莫讓保健食品在流通環(huán)節(jié)“變了味”

文 黃武衛(wèi) 張俐 武愛香

2010年8月，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局正式印發(fā)《保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)日常監(jiān)督現(xiàn)場(chǎng)檢查工作指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），這是繼《中華人民共和國(guó)食品安全法》發(fā)布實(shí)施以來(lái)，國(guó)家對(duì)保健食品經(jīng)營(yíng)和廣告發(fā)布進(jìn)行有效監(jiān)管的重要舉措。但是，由于當(dāng)前廣大消費(fèi)者仍然對(duì)保健食品消費(fèi)的基本知識(shí)知之甚少，加之很多保健食品經(jīng)營(yíng)者不從規(guī)范渠道進(jìn)貨，不注意正確儲(chǔ)存和養(yǎng)護(hù)產(chǎn)品，并且在銷售中大搞虛假宣傳，因而使廣大消費(fèi)者的健康安全受到威脅，保健食品的聲譽(yù)受到損害。在此嚴(yán)峻形勢(shì)下，藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)怎樣破解對(duì)保健食品監(jiān)管的“人少、事多、責(zé)任大”難題，確保監(jiān)管到位？筆者謹(jǐn)以此文對(duì)北京市順義區(qū)保健食品市場(chǎng)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行梳理、分析，探索破解監(jiān)管難題的有效途徑。

保健食品經(jīng)營(yíng)情況復(fù)雜

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前順義區(qū)共有580家在冊(cè)的保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)，其中的282家持有有效的《食品衛(wèi)生許可證》，包括商場(chǎng)、超市、專賣店、批發(fā)公司、藥店、診所、信息咨詢部等。其他在冊(cè)的保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)，一部分是由于經(jīng)營(yíng)不善被迫關(guān)停，或隨著城市化改造和村莊拆遷自然退出；另一部分是因許可過(guò)期未延續(xù)，或遷址后未重新申請(qǐng)?jiān)S可，轉(zhuǎn)讓后未辦理相關(guān)變更手續(xù)，喪失了經(jīng)營(yíng)資格。此外，還有一些保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)因經(jīng)營(yíng)條件達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，已被北京市藥品監(jiān)督管理局順義分局勸退或不予辦理行政許可，另有一些企業(yè)始終未到順義藥監(jiān)分局申請(qǐng)保健食品經(jīng)營(yíng)許可，卻一直或間斷性地進(jìn)行違法銷售活動(dòng)。更有一些外區(qū)域的保健食品推銷人員，采用授課體驗(yàn)、免費(fèi)義診等方式，在轄區(qū)流動(dòng)性地向群眾推銷保健食品。

保健食品經(jīng)營(yíng)模式多樣

保健食品的經(jīng)營(yíng)一般包括廣告宣傳、促銷推廣、交易行為、售后服務(wù)四個(gè)環(huán)節(jié)，而交易行為發(fā)生前又是問(wèn)題的多發(fā)區(qū)。保健食品的經(jīng)營(yíng)模式源于保健食品生產(chǎn)企業(yè)，它將產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)分成兩類(或相互結(jié)合)。一是直營(yíng)，即由保健食品生產(chǎn)企業(yè)自己組建員工隊(duì)伍，直接進(jìn)行一線市場(chǎng)操作；二是生產(chǎn)企業(yè)的銷售工作通過(guò)尋找、外包給代理商(經(jīng)銷商)，代理商(經(jīng)銷商)在約定的區(qū)域承擔(dān)產(chǎn)品銷售活動(dòng)完成。經(jīng)營(yíng)模式不同，經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也會(huì)有差異，如果經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，其主要責(zé)任主體也是不一樣的。如果通過(guò)直營(yíng)方式進(jìn)行銷售，生產(chǎn)企業(yè)需要自己做宣傳，需要直接面對(duì)消費(fèi)者，有的還會(huì)自建銷售門店，如果經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，主要責(zé)任主體就是生產(chǎn)企業(yè)本身；如果生產(chǎn)企業(yè)選擇了代理或經(jīng)銷商，代理或經(jīng)銷商就可以通過(guò)自己的方式向消費(fèi)者經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品，不受生產(chǎn)企業(yè)控制，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，主要責(zé)任主體就不一定是生產(chǎn)企業(yè)了。

采用不同的產(chǎn)品銷售模式，其主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也各有不同。有店鋪類的企業(yè)通?？蓞⒄铡吨改稀愤M(jìn)行檢查，而那些沒有店鋪類的(如以互聯(lián)網(wǎng)為經(jīng)營(yíng)方式)企業(yè)，其銷售行為的多變就會(huì)成為市場(chǎng)上的“自由基”，影響市場(chǎng)整體穩(wěn)定。

審批許可管理是普遍做法

《指南》要求，著重針對(duì)“制度及落實(shí)情況”、“產(chǎn)品的標(biāo)識(shí)、標(biāo)簽”、“產(chǎn)品保質(zhì)期”、“供貨商資質(zhì)核查”、“進(jìn)貨驗(yàn)收”、“產(chǎn)品臺(tái)帳”、“從業(yè)人員體檢情況”、“場(chǎng)地衛(wèi)生及產(chǎn)品碼放”、“庫(kù)房衛(wèi)生及儲(chǔ)存環(huán)境”、“店內(nèi)宣傳”等10個(gè)方面開展日常監(jiān)督。順義區(qū)保健食品監(jiān)管也是按照北京市藥品監(jiān)督管理局的工作任務(wù)要求，實(shí)行審批許可管理。

根據(jù)現(xiàn)行政策要求，藥監(jiān)順義分局對(duì)保健食品經(jīng)營(yíng)的行政審批是從許可環(huán)節(jié)開始，培養(yǎng)、強(qiáng)化申請(qǐng)企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任意識(shí)，向開辦人員宣傳相關(guān)的政策，對(duì)提交的材料不完整或現(xiàn)場(chǎng)準(zhǔn)備不合格的申辦企業(yè)不予許可，把住許可第一關(guān)，引導(dǎo)企業(yè)走好入門第一步。

在申辦企業(yè)取得許可后，將收到順義分局下發(fā)的《關(guān)于保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)開展保健食品追溯系統(tǒng)錄入工作的通知》，要求企業(yè)在取得《食品衛(wèi)生許可證》后兩周，上線核對(duì)完善本企業(yè)基本信息、錄入所經(jīng)營(yíng)的保健食品產(chǎn)品數(shù)據(jù)。分局則從電子追溯系統(tǒng)管理端口進(jìn)行督查，了解企業(yè)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)的情況，利用網(wǎng)上系統(tǒng)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。

每逢節(jié)日或有重大活動(dòng)，藥監(jiān)順義分局都會(huì)根據(jù)保健食品市場(chǎng)實(shí)際情況，及時(shí)組織安排市場(chǎng)巡查，重點(diǎn)檢查經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品的進(jìn)貨渠道、產(chǎn)品標(biāo)識(shí)、產(chǎn)品的購(gòu)進(jìn)臺(tái)賬，突出抓好特殊時(shí)期的保健食品監(jiān)管。

此外，在日常監(jiān)管中，藥監(jiān)順義分局堅(jiān)持定期召開保健食品監(jiān)管工作會(huì)議，及時(shí)分析保健食品市場(chǎng)現(xiàn)狀，有計(jì)劃地組織相關(guān)法律法規(guī)和知識(shí)培訓(xùn)，促使企業(yè)人員提高保健食品質(zhì)量意識(shí)。藥監(jiān)順義分局還要求保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)及時(shí)遞交“保健食品質(zhì)量安全承諾書”，引導(dǎo)企業(yè)人員樹立產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)第一責(zé)任的意識(shí)；建立企業(yè)短信平臺(tái)及時(shí)發(fā)布通知，為企業(yè)提供相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量信息，促使企業(yè)及時(shí)開展自查，保證產(chǎn)品質(zhì)量安全。藥監(jiān)順義分局還十分重視對(duì)保健食品市場(chǎng)的監(jiān)督檢查，注意有針對(duì)性地加強(qiáng)監(jiān)督抽驗(yàn)，注意協(xié)調(diào)地方政府，組織藥品安全員協(xié)助對(duì)保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題及時(shí)報(bào)藥監(jiān)部門查處，提高了市場(chǎng)巡查覆蓋率，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查和政府協(xié)查的報(bào)表，及時(shí)匯總檢查結(jié)果。

對(duì)于在日常監(jiān)督、巡查，專項(xiàng)檢查、監(jiān)督抽驗(yàn)等工作中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)的不合格產(chǎn)品及違法行為，由藥品稽查部門依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》及時(shí)進(jìn)行查處，凈化市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)良好的流通秩序。

現(xiàn)行監(jiān)管模式下的典型問(wèn)題

因保健食品有其特定的保健功能，在經(jīng)營(yíng)許可上與普通食品分開進(jìn)行審批。但在實(shí)際工作中，開辦條件并無(wú)高于普通食品的審批標(biāo)準(zhǔn)，申報(bào)企業(yè)也不需作特別準(zhǔn)備就能夠提出并通過(guò)審核。以藥監(jiān)順義分局為例，全年的審批通過(guò)率在98%以上，企業(yè)申報(bào)的“門檻”明顯偏低。

在日常執(zhí)法檢查中，執(zhí)法人員總能在大型超市、商場(chǎng)的外租柜臺(tái)、個(gè)別藥店，特別是在成人保健店內(nèi)發(fā)現(xiàn)一定數(shù)量的保健食品。經(jīng)核查，多為仿冒保健食品批準(zhǔn)文號(hào)的偽劣產(chǎn)品。一種問(wèn)題產(chǎn)品被查處清理過(guò)后，再次檢查又有另一種問(wèn)題產(chǎn)品出現(xiàn)。這些仿冒的保健食品產(chǎn)品，標(biāo)識(shí)內(nèi)容失實(shí)，夸大功效，常常帶有“決不反彈，七天見效”等絕對(duì)性的詞語(yǔ)。不僅如此，例如一些減肥功能保健食品，一些企業(yè)在媒體上刊登夸大產(chǎn)品功能、功效的廣告，鼓吹產(chǎn)品效果；還有的企業(yè)通過(guò)組織講座、義診等形式，明示或暗示產(chǎn)品具有治療作用，誤導(dǎo)群眾消費(fèi)。

隨著新的電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)模式的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)保健食品成為銷售新渠道。按照傳統(tǒng)的管理方式，即《北京市保健食品衛(wèi)生許可證管理辦法（修訂稿）》的要求，需對(duì)保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的辦公地址(可能還是臨時(shí)的)進(jìn)行核查、許可、發(fā)證。但面對(duì)有名無(wú)實(shí)的經(jīng)營(yíng)地址，監(jiān)管工作勢(shì)必面臨“找誰(shuí)監(jiān)管、如何監(jiān)管”的問(wèn)題。不難想象，互聯(lián)網(wǎng)將成為監(jiān)管工作的最大盲區(qū)。

細(xì)化監(jiān)管確保保健食品“不變味”

保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)品雜、監(jiān)管難等問(wèn)題存在的一個(gè)重要原因，就是目前保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可“門檻”設(shè)置較低。取得了經(jīng)營(yíng)許可的企業(yè)有的僅經(jīng)營(yíng)很少品種的保健食品，有的長(zhǎng)期停止了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，甚至不再經(jīng)營(yíng)保健食品。這不僅給監(jiān)管帶來(lái)困難，更潛藏著諸多安全隱患。如在經(jīng)營(yíng)人員自身素質(zhì)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)最低人員數(shù)量、門店經(jīng)營(yíng)企業(yè)營(yíng)業(yè)時(shí)間等方面進(jìn)行細(xì)化控制，特別是企業(yè)索證材料收集留存方面，要作為關(guān)鍵項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)定，對(duì)不符合要求的申辦企業(yè)堅(jiān)決不予通過(guò)。此外，可以嘗試對(duì)取得了經(jīng)營(yíng)許可的企業(yè)在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行復(fù)核，對(duì)于復(fù)核不合格的企業(yè)也能夠考慮吊銷其保健食品經(jīng)營(yíng)許可。

保障廣大群眾的健康安全不僅是政府監(jiān)管部門的責(zé)任，也是全社會(huì)的共同責(zé)任，藥監(jiān)順義分局經(jīng)常走進(jìn)鄉(xiāng)村、社區(qū)，開展科學(xué)合理選擇、使用保健食品的宣傳活動(dòng)，以普及性原則，通俗易懂的方式，提升公眾對(duì)保健食品的理性消費(fèi)和真?zhèn)伪鎰e能力。

在規(guī)范保健食品宣傳方面，行業(yè)協(xié)會(huì)代表本行業(yè)全體企業(yè)共同利益，作為政府與企業(yè)之間的橋梁，向政府傳達(dá)企業(yè)的共同需求。通過(guò)開展信息咨詢、教育培訓(xùn)等服務(wù)進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，組織保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的互助互查。針對(duì)本行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)手段、經(jīng)營(yíng)作風(fēng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，在維護(hù)行業(yè)信譽(yù)，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，杜絕夸大宣傳產(chǎn)品功能，甚至經(jīng)營(yíng)標(biāo)識(shí)、標(biāo)簽不規(guī)范等問(wèn)題上，行業(yè)協(xié)會(huì)有著不可或缺的作用。

在保健食品經(jīng)營(yíng)的管理工作中，順義分局也在嘗試將此項(xiàng)工作納入到順義區(qū)正在運(yùn)行、試點(diǎn)城市網(wǎng)格化管理的新舉措中。為城市巡查員進(jìn)行保健食品管理等相關(guān)法規(guī)、政策知識(shí)的培訓(xùn)，通過(guò)巡查員的協(xié)查，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，并報(bào)分局及時(shí)處理，構(gòu)建有效的保健食品經(jīng)營(yíng)監(jiān)管體系；將保健食品市場(chǎng)的監(jiān)管與順義區(qū)開展的“國(guó)家藥品安全示范區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)”結(jié)合起來(lái)，對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府中的藥品安全員進(jìn)行集中培訓(xùn)，充分發(fā)揮他們的協(xié)管作用，檢查覆蓋轄區(qū)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，規(guī)范經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

維護(hù)市場(chǎng)秩序需要各方面監(jiān)管力量的共同努力，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式的調(diào)查分析，摸清規(guī)律，劃分重點(diǎn)，特別是要大力消除市場(chǎng)上那些“沒有店鋪，自由開展銷售保健食品活動(dòng)”等風(fēng)險(xiǎn)隱患，嚴(yán)厲打擊以義診、服務(wù)為名，無(wú)證照經(jīng)營(yíng)保健食品的行為。只有發(fā)揮政府、部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、社會(huì)等各個(gè)方面的作用，齊抓共管，才能共建規(guī)范、安全、穩(wěn)定的保健食品市場(chǎng)秩序。