業(yè)稅這幾乎唯一的主體稅種便進入到中央和地方共享稅序列，地方政府稅收收入近一半以上便進入共享稅收入范圍。增值稅在中央分成比例不變的情況下，地方所分得的增值稅收入比重雖有所提高，但遠遠不能彌補減少的營業(yè)稅收入，會導(dǎo)致地方財政收入大幅度的減少，也有可能會引發(fā)各級地方政府預(yù)算外收入膨脹，亂收費現(xiàn)象增多。

1.2 “營改增”對地方經(jīng)濟的影響

增值稅全面取代營業(yè)稅后，在沒有新的額外收入制度安排或原有的額外收入制度未作調(diào)整的情況下，最明顯的就是地方財政收入的減少，這種減少將會對地方經(jīng)濟產(chǎn)生如下的影響。一是由于地方政府財政收入減少，財政對公共領(lǐng)域的投入也會相應(yīng)減少，地方經(jīng)濟的發(fā)展必然受到影響；二是財政收入的減少，必然使得地方財政支出規(guī)模有所下降，增大地方經(jīng)濟發(fā)展風(fēng)險的可能性；三是地方財政收入規(guī)模降低必然影響到對不同產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模，同時也可能會導(dǎo)致地方政府執(zhí)行中央對不同產(chǎn)業(yè)實施稅收優(yōu)惠政策的惰性，最終弱化對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用，不利于地方經(jīng)濟的發(fā)展；四是會受到地方政府的消極抵觸，甚至促使地方政府更加依靠賣地、借債過日，進一步加大地方財政運行的風(fēng)險。

1.3 “營改增”對地方財政風(fēng)險的影響

地方財政風(fēng)險是在給定的不確定外部環(huán)境下，地方政府所擁有的公共資源無力履行其應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任以至于給經(jīng)濟、社會穩(wěn)定帶來損害的一種可能性。目前許多學(xué)者研究基本認為地方政府的財政風(fēng)險首先表現(xiàn)為地方財政的債務(wù)風(fēng)險，其次是地方政府為本地區(qū)居民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)不足而形成的軟欠賬和拖欠地方行政事業(yè)單位的人員工資等形成的硬欠賬。這些風(fēng)險有些是減收因素造成的，有些是增支因素造成的。

目前地方政府承擔(dān)的各種政府間貸款、世界銀行貸款、商業(yè)性借款和社會集資款等各種顯性、隱形和轉(zhuǎn)移的債務(wù)，而且大多數(shù)地方?jīng)]有一個專門的部門來統(tǒng)攬政府舉債，財政部門無法量化債務(wù)總額，也沒有將有關(guān)債務(wù)的償還納入年度財政預(yù)算，只有等到還本付息時才被迫介入，通過財政預(yù)算還款的方式來被動償債，給財政預(yù)算平衡造成很大的困難。由于有些地方政府及部門擔(dān)保過濫，雖然《擔(dān)保法》明確規(guī)定，地方政府及有關(guān)部門無權(quán)對經(jīng)濟合同進行擔(dān)保。但在實際工作中，許多國外的貸款和國內(nèi)銀行的貸款在簽訂貸款合同是都對財政擔(dān)保充滿信任，特別是對地方政府財政違規(guī)擔(dān)保的事情視而不見，均要求地方政府在相關(guān)政府平臺公司貸款合同無法履行時，由地方財政如約履行還款義務(wù)，在地方財政收入因“營改增”而有所降低的情況下，就更加加劇了地方財政的債務(wù)風(fēng)險。

2 對策：健全地方稅收體系，不斷壯大地方政府財力

2.1 改革城市維護建設(shè)稅

現(xiàn)行城市維護建設(shè)稅由于是一種附加稅，其職能作用日漸削弱，稅制設(shè)計缺陷凸顯，征收管理問題突出，城建稅改革勢在必行。按照獨立稅種的要求，重新確定稅率，擴大征稅范圍，以納稅人取得的流轉(zhuǎn)額為計稅依據(jù)，把城建稅建成為地方稅體系中完全獨立的主體稅種，以保證改革后的城建稅隨著國民經(jīng)濟同步增長，為地方政府提供更多的財力，促進分稅制財政體制的進一步完善。

2.2 研究開征新的地方稅種

在市場經(jīng)濟條件下，地方政府必須要承擔(dān)的基本職責(zé)包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等具有明顯的外溢性特征公共服務(wù)支出。現(xiàn)行的稅制體制將稅源比較穩(wěn)定、增長潛力較大的稅種劃為中央稅或共享稅，留給地方的大多是稅源分散、收入不穩(wěn)定的小稅種，導(dǎo)致財權(quán)向上集中，地方政府無法籌措到與事權(quán)相匹配的財力。地方政府可以開創(chuàng)一些新的稅源，這樣不僅可以創(chuàng)造地方財政收入，而且還能給地方帶來意想不到的益處。重點是研究開征環(huán)境保護稅，使之成為地方稅主體稅種，增強地方政府財力，健全地方稅收體系。

開征環(huán)境稅，將環(huán)境稅按一定的比例設(shè)為中央和地方共享稅。劃歸地方支配的部分稅收，用于污染物相對不易擴散的治理支出，如生活垃圾清理支出、污染檢測支出及本地區(qū)的綠化工程支出；劃歸中央支配的部分稅收，則逐年積累用于各項需要長期治理的跨地域項目，如江河湖泊污染治理、大氣治理及防護林工程等大型項目。開征環(huán)境稅不僅可以彌補現(xiàn)行稅制對環(huán)境的忽視，在發(fā)揮稅收市場經(jīng)濟體制下矯正其外部性的作用具有深遠的影響，而且可以有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。開征環(huán)境稅會增加排污企業(yè)或者個體戶的成本，消弱其競爭力，不利于高污染的企業(yè)而有利于無污染的企業(yè)，從而促進企業(yè)開發(fā)清潔能源改進生產(chǎn)技術(shù)。充分發(fā)揮環(huán)境稅的作用，必將促使高污染行業(yè)向低污染無污染行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

2.3 繼續(xù)推行房產(chǎn)稅改革

（1）給予地方一定稅務(wù)自主權(quán)。進行房產(chǎn)稅改革會適當減緩房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而土地出讓收入占地方上很大一塊，應(yīng)當將房產(chǎn)稅作為我國地方稅的主體稅種重點培育，使之逐步成為地方政府稅收收入的主要來源，逐步代替地方上對土地出讓收入的依賴。并且在全國統(tǒng)一稅制的前提下，富裕地方政府較大的管理權(quán)限，以適應(yīng)各地經(jīng)濟發(fā)展水平的需要，促使地方因地制宜地通過此稅增加財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟。在經(jīng)濟較發(fā)達的沿海省份，應(yīng)適當提高房產(chǎn)稅稅率，在中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，應(yīng)適當降低房產(chǎn)稅稅率。

（2）房產(chǎn)稅改革應(yīng)當逐步推進?？梢钥紤]先從大城市開始，取得經(jīng)驗以后逐步在中小城市推廣；也可以考慮選擇一些大、中、小城市同時試點，取得經(jīng)驗以后逐步在同類城市再行推廣。

參考文獻

[1]張云華.理性看待增值稅擴圍改革[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2011，（10）