基于能力提升的高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化研究＊

佘 廉，婁天峰，程 琦

（1.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.武漢理工大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

根據(jù)《交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，“十二五”末，我國國家高速公路總里程將達(dá)到10.8萬公里，覆蓋90%以上的20萬以上城鎮(zhèn)人口城市。伴隨著我國高速公路的快速發(fā)展和快捷、高效、方便的高速公路運(yùn)輸需求的激增，使高速公路將進(jìn)入突發(fā)事件的高危期。然而，到目前為止，我國還沒有形成高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)應(yīng)有的體系，這也成為了制約高速公路應(yīng)急救援能力全面提升的一個瓶頸，因而必須加快高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)的體系建設(shè)。

一、高速公路應(yīng)急救援能力與應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化

（一）高速公路應(yīng)急救援能力

高速公路應(yīng)急救援能力，是指高速公路事件突然發(fā)生時，高速公路組織動用各種應(yīng)急救援資源，啟動預(yù)先準(zhǔn)備好的各種軟、硬件程序，實(shí)施科學(xué)的布局和應(yīng)對，在對自身有威脅的環(huán)境中實(shí)施救援，減輕事件的破壞作用。對其內(nèi)涵，可從三個方面來理解。

第一是高速公路組織有效地、持續(xù)地、高效地執(zhí)行其社會應(yīng)急救援的本領(lǐng)。高速公路作為施救主體，本身就處在一種對自身有威脅的變化著的環(huán)境中，不僅要開展高速公路突發(fā)事件的自我救援，在能力和條件允許的情況下，還將會開展高速公路網(wǎng)、網(wǎng)際甚至是路網(wǎng)以外的地區(qū)進(jìn)行緊急援助。這對應(yīng)急救援資源，特別是公共產(chǎn)品的實(shí)時保障提出了很高的要求。

第二是關(guān)鍵人員的能力所起到的重要作用。美國賠償協(xié)會對能力的界定是：對組織成功起主要作用的職員的可觀測和可評價技能、知識、績效行為和個人素質(zhì)的組合［1］。高速公路應(yīng)急救援能力的高低更多地決定于應(yīng)急決策指揮和決策者的個人能力水平。在緊急情境下，這些關(guān)鍵人員在關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)生的作用，對救援全體產(chǎn)生的影響，都切實(shí)地關(guān)系到應(yīng)急救援綜合能力的高低。

第三是資源配置的能力。資源理論認(rèn)為，這一能力是為了達(dá)成渴望的結(jié)果而組合配置資源的能力。在我國，高速公路突發(fā)事件的應(yīng)急救援，要求在極短時間內(nèi)對多種資源進(jìn)行組合配置，這包括社會資源，如高速公路管理局、高速公路公司、交警、路政、公安、消防、醫(yī)務(wù)救護(hù)、環(huán)衛(wèi)、民政，等等；包括內(nèi)部資源，如監(jiān)控系統(tǒng)、物資儲備、救援設(shè)施、相關(guān)規(guī)定，等等。高速公路應(yīng)急救援能力可被定義為執(zhí)行高速公路應(yīng)急救援活動所需的資源，與部門間和部門內(nèi)的各種關(guān)系的協(xié)調(diào)，其中資源包括基礎(chǔ)設(shè)施和特殊規(guī)劃資源。

（二）高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的含義和特點(diǎn)

高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)是指以高速公路應(yīng)急救援為核心業(yè)務(wù)，以與之相關(guān)的業(yè)務(wù)形成業(yè)務(wù)鏈的高速公路企業(yè)群體及其商業(yè)化活動。這些業(yè)務(wù)包括物資保障、技術(shù)裝備、人力資源、信息共享、交通手段、法律事務(wù)等。

高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化，就是以滿足高速公路應(yīng)急救援需求為目標(biāo)市場的企業(yè)和相關(guān)組織整合為一個產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)運(yùn)營的方式實(shí)現(xiàn)高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)品的供給。其特點(diǎn)為：一是以保障高速公路通行安全，滿足高速公路應(yīng)急救援需求為目標(biāo)；二是以促進(jìn)應(yīng)急救援的專業(yè)化、體系化與規(guī)?；癁橥緩剑蝗且愿咚俟窇?yīng)急救援技術(shù)，特別是智能技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計算機(jī)技術(shù)為支撐；四是以為高速公路應(yīng)急救援提供產(chǎn)品與服務(wù)的各類企業(yè)與相關(guān)組織作為整合的基礎(chǔ)；五是發(fā)揮政府和行業(yè)的主導(dǎo)機(jī)制與市場機(jī)制的綜合作用。

二、高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的必要性

（一）高速公路突發(fā)事件對提供公共產(chǎn)品的時間提出要求

公共產(chǎn)品是“所有那些其供給不是由個人的市場需求而是由集體的政治選擇決定的物品，即任何由政府決定免費(fèi)或以低費(fèi)用供給其使用者的產(chǎn)品和服務(wù)”［2］。突發(fā)事件的不確定性和緊迫性，要求政府必須迅速作出反應(yīng)，在短時間內(nèi)高效率地供給多種形態(tài)的公共產(chǎn)品［3］。高速公路突發(fā)事件的發(fā)生往往沒有征兆，因而難以準(zhǔn)確把握其發(fā)生的時間、地點(diǎn)、方式以及造成的損害程度。突發(fā)事件爆發(fā)后，一旦預(yù)警系統(tǒng)失靈，為了避免事態(tài)急速惡化，必須在事件發(fā)生后進(jìn)行公共產(chǎn)品的高效率供給，才能把突發(fā)事件造成的損失降低到最低限度。此外，每一種高速公路突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展都具有一定的周期性，每一個級別的突發(fā)事件，也都有發(fā)生、發(fā)展和減緩的階段，需要采取不同的應(yīng)急措施［4］，這就要求公共產(chǎn)品供給要根據(jù)突發(fā)事件的時間性特點(diǎn)進(jìn)行適時調(diào)整。這就對應(yīng)急救援資源保障能力提出了較高的要求，而應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化是突破救援保障瓶頸的一條高效路徑。

（二）高速公路應(yīng)急救援保障工作的現(xiàn)狀不盡人意

在高速公路應(yīng)急救援保障方面，交通部門做了長期的努力，取得了一些長足的進(jìn)步，特別是在工作方式和效率上有了極大的提高。但是存在的種種現(xiàn)實(shí)問題對應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化提出了更高的客觀要求，需要進(jìn)一步解決以下問題。

一是應(yīng)急救援隊伍建設(shè)需要加強(qiáng)。目前各?。▍^(qū)、市）均成立了省級交通應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，并且各地還建立了專兼職相結(jié)合的應(yīng)急救援搶險隊伍，開展了一定規(guī)模的應(yīng)急演練，儲備了一定數(shù)量的應(yīng)急運(yùn)力和物資，但隊伍建設(shè)還處于初級階段。

二是在應(yīng)急救援過程中對施救資源配置和施救力量缺乏動態(tài)調(diào)節(jié)手段。這使得在突發(fā)事故的應(yīng)急救援過程中，既不能充分利用高速公路現(xiàn)有的系統(tǒng)資源，也不能充分及時地利用社會其他救援資源。

三是應(yīng)急救援設(shè)備設(shè)施配備不足。我國尚未建立專門的應(yīng)急物資設(shè)備的分級分類儲備體系，現(xiàn)有物資設(shè)備的數(shù)量和種類不足。例如為滿足高速公路重大事故應(yīng)對處置的需要，科學(xué)配備的標(biāo)準(zhǔn)是每200公里高速公路配備2臺50－100T的汽車起重機(jī)，但是實(shí)際配備情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)。

四是應(yīng)急信息和通信保障能力不高。與緊急事件處置與救援有關(guān)的各個機(jī)構(gòu)部門，由于存在權(quán)責(zé)交叉的問題，使得高速公路經(jīng)營公司、路政、交警、消防、急救和沿線地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的信息溝通和協(xié)調(diào)難度很大。

（三）我國高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化體系尚未建立

到目前為止，我國還沒有形成應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)體系，在高速公路體系中，更是如此。雖然2005年，交通運(yùn)輸部制定和發(fā)布了《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，各地交通部門也相繼制定了地方公路交通應(yīng)急預(yù)案，由此初步建立了我國公路應(yīng)急救援預(yù)案體系。但是，高速公路應(yīng)急救援體系中，還缺乏專業(yè)的高速公路應(yīng)急救援隊伍，高速公路應(yīng)急物資分級分類儲備體系尚未建立，應(yīng)急救援物資及設(shè)備的種類和數(shù)量不能滿足應(yīng)急救援需要，應(yīng)急信息和通信保障平臺與應(yīng)急管理資金的保障渠道均存在有待改進(jìn)和完善的問題。

三、高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的可行性

（一）應(yīng)急救援需求對高速公路應(yīng)急救援提出產(chǎn)業(yè)化要求

高速公路應(yīng)急救援是針對高速公路運(yùn)營過程中出現(xiàn)的各種災(zāi)害現(xiàn)象，包括氣象災(zāi)害、洪水災(zāi)害、地震災(zāi)害、交通事故、交通病害、人為破壞等引起的應(yīng)急事件，進(jìn)行施救、減損、安全評估、事故取證、責(zé)任取證、責(zé)任界定，建立高危應(yīng)急平臺，險前動態(tài)平安保障服務(wù)以及救援資金結(jié)算和善后處置等方面的工作。

高速公路應(yīng)急救援需求，客觀上催生了以滿足此救援需求為目標(biāo)的應(yīng)急救援類的產(chǎn)品、裝備、工程、技術(shù)、服務(wù)的提供者的市場組織。促進(jìn)該類企業(yè)實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)?；?、市場化、組織化，就是促使這些企業(yè)群演變?yōu)閼?yīng)急救援產(chǎn)業(yè)的過程。

（二）災(zāi)害救援有國際慣例可循

根據(jù)國際慣例，應(yīng)急救援組織和機(jī)構(gòu)，可受政府部門的委托而進(jìn)行有償服務(wù)，如在特大的地震、水災(zāi)等自然災(zāi)害中，提供局部或某種專項服務(wù)，包括通訊聯(lián)絡(luò)、事故協(xié)查、運(yùn)載疏導(dǎo)、后援醫(yī)療等。一些發(fā)達(dá)國家除設(shè)立政府救援部門負(fù)責(zé)國家責(zé)任內(nèi)的大規(guī)模救援工作外，同時設(shè)立按商業(yè)規(guī)則運(yùn)作的緊急救援機(jī)構(gòu)，作為政府救援部門的補(bǔ)充。如果將我國高速公路應(yīng)急救援中一部分救助減損工作從政府行為中分離出來，轉(zhuǎn)化為可操作的商業(yè)化服務(wù)，那么將對緊急救援工作逐步走向市場化，建立起一個嶄新的公益性與商業(yè)性相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)體系，那將會對高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化起到巨大的推動作用。

（三）高速公路經(jīng)營企業(yè)的責(zé)任延伸

高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化，是高速公路經(jīng)營企業(yè)的責(zé)任延伸，它將兼顧高速公路社會責(zé)任和經(jīng)濟(jì)效益，并推動高速公路經(jīng)營企業(yè)及其沿途的城市和地區(qū)更好地協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)在各地許多不斷創(chuàng)新經(jīng)營與服務(wù)理念的高速公路經(jīng)營企業(yè)，已在服務(wù)區(qū)經(jīng)營、旅游開發(fā)、物流園區(qū)運(yùn)作、當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)銷售等領(lǐng)域形成了自己的模式和特色，作為一個經(jīng)營性企業(yè)，亦可以嘗試進(jìn)入應(yīng)急救援物資和設(shè)備的供應(yīng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，開展突發(fā)事件緊急救助業(yè)務(wù)，從而將“保障高速公路通行安全”落到實(shí)處。

四、高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的內(nèi)容框架和階段建設(shè)要求

高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的基本工作之一，就是將這些應(yīng)用于高速公路應(yīng)急救援活動的所有產(chǎn)品、技術(shù)、裝備、服務(wù)，按照專屬類別進(jìn)行劃分。其可以分為三類：第一類是專門運(yùn)用于應(yīng)急救援的產(chǎn)品；第二類是既可以用于應(yīng)急救援也可以用于常態(tài)領(lǐng)域的應(yīng)急救援產(chǎn)品；第三類是為應(yīng)急救援活動過程提供基礎(chǔ)性服務(wù)的關(guān)聯(lián)性產(chǎn)品。高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化建設(shè)應(yīng)以這三類產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)為對象。

此外，高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，在應(yīng)急救援活動的事前監(jiān)測預(yù)警、事中處置、事后恢復(fù)三個階段的內(nèi)容和重點(diǎn)是不同的，不同階段應(yīng)急救援產(chǎn)品的需求特點(diǎn)和類別也是不同的，這給具有不同生產(chǎn)特點(diǎn)的相關(guān)企業(yè)提供了不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會。見表1。

表1 高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)建設(shè)的階段要求

五、高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)路徑和策略

國外應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的通行做法是，國家主導(dǎo)建立統(tǒng)一的應(yīng)急救援平臺，相關(guān)組織和企業(yè)按需將其可產(chǎn)業(yè)化的部分進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營。我國高速公路應(yīng)急救援的產(chǎn)業(yè)化，要根據(jù)我國國情，在構(gòu)建高速公路應(yīng)急救援平臺的基礎(chǔ)上，從以下幾個方面來建立、健全和完善。

第一，建立以政府為主導(dǎo)，高速公路經(jīng)營企業(yè)為核心節(jié)點(diǎn)的高速公路應(yīng)急救援平臺。目前，民政部中國緊急救援促進(jìn)中心正在承擔(dān)著“協(xié)調(diào)救援資源，促進(jìn)我國緊急救援體系及相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)”的重任，并已成立緊急救援產(chǎn)業(yè)部專門負(fù)責(zé)應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化系列推進(jìn)工作，但是該機(jī)構(gòu)只是一個事業(yè)單位，亟需確定一個具有行政職能的政府機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化的建設(shè)。另外，我國一些高速公路經(jīng)營企業(yè)已經(jīng)在嘗試開拓應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)，并積極尋求產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和突破，但是企業(yè)個體力量畢竟有限，需要一個平臺將單個優(yōu)勢聯(lián)合起來，這樣高速公路應(yīng)急救援才可能發(fā)揮出規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的優(yōu)勢。

第二，建立以高速公路經(jīng)營企業(yè)為中心的應(yīng)急救援物資管理系統(tǒng)。高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的物資基礎(chǔ)，就是能夠在高速公路上發(fā)生災(zāi)害與突發(fā)事件時，實(shí)現(xiàn)充足的救援物資和裝備的供應(yīng)和分配。這就涉及到這些應(yīng)急物資的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、集約化供應(yīng)、快速化運(yùn)輸、協(xié)調(diào)化分配等管理問題。遇到重大災(zāi)害或突發(fā)事件時，有限的應(yīng)急救援物資應(yīng)能通過快捷的方式，籌備、組織和運(yùn)送到高速公路突發(fā)事件應(yīng)急救援的第一線。

第三，建立和健全共享的高速公路應(yīng)急救援信息網(wǎng)絡(luò)和平臺。應(yīng)急救援時間和地點(diǎn)的不確定性，使得及時而準(zhǔn)確地采集應(yīng)急事件信息成為一個難題。同時，應(yīng)急救援效率和能力的不確定性，使得應(yīng)急救援處理和進(jìn)展信息的實(shí)時獲得和共享成為應(yīng)急事件中公眾最為敏感和關(guān)心的問題。對于高速公路而言，一旦發(fā)生自然災(zāi)害和突發(fā)事件，“牽一發(fā)而動全身”，往往會引發(fā)更大范圍內(nèi)的連鎖效應(yīng)，如連環(huán)車禍、道路擁塞和長時間癱瘓等，這導(dǎo)致了對高速公路應(yīng)急救援信息的更高要求。目前，我國只有少數(shù)省份的高速公路做到了省內(nèi)信息聯(lián)網(wǎng)，要做到省際互聯(lián)的信息平臺還待時日。可見，開發(fā)和建立統(tǒng)一的應(yīng)急救援信息采集和處理系統(tǒng)，是高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推動高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化成功實(shí)現(xiàn)的必要保障。

第四，建立多元化的高速公路應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)的市場運(yùn)作機(jī)制。在政府出臺相關(guān)政策的前提下，各地可以打破當(dāng)前單一的專業(yè)應(yīng)急救援設(shè)備供應(yīng)模式和武警、消防等專業(yè)隊伍的應(yīng)急救援方式，給高速公路經(jīng)營企業(yè)以更大的發(fā)展空間。高速公路經(jīng)營企業(yè)可以適當(dāng)拓寬業(yè)務(wù)范圍，成立專業(yè)的應(yīng)急救援公司，進(jìn)行市場化的運(yùn)作，向應(yīng)急救援物資、設(shè)備與隊伍的供應(yīng)商角色轉(zhuǎn)變，從而能夠充分地發(fā)揮其應(yīng)急救援需求端和應(yīng)急救援供給端間的“橋梁”作用。這種模式的優(yōu)勢非常明顯：其一，往往能在突發(fā)事件發(fā)生后的第一時間親臨現(xiàn)場，對應(yīng)急物資和設(shè)備的需求情況能夠全面、準(zhǔn)確地掌握；其二，能夠隨時了解應(yīng)急物資和設(shè)備的市場信息，把握應(yīng)急救援行業(yè)和技術(shù)的發(fā)展動態(tài)，能保證較高的高速公路應(yīng)急救援的物資保障和技術(shù)水平；其三，專業(yè)的公司制運(yùn)作，企業(yè)除了滿足本高速公路上的應(yīng)急救援以外，也可以向社會上其他高速公路或其他服務(wù)對象輸出專業(yè)化的應(yīng)急救援服務(wù)，在不斷地學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、演練與積累現(xiàn)場救援經(jīng)驗(yàn)的過程中，提升救援效率和能力，從而最大化地保證應(yīng)急救援的需求。可以采取合資、OEM、聯(lián)合培訓(xùn)以及其他合作方式等，以滿足專業(yè)應(yīng)急救援公司的正常運(yùn)作。

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