藥監(jiān)石景山分局建設“兩法銜接”機制的基本經驗

北京市食品藥品監(jiān)督管理局石景山分局

□文 張桂敏 李春飛 劉洪杰

兩法銜接也稱為“行刑銜接”，是“行政執(zhí)法和刑事司法相銜接”的簡稱，指檢察機關會同行政執(zhí)法機關、公安機關、行政監(jiān)察機關實行的，旨在防止涉藥案件辦理中發(fā)生以罰代刑、有罪不究、降格處理的行為，及時將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機關處理的工作機制。

長期以來，北京市藥品監(jiān)督管理系統認真貫徹國務院《關于加強法治政府建設的意見》和北京市《關于加強法治政府建設的實施意見》要求，不斷加強法律法規(guī)的培訓學習，積極拓展對外宣傳渠道，嚴格規(guī)范案件辦理程序，注重加強與政法部門的溝通，全面提升了依法行政的能力和水平，有效地維護了首都的“三品一械”市場秩序和質量安全。以北京市食品藥品監(jiān)督管理局石景山分局為例，他們在查處“7·23”制售郵寄假藥案、“11·20”制售假藥大案等重大案件過程中積極探索“兩法銜接”，使案件辦理及時得到公安部門有力支持并順利移交，其成果受到北京市石景山區(qū)檢察院的充分肯定。本文重點分析該分局在“兩法銜接”工作中的初步經驗。

1 加強領導 明確分工 夯實“兩法銜接”的組織基礎

為落實“兩法銜接”，藥監(jiān)石景山分局成立了由局長掛帥的依法行政工作領導小組，建立起了局長負責、主管局長對局長負責、科長對具體工作負責的機制，并緊密結合工作實際，制定了《行政執(zhí)法責任制》、《行政執(zhí)法過錯追究制度》、《行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度》、《重大案件集體討論制度》及《兩法銜接工作管理辦法》等多項制度。該分局還主動加強與公安分局、檢察院、法院等部門的溝通聯系，定期召開聯席會議，及時交換工作意見，明確各自分工和聯系人，并共同協商簽訂了《聯合工作協議書》，從而為加強“兩法銜接”打下了堅實基礎。

2 強化培訓 服務前移 打牢“兩法銜接”的法律根基

2001年5月，國務院《關于整頓和規(guī)范市場經濟秩序的決定》提出：“加強行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經濟犯罪的協作機制，對破壞市場經濟秩序構成犯罪行為的，及時移送司法機關處理?！边@是國務院第一次提出“行刑銜接”的概念。同年7月，國務院制定了《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，第一次將“行刑銜接”提上法制日程。幾年前出臺的《刑法修正案（八）》，又對生產銷售假藥罪的犯罪構成進行了修改。

藥品監(jiān)督管理部門要想做好“兩法銜接”工作，首先就要懂法守法。為此，該分局堅持將法規(guī)培訓放在突出位置，每年都要認真制定領導干部法規(guī)學習計劃和全局的法規(guī)培訓年度計劃，并長期堅持局務會會前學法、討論執(zhí)法難點時學法、集體研究重大案件時學法。

此外，分局法規(guī)部門還堅持法規(guī)服務前移，每當辦理重大案件或遇到執(zhí)法難題，分局法規(guī)部門都主動為一線的藥品稽查人員及時提供法規(guī)文件或司法解釋，幫助一線人員依法辦案。

▲藥監(jiān)石景山分局榮獲北京市藥監(jiān)系統11·20特大假藥制售案先進集體

3 創(chuàng)新機制 助推辦案 確?！皟煞ㄣ暯印庇行鋵?/h2>

藥監(jiān)石景山分局在探索落實“兩法銜接”機制實踐中，建立了一系列行之有效的制度和機制。

3.1 案件移送制度

案件移送制度主要涉及三方面內容：一是明確行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的職責和程序，妥善保存并固定所收集的證據，對公安機關不予立案的，要及時提出復議，也可以建議人民檢察院立案監(jiān)督；二是明確公安機關接受移送涉嫌犯罪案件的職責和程序；三是明確檢察機關依法監(jiān)督的職責和程序。

3.2 聯席會議制度

該分局堅持定期與石景山區(qū)檢察院、公安分局召開聯席會議，互通涉刑案件移送處理情況，總結相互協作的成績和問題，研究今后的工作重點。遇到特殊情況或急需解決某一類具體問題時，則臨時召集聯席會議協調解決。聯席會議每個成員單位都要確定一名聯絡員，負責收集整理本部門的案件查處信息和日常聯系工作。通過聯席會議制度，促進執(zhí)法與司法合作。如與公安機關就移送的案件是否符合立案條件出現分歧，雙方會及時向檢察機關咨詢。

3.3 對口聯系制度

此項工作由公安機關牽頭負責，檢察機關配合制定具體的操作辦法，以藥監(jiān)石景山分局稽查辦為具體聯系單位，稽查辦主任為聯絡員，與檢察院偵查監(jiān)督部門具體協調，就案件移送、審查、信息通報等工作加強溝通。

3.4 聯合執(zhí)法制度

分局在查處涉嫌犯罪的重大案件時，堅持依據“兩個文件”中“提前介入”條款，及時商請公安機關共同行動，邀請檢察機關派員參與，基本保證了在第一時間內對犯罪嫌疑人采取強制措施并收集、固定證據，避免了時過境遷證據流失，最大限度地發(fā)揮了打擊涉藥械犯罪的合力。

3.5 通報備案制度

該分局在行政處罰案件立案查處后，堅持及時將行政立案決定抄送公安、檢察機關備案。在查處過程中，及時向司法部門通報查處情況。做出行政處罰后，及時將結果決定抄送檢察機關備案。在案件移送公安、檢察機關查處時，堅持在移送的同時將案件移送情況抄送檢察機關偵查監(jiān)督部門備案。目前，石景山區(qū)正在抓緊建設“兩法銜接”信息平臺，平臺建成后，備案制度在操作上將更加便捷。

3.6 信息共享制度

信息共享制度主要包括案件線索信息共享、法律文件和數據共享兩方面內容。這項制度既可以為及時查處案件提供便利條件，又可以打破行政執(zhí)法機關與刑事執(zhí)法機關的職業(yè)壁壘，消除相互間的信息孤島現象，有助于形成打擊合力。

4 “兩法銜接”需要政策、法律等層面支持

4.1 部門領導高度重視是重要保障

“兩法銜接”工作是一項同時涉及行政機關和司法機關的重要工作。藥監(jiān)石景山分局黨組在此項工作啟動之初，就要求分局領導班子全員參與，建立一把手總負責、主管領導具體指揮，稽查部門具體負責的工作機制。在幾起重大案件案件的辦理過程中，從發(fā)現案件線索到組建專案組，再到偵破大案的每個階段，領導班子成員多次討論案情，制定方案，并帶領辦案人員主動與有關各方溝通，及時向北京市食品藥品監(jiān)督管理局、石景山區(qū)法制辦和檢察院等部門匯報，努力爭取有關各方的支持。

4.2 認真貫徹依法行政要求是基礎

依法行政是對執(zhí)法部門履行職責的基本要求?！皟煞ㄣ暯印弊鳛橐婪ㄐ姓懂爟鹊囊豁椫匾ぷ鳎幪庴w現藥監(jiān)執(zhí)法人員依法行政的素質和水平。這就要求執(zhí)法人員在具體辦理案件過程中，對待證據要客觀、認真、仔細，對待舉報人和被舉報人要公平，真正站在客觀角度看待問題，嚴格按照法律規(guī)定辦案。在破獲“7·23”及“11·20”涉藥大案過程中，藥監(jiān)石景山分局在辦案程序上完全依據國家食品藥品監(jiān)管總局的有關規(guī)定和《受理舉報案件暫行規(guī)定》的要求，在實體判斷上完全符合《藥品管理法》等相關法規(guī)文件規(guī)定。在公安機關提前介入案件前，分局辦案人員還詳細地研讀了《刑法》、《刑事訴訟法》等相關法律條文，對行政與司法證據的取證標準進行了認真對比。

4.3 及時溝通是處理疑難的技巧

在上述幾起涉藥大案偵破的前期，該分局先后與北京市食品藥品監(jiān)督管理局法規(guī)處、稽查處領導一起座談商討案情細節(jié)，隨時向市局通報案件進展情況。與此同時，又與公安機關、檢察機關共同建立起以案件移送制度為中心，以聯席會議制度、聯合執(zhí)法制度、信息共享制度、對口聯系制度、通報備案制度為基本內容的聯合辦案機制。

“兩法銜接”工作的重點在于及時移送犯罪案件，避免有案不送、以罰代刑，保證使每一名違法犯罪行為人都能被依法追究刑事責任，從制度上制約徇私舞弊和失職瀆職，從而做到行政執(zhí)法與刑事司法的無縫銜接，這也是該分局成功地辦理幾起涉藥大案的主要體會。