關(guān)于抽水蓄能項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制的思考

陳同法，張 暉，趙桂元

（1.國(guó)網(wǎng)新源控股有限公司，北京 100761；2.國(guó)網(wǎng)新源國(guó)際投資有限公司，北京 100053）

1 問(wèn)題的產(chǎn)生

從20世紀(jì)80年代我國(guó)水電建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作逐步進(jìn)入有章可循的階段以來(lái)，歷經(jīng)發(fā)展，形成了當(dāng)前以 《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》 （第三版）和 《抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)暫行辦法》及其實(shí)施細(xì)則為主的抽水蓄能項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系。這些文件 （以下統(tǒng)稱為 “現(xiàn)行規(guī)范性文件”）統(tǒng)一了國(guó)內(nèi)抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的思路，在促進(jìn)抽水蓄能電站的立項(xiàng)和建設(shè)中發(fā)揮了重大作用。

河北豐寧抽水蓄能電站嚴(yán)格按照現(xiàn)行規(guī)范性文件開展了可行性研究階段的國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。該電站規(guī)劃裝機(jī)容量360萬(wàn)kW，按照周調(diào)節(jié)設(shè)計(jì)，上下水庫(kù)工程一次建成。輸水發(fā)電系統(tǒng)分兩期建設(shè)，一期工程裝機(jī)規(guī)模180萬(wàn)kW。電站建成后接入京津唐電網(wǎng)，在系統(tǒng)中承擔(dān)調(diào)峰、填谷、調(diào)頻、調(diào)相和緊急事故備用任務(wù)；電站上、下庫(kù)調(diào)節(jié)庫(kù)容均高達(dá)4000余萬(wàn)m3，可為系統(tǒng)提供大容量的儲(chǔ)能服務(wù)。電站站址資源優(yōu)越，應(yīng)積極開發(fā)建設(shè)這一點(diǎn)贏得了行業(yè)和社會(huì)各界的共識(shí)。但是，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范性文件只考慮電站的替代效應(yīng)，該項(xiàng)目國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)瀕于不可行。這一問(wèn)題的產(chǎn)生促使我們思考:是豐寧項(xiàng)目的效益果真牽強(qiáng)，還是我們的國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)辦法出了問(wèn)題。經(jīng)過(guò)分析，得出的結(jié)論為:后者是主要原因。

河北豐寧抽水蓄能電站依據(jù)現(xiàn)行規(guī)范性文件開展財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，電站的容量?jī)r(jià)格和電量?jī)r(jià)格采用個(gè)別成本法測(cè)算時(shí)采用 “全部投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率不小于8%，并且資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率不小于10%”的控制條件，虛擬電站投產(chǎn)后的收益。因?yàn)檫@種收益與實(shí)際的預(yù)期收益相去甚遠(yuǎn)，投資者從據(jù)此開展的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中得不到有參考價(jià)值的損益表。這種情況下的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)不能為投資者的投資決策提供有價(jià)值的參考；因而也就出現(xiàn)了這樣的情況:在征集股東時(shí)各股東方因?yàn)橥顿Y抽水蓄能缺乏 “可靠”的收益而沒(méi)有投資積極性，而財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中所 “描繪”的稅收等地方利益只是畫餅充饑。

2 現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制的主要問(wèn)題

2.1 國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)

現(xiàn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制的主要問(wèn)題是不能全面反映抽水蓄能項(xiàng)目的綜合效益。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的出發(fā)點(diǎn):按照資源合理配置的原則，從國(guó)家整體角度考察項(xiàng)目的效益和費(fèi)用，計(jì)算分析項(xiàng)目給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的凈效益，以評(píng)價(jià)其合理性。

依據(jù)現(xiàn)行規(guī)范性文件，抽水蓄能項(xiàng)目國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的做法是:根據(jù)所在電力系統(tǒng)電力發(fā)展規(guī)劃確定的負(fù)荷水平、負(fù)荷特性及電源結(jié)構(gòu)等，在同等程度滿足電力系統(tǒng)電力、電量和調(diào)峰需求的基礎(chǔ)上，通過(guò)有無(wú)設(shè)計(jì)抽水蓄能電站電源優(yōu)化規(guī)劃，優(yōu)選系統(tǒng)電源構(gòu)成，以替代方案的費(fèi)用作為設(shè)計(jì)方案的效益。

抽水蓄能項(xiàng)目有調(diào)峰、填谷、調(diào)頻、調(diào)相、緊急事故備用、儲(chǔ)能和黑起動(dòng)等多項(xiàng)動(dòng)態(tài)、靜態(tài)效益。但是，依據(jù)現(xiàn)行規(guī)范性文件作抽水蓄能項(xiàng)目國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，通常用火電機(jī)組作為替代電源，在運(yùn)行的功能上難以做到完全等效，僅考慮項(xiàng)目的調(diào)峰、填谷這一靜態(tài)效益，而未反映其 “輔助功能”，很大程度上低估了抽水蓄能電站在電力系統(tǒng)中的作用與效益，不能滿足 “從國(guó)家整體角度考察項(xiàng)目的效益和費(fèi)用”、“資源合理配置”的初衷和要求。

豐寧項(xiàng)目之所以獲得行業(yè)和全社會(huì)的廣泛認(rèn)同，源于其全面的調(diào)峰、填谷、調(diào)頻、調(diào)相、緊急事故備用、黑起動(dòng)和儲(chǔ)能等功能。項(xiàng)目投資是為了滿足上述全部功能所付出的總體代價(jià)；只考察其中部分功能并將全部投資代價(jià)付諸于它，作為國(guó)家評(píng)價(jià)和決策整個(gè)項(xiàng)目可行與否的依據(jù)，顯然不盡合理。

2.2 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)

現(xiàn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制的主要問(wèn)題是運(yùn)行收益不確定，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)不能反映投資者的預(yù)期收益，不能為投資者的投資決策提供有效參考，也就是說(shuō)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)不 “可靠”。

財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的基本思路是，根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行的財(cái)稅制度及有關(guān)規(guī)定，分析測(cè)算電站直接發(fā)生的財(cái)務(wù)效益和費(fèi)用，考察其盈利能力、清償能力等財(cái)務(wù)狀況，以判斷項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性?？墒?，按照我國(guó)現(xiàn)行財(cái)務(wù)與電價(jià)政策及電價(jià)結(jié)算辦法，反映不出抽水蓄能電站在電力系統(tǒng)中的實(shí)際效益，國(guó)家發(fā)展和改革委《關(guān)于抽水蓄能電站管理問(wèn)題的通知》發(fā)改能源 [2004]71號(hào)文 （以下簡(jiǎn)稱 “71號(hào)文”）加劇了這一矛盾。

3 優(yōu)化抽水蓄能項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制的建議

3.1 國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)

（1）對(duì)抽水蓄能電站效益的評(píng)價(jià)應(yīng)全面。抽水蓄能項(xiàng)目有多項(xiàng)效益，國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)要建立在對(duì)其效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，而不僅僅是看電力系統(tǒng)電力、電量和調(diào)峰需要的替代效應(yīng)等指標(biāo)。只有這樣，像豐寧電站這樣功能全面、優(yōu)勢(shì)突出的項(xiàng)目才能獲得客觀、準(zhǔn)確的國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。這是現(xiàn)行規(guī)范制定之初大家就已形成的共識(shí)，因而本文不作贅述。

（2）國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的價(jià)值計(jì)算不必十分精確。國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)服務(wù)于國(guó)家對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)決策，因而只需定性其 “可行”；而且，這種可行是基于評(píng)價(jià)指標(biāo)的客觀價(jià)值而不是 “泡沫”即可。至于可行到多大程度以及評(píng)價(jià)過(guò)程中忽略了多少客觀存在未被計(jì)入的效益，不作深究。因而，在設(shè)計(jì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的參評(píng)指標(biāo)時(shí)，只需基本合理而且力求保守即可,不必過(guò)于精確。為此，對(duì)于一直以來(lái)因非常難以量化而未被列為參評(píng)指標(biāo)的調(diào)頻、調(diào)相、緊急事故備用、黑起動(dòng)、儲(chǔ)能等一系列輔助功能，建議采用概率論和數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法 （比如保險(xiǎn)企業(yè)的定價(jià)模型），賦予偏保守的價(jià)值，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)價(jià)值的參評(píng)指標(biāo)。

（3）國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)辦法將經(jīng)歷多次調(diào)整過(guò)程。抽水蓄能電站的意義決定其國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的價(jià)值。抽水蓄能電站的意義是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和需求的不斷擴(kuò)大而發(fā)展的，是與時(shí)俱進(jìn)的；因而，其參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的指標(biāo)及其價(jià)值也應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)變化的。比如，我國(guó)抽水蓄能電站在建設(shè)初期主要用來(lái)調(diào)峰填谷，進(jìn)而頻繁用于調(diào)頻和緊急事故備用，直至發(fā)展到當(dāng)前的儲(chǔ)能和節(jié)能減排等等。抽水蓄能電站的國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)與電站效益相適應(yīng)，應(yīng)持續(xù)體現(xiàn)電站功能的變化。這就要求我們充分肯定現(xiàn)行規(guī)范性文件的歷史意義；同時(shí)，要意識(shí)到，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)辦法的修訂會(huì)歷經(jīng)多次，應(yīng) “不厭其煩”。至于修訂時(shí)機(jī)，取決于其什么時(shí)候影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的基本結(jié)論。

3.2 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)

3.2.1 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)應(yīng) “可靠”反映投資者收益預(yù)期

財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)是投資者對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資決策的基本依據(jù)。財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)應(yīng)能反映項(xiàng)目效益，作為投資的導(dǎo)向，在眾多國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)可行的規(guī)劃入選站點(diǎn)中，投資者有權(quán)力優(yōu)先選擇財(cái)務(wù)指標(biāo)較優(yōu)的站點(diǎn)。 “可靠”反映收益預(yù)期，是財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的靈魂。

3.2.2 當(dāng)前具備修訂財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)辦法的條件

抽水蓄能電站的收益要保證抽水蓄能電站正常發(fā)揮功能，保證電站正常運(yùn)營(yíng)，保證抽水蓄能事業(yè)的滾動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。具體而言就是，要較好地解決抽水蓄能電站運(yùn)行成本、還本付息、稅收及利潤(rùn)問(wèn)題。這是遲早應(yīng)妥善解決的問(wèn)題。71號(hào)文及其后的《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于桐柏、泰安抽水蓄能電站電價(jià)問(wèn)題的通知》 （發(fā)改價(jià)格 [2007]1517號(hào)），一方面加劇了現(xiàn)行財(cái)務(wù)與電價(jià)政策及電價(jià)結(jié)算辦法與抽水蓄能電站在電力系統(tǒng)中的實(shí)際效益之間的矛盾；另一方面，采用 “釜底抽薪”的辦法給抽水蓄能財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)辦法以新的解決思路。

71號(hào)文之前，我國(guó)的財(cái)務(wù)與電價(jià)政策及電價(jià)結(jié)算辦法就存在反映不出抽水蓄能電站在電力系統(tǒng)中的實(shí)際效益的問(wèn)題見圖1、2。

圖1 71號(hào)文之前的抽水蓄能電價(jià)機(jī)制

圖2 71號(hào)文之后的抽水蓄能電價(jià)機(jī)制

對(duì)照?qǐng)D1和圖2可以看出，71號(hào)文之后，受影響的主要是電網(wǎng)企業(yè)。因?yàn)槌樗钅茈娬九c電網(wǎng)企業(yè)之間的使用-補(bǔ)償關(guān)系并未變動(dòng)，所以71號(hào)文并未直接沖擊抽水蓄能電站的法人單位。

當(dāng)前，抽水蓄能電站原則上由電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)建設(shè)和管理，并在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行核算。也就是說(shuō)，圖1和圖2圓圈中的關(guān)系更加穩(wěn)固和確定。這種情況下，有條件明晰抽水蓄能項(xiàng)目直接投資者的收益預(yù)期，有條件作出比較準(zhǔn)確、“可靠”的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)。

3.2.3 確定抽水蓄能電站收益的基本原則

確定抽水蓄能電站收益是修訂抽水蓄能電站財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制的核心問(wèn)題。

抽水蓄能電站的收益有兩個(gè)約束條件:其一，不能大于國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)所確定的抽水蓄能電站的效益；其二，不能小于維持電站正常運(yùn)營(yíng)和發(fā)揮電站效用所需的最低成本費(fèi)用 （在此前提下，如能再增加一定額度，從而保證抽水蓄能事業(yè)滾動(dòng)可持續(xù)發(fā)展則更加理想）。按照上述約束條件確定的抽水蓄能收益不夠精確，但遠(yuǎn)優(yōu)于毫無(wú)底數(shù)、完全 “虛構(gòu)”。

需要說(shuō)明的是:一，抽水蓄能電站的運(yùn)行收益遲早是要確定的，不過(guò)通常是在電站建成投產(chǎn)后，這里我們要求把這一工作提前到項(xiàng)目的決策階段，因而并沒(méi)有對(duì)收益數(shù)值進(jìn)行 “干涉”；其二，收益數(shù)值的確定，不是財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的義務(wù) （當(dāng)然更不是它的權(quán)力），財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)只負(fù)責(zé)把通過(guò)其他渠道確定的收益數(shù)值進(jìn)行 “反映”。

4 結(jié)語(yǔ)

（1）抽水蓄能項(xiàng)目的特點(diǎn)決定了其國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)辦法應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)；現(xiàn)行辦法已經(jīng)影響了抽水蓄能項(xiàng)目國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的基本結(jié)論，宜立即著手調(diào)整。抽水蓄能電站的輔助功能應(yīng)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)價(jià)值參評(píng)指標(biāo)，但是只要一定歷史時(shí)期內(nèi)不影響評(píng)價(jià)的基本結(jié)論，則其價(jià)值不必過(guò)于追求精確量化。

（2）“可靠”性是財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的靈魂。確定電站收益數(shù)值，是財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)可靠性的基礎(chǔ)。當(dāng)前具備修訂抽水蓄能電站財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)辦法的條件，宜立即著手開展修訂工作。