我國體育公共服務(wù)均等化的理論模型與實證分析

劉 亮

2007年，黨的十七大提出了“推進基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)。2010年溫家寶總理更是以“公平正義比太陽更有光輝”的觀點，闡釋了公共服務(wù)均等化的深刻意義。2011年黨的十七屆五中全會再次強調(diào)，必須“著力保障與改善民生，推進基本公共服務(wù)均等化”。黨的十八大更是將民生的問題提到了中國特色社會主義建設(shè)的戰(zhàn)略高度。因此，促進體育公共服務(wù)均等化，保證人民共享體育發(fā)展成果，不僅成為保障公平正義的客觀要求，而且，成為一項影響社會和諧的政治任務(wù)。國家體育總局局長、中國體育發(fā)展戰(zhàn)略研究會會長劉鵬同志在2009年全國體育發(fā)展戰(zhàn)略研討會上特別強調(diào)，要“實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化，不斷提高政府保障公民基本體育需求的水平”，這是對進入新的歷史階段的中國體育事業(yè)做出的戰(zhàn)略分析與判斷。體育事業(yè)“十二五”規(guī)劃則更為地明確提出“擴大公共體育服務(wù)的覆蓋面，推進城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化”。毋庸質(zhì)疑，體育公共服務(wù)均等化已經(jīng)被提到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，直接影響到向體育強國邁進目標(biāo)的實現(xiàn)。

由于推進體育公共服務(wù)均等化是一個巨大的復(fù)雜系統(tǒng)工程，服務(wù)主體、服務(wù)對象、服務(wù)過程、服務(wù)方式、服務(wù)手段以及人、財、物等要素的組合關(guān)系是多種多樣的。因此，必須從理論研究上入手，從機制設(shè)計上破題，從改革實踐中求解，實現(xiàn)體育治理模式與理念的創(chuàng)新。

1 文獻述評

從“十一五”規(guī)劃將“基本公共服務(wù)均等化”作為一個重要的理論概念首次提出，到十六屆五中全會進一步提出“公共服務(wù)均等化”的改革命題，再到十七大強調(diào)“必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，“公共服務(wù)均等化”開始成為國內(nèi)學(xué)者研究的焦點與熱點，同時，也成為經(jīng)濟社會改革的實踐命題。

1.在基本理論層面，由于“體育公共服務(wù)均等化”在國內(nèi)還是一個全新的命題，學(xué)者們對其內(nèi)涵的認(rèn)識是見仁見智，未能達(dá)成共識。代表性的觀點有“保底說”、“機會均等說”、“結(jié)果均等說”、“三 要 素 均 等 說”等［11，13，5］。 但 大 多 研究只是對概念與內(nèi)涵的初步厘定，而在體育公共服務(wù)內(nèi)在機理及實現(xiàn)機制的深層次認(rèn)識還有待進一步深入。

2.在現(xiàn)狀與成因?qū)用?，學(xué)者們普遍認(rèn)為，當(dāng)前體育公共服務(wù)不均等已經(jīng)成為客觀事實，且呈加大之勢。也有學(xué)者進而指出，不均等更多地反映在體育的有形資源配置上，而對成因的研究則主要圍繞體制、經(jīng)濟水平和制度等變量展開的。學(xué)者們普遍認(rèn)為，財政實力是一個重要約束變量，并指出“省級財政在促進區(qū)域內(nèi)部均等化方面承擔(dān)著重要職責(zé)”［10，2］。同時，也有學(xué)者認(rèn)為制度是主要障礙，如提出“現(xiàn)行體育公共服務(wù)發(fā)展機制還無法實現(xiàn)均等化目標(biāo)”的觀點［12］。此外，很多研究則是從政府間轉(zhuǎn)移支付制度來展開的。也有學(xué)者認(rèn)為，制度性和政策性的公共體育產(chǎn)品不存在不均等的問題，只是有形公共體育產(chǎn)品在配置上容易產(chǎn)生不均等［12］。

3.在對策層面，此類研究較為豐富，大多是結(jié)合影響因素分析提出相應(yīng)對策。學(xué)者們一致認(rèn)為，均等化是一個動態(tài)過程，需要分層次、分階段、分重點逐步推進。也有學(xué)者指出，“遺憾的是，至今還沒有提出評價公共體育服務(wù)均等化程度的指標(biāo)體系”［3］。

作為一項理論與實踐并進的課題，體育公共服務(wù)均等化研究雖然起步不久且不夠成熟，但亦反映了我國學(xué)者研究的敏銳性和思維的深刻性?？陀^地評價，當(dāng)前理論界普遍關(guān)注的焦點是在體育公共服務(wù)提供的總量與供給失衡兩個層面，誠然，這都是影響體育公共服務(wù)均等化的因素，但前期研究并未通過實證方式給出一個令人信服的解釋。在當(dāng)前政府的體育公共服務(wù)供給能力已大大提升的背景下，為何還存在不均等的矛盾，這顯然意味著在政府供給能力之外，還存在著其他的影響變量。同時，在理論與實踐中，有一個中間環(huán)節(jié)容易引起人們的忽視，即政府提供體育公共服務(wù)的效率。公共部門存在“X-效率現(xiàn)象”已為學(xué)者所證實，意指“來源不明的非配置低效率”。由于政府提供體育公共服務(wù)的政治目標(biāo)與經(jīng)濟目標(biāo)不一致，經(jīng)濟學(xué)意義上資源配置的均衡點，并非是體育公共服務(wù)供給可獲取效率的現(xiàn)實最佳點。不可否認(rèn)的是，政府供給效率肯定是均等化的制約因素，但其內(nèi)在機理以及與其他變量之間的關(guān)系，至今難以給出一個清晰的評價與判斷。

2 體育公共服務(wù)均等化的“三因素”理論模型

2.1 體育公共服務(wù)“三因素”理論模型分析

體育公共服務(wù)非均等化發(fā)展現(xiàn)狀是長期形成的，且均等化實現(xiàn)機制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，受政治、經(jīng)濟、文化、觀念和地理等方方面面的影響。從主觀層面來看，政府對體育公共服務(wù)支出的相對偏好、政府提供體育公共服務(wù)的效率，不同群體對體育公共服務(wù)的內(nèi)涵、外延、意義、目標(biāo)及實現(xiàn)手段等往往持有不同的看法，這些主觀認(rèn)知差異會影響均等化決策以及體育公共服務(wù)的均等化供給。從客觀層面來看，不同歷史階段、不同的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入能力、社會發(fā)展主導(dǎo)理念、制度設(shè)計的完善程度以及政治系統(tǒng)的特性，都會對我國體育公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的實施產(chǎn)生重要影響。從過程層面看，體育公共服務(wù)均等化包含投入、供給、產(chǎn)出、效果等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)又涉及政府、社會多個主體，每個主體又有多個影響因素，僅僅政府就包括了理念、流程與結(jié)構(gòu)三維變革的整體改造。因此，實現(xiàn)均等化的目標(biāo)，必須從尋找體育公共服務(wù)均等化的內(nèi)在核心制約變量入手，通過制度、政策、法律法規(guī)等多種措施、對策、方式和方法的合力，構(gòu)建體育公共服務(wù)均等化的機制。

從最根本來看，體育公共服務(wù)均等化受制了于3個因素（圖1）:一是，政府能否提供足量的體育公共服務(wù)以滿足公共需求，涉及到投入機制；二是，在既有體育公共服務(wù)投入條件下，能否高效率的將投入轉(zhuǎn)化為體育公共服務(wù)效果，涉及供給機制；三是，由政府提供的體育公共服務(wù)能否公平、均等的提供給所有公眾，涉及到配置機制。3個因素反映了以資源籌措、資源使用與資源配置為核心的體育公共服務(wù)供給過程。資源配置的公平性決定了體育公共服務(wù)均等化的程度，投入規(guī)模的大小決定了體育公共服務(wù)均等化的水平，體育公共服務(wù)的供給效率決定了體育公共服務(wù)均等化的進程。只有構(gòu)建保障這3個方面同時實現(xiàn)的機制，才能有效地推進體育公共服務(wù)均等化。當(dāng)然，3個因素不是孤立存在的，同為體育公共服務(wù)體系的有機組成部分，彼此之間是相互影響與關(guān)聯(lián)的。

根據(jù)以上理論模型，分別選取相應(yīng)的指標(biāo)，對規(guī)模、效率與差異進行分別評價，根據(jù)3個因素各自的評價得分，便可計算得出最終的體育公共服務(wù)均等化水平分值。其計算方法如下:Equalization＝λ1×Scale＋λ2×Effieiency＋λ3×Divergence。

其中，Equalization代表體育公共服務(wù)均等化水平，Scale為資源規(guī)模大小，Effieiency為供給效率水平，Divergence為服務(wù)差異程度；λ1、λ2、λ3分別代表規(guī)模大小、效率水平與公平程度的權(quán)重，權(quán)重的大小依據(jù)人們的價值判斷確定。由于規(guī)模指標(biāo)與效率指標(biāo)是正向指標(biāo)，而差異指標(biāo)是逆向指標(biāo)，合成時可對差異指標(biāo)數(shù)值取倒數(shù)，以使3個指標(biāo)的方向一致。同時，由于3個因素指標(biāo)量綱有所不同，評價時應(yīng)通過數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)化進行無量綱處理。

2.2 體育公共服務(wù)規(guī)模因素

在投入層面，政府投入規(guī)模主要受制于兩個方面，一是，公眾的體育需求情況，滿足公眾的體育需求是政府供給體育公共服務(wù)規(guī)模的依據(jù)，但在轉(zhuǎn)型期的中國，完全根據(jù)公眾需求進行體育公共服務(wù)資源的投入又不太切合實際，隨著人們生活水平的提高以及余暇時間的增長，大眾體育需求急劇釋放，需求內(nèi)容日趨多樣，需求標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，呈現(xiàn)出主體多元化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、需求多樣化的特點。在這樣的背景下，由于財力的限制，政府很難全面滿足公眾體育需求。另一方面，從政府供給角度來看，政府有其不同的供給偏好與社會效益考量，也有其特定的政治訴求。在政府公共服務(wù)職能上，體育公共服務(wù)只是政府公共服務(wù)的組成部分之一。當(dāng)前的社會發(fā)展階段，政府還負(fù)有發(fā)展經(jīng)濟的重要職能。因此，體育公共服務(wù)投入規(guī)模有過多的條件限制。從近年來統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，體育事業(yè)經(jīng)費支出占GDP的比重也基本上徘徊在0.05%與0.1%之間。

2.3 體育公共服務(wù)效率因素

在供給層面，政府的投入不會自動轉(zhuǎn)化為體育公共服務(wù)，一定規(guī)模的投入也未必能夠帶來預(yù)期的效果。它不僅受政府供給偏好的影響，還受制于政府自身的行政效率。政府的效率越高，體育公共服務(wù)資源效用越大，如對政府A與B而言，在投入均為λ的情況下，A地可獲取4塊金牌或使經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)比例上升4個百分點，而B地僅能獲取1塊金牌或僅使經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)比例上升1個百分點，不難理解，A政府的供給效率要大于B政府的供給效率。在既定的投入規(guī)模下，政府的供給效率無疑決定了體育公共服務(wù)資源能否實現(xiàn)效用的最大化。很顯然，在投入規(guī)模難以大幅度提高的現(xiàn)狀下，政府致力于改進效率，就顯得尤為重要。而從公眾角度來看，體育公共服務(wù)投入不足固然倍受詬病，但無效率的投入或不計產(chǎn)出的投入更是讓人無法接受。從服務(wù)供給主體來看，政府、市場與社會都可進行體育公共服務(wù)的供給，且都具有各自的優(yōu)勢，通過構(gòu)建多元供給機制，讓政府歸政府、市場歸市場、社會歸社會，無疑將會大大提高體育公共服務(wù)的供給效率。

2.4 體育公共服務(wù)差異因素

在體育資源配置層面，如何公平地配置，是體育公共服務(wù)均等化的核心。只有所有公眾都能均等地享受到體育發(fā)展成果，體育公共服務(wù)均等化才真正實現(xiàn)其終極價值。然而，沒有制度的約束，體育公共服務(wù)的供給不會自動導(dǎo)向公平［8］。體育資源配置涉及到不同主體的利益。在現(xiàn)代社會，利益分化是必然之勢，每一個利益主體都會強調(diào)其利益的重要性，都會為獲取自身利益的最大化找正當(dāng)理由。推進體育公共服務(wù)均等化，就要通過制度設(shè)計，調(diào)和不同主體在體育利益上的共容性，讓各方利益訴求都得到表達(dá)，尋求體育利益訴求的“最大公約數(shù)”，平衡不同主體在體育資源配置中的格局，合理調(diào)整相互之間的關(guān)系，形成不同主體間的利益協(xié)調(diào)、利益補償和利益共享機制，促進體育資源的公平占用、合理流動與高效配置。不可否認(rèn)，由于歷史、地理等因素的影響，當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元化體制、經(jīng)濟發(fā)展不平衡、轉(zhuǎn)移支付制度等，已成為推進體育公共服務(wù)均等化的障礙。只有通過制度設(shè)計與政策調(diào)整，優(yōu)化體育公共服務(wù)分工體系，完善供給體系，探索投入的長效機制，保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)與弱勢群體的資源供給，構(gòu)建有效的補償機制及利益協(xié)調(diào)機制，區(qū)域之間、省際之間、城鄉(xiāng)之間以及群體之間的差異程度才能逐步減小。

3 體育公共服務(wù)均等化評價的示意性實證分析

所謂示意性，指對我國體育公共服務(wù)均等化水平進行評價是一項系統(tǒng)工程，僅靠個人之力難以做到。一是，數(shù)據(jù)的來源渠道多樣，少數(shù)數(shù)據(jù)存在缺失；二是，數(shù)據(jù)的處理上，主要以手工操作為主，深層次的信息挖掘不夠；三是，定性數(shù)據(jù)的處理，還有待進一步改進；四是，數(shù)據(jù)的時間跨度不夠，決定了實證結(jié)論具有某種程度上的隨機性；五是，體育公共服務(wù)作為體育行政部門的核心職能，其主體、客體及過程的多次性與復(fù)雜性，決定了其評價內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)尚需在理論與實踐中要不斷探索與完善。因此，本實證的主要目的在于演示上述理論模型，為在實踐層面操作的可行性提供佐證。

但實證研究的“示意性”并不意味著實證研究的“隨意性”，在此仍盡可能將公開可獲取的數(shù)據(jù)信息囊括進來，對于缺失、不完整以及難以獲取的數(shù)據(jù)，也盡可能的尋求相近與適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)進行彌補，盡量將數(shù)據(jù)的缺陷降低到最小程度。由于數(shù)據(jù)收集難度較大，在此僅以2005年、2006年、2007年、2008年、2009年5年的數(shù)據(jù)為例進行分析。

3.1 體育公共服務(wù)規(guī)模指標(biāo)

體育公共服務(wù)規(guī)模包括經(jīng)費投入、人力資源、場（館）設(shè)施等多種指標(biāo)，考慮到數(shù)據(jù)收集的難度與可行性，研究選取體育事業(yè)經(jīng)費占GDP比重、萬人平均占有體育社會指導(dǎo)員人數(shù)、萬人平均占有體育局系統(tǒng)從業(yè)人數(shù)3項指標(biāo)，并對3項指標(biāo)數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化后，按相同權(quán)重進行加權(quán)，求得每年的評價分值（表1）。

3.2 體育公共服務(wù)差異指標(biāo)

在評價體育公共服務(wù)差異程度時，研究以各省、自治區(qū)、直轄市人均體育事業(yè)經(jīng)費支出的變異系數(shù)進行評價，變異系數(shù)的大小反映了數(shù)據(jù)的離散程度，數(shù)值越大，表示各省、自治區(qū)、直轄市間的差異越明顯。

表1 我國體育公共服務(wù)部分指標(biāo)統(tǒng)計一覽表Table 1 Statistics of Sport Public Service Index in China

表2 人均體育事業(yè)經(jīng)費支出變異系數(shù)一覽表Table 2 Coefficient of Variation Per Capita Sports Expenditure

3.3 體育公共服務(wù)效率指標(biāo)

由于體育公共服務(wù)的效率是由投入產(chǎn)出的比值所決定的，而體育公共服務(wù)的投入和產(chǎn)出均是多個變量。因此，這個效率就是由多個投入變量和多產(chǎn)出變量共同決定的。解決多變量的投入和產(chǎn)出的問題就涉及數(shù)據(jù)包絡(luò)分析。從目前的實際應(yīng)用看，使用較多的兩個模型是C2R模型和BC2模型，本研究選擇C2R模型進行評價。同時，由于傳統(tǒng)的DEA評價模型難以反映決策單元的動態(tài)變化，無法進行基于面板數(shù)據(jù)的效率測度，因此，本研究采用了DEA分析的Malmqulst指數(shù)方法對我國31個省市2005—2009年五年的體育公共服務(wù)投入進行效率評估，以彌補DEA方法進行效率測度的不足。

對政府的體育公共服務(wù)效率進行評價，由于公共服務(wù)本身不同于經(jīng)濟領(lǐng)域，效益不易衡量。同時，評價指標(biāo)的選擇也是一個難題。但西方政府再造的實踐表明，從投入產(chǎn)出層面對公共服務(wù)進行評價，既必要又可行，關(guān)鍵是找準(zhǔn)切入點。本研究借鑒投入產(chǎn)出理論，根據(jù)前期相關(guān)研究文獻，結(jié)合本研究的需要與數(shù)據(jù)來源的可能性，確定了11個評價指標(biāo)，其中7個投入指標(biāo)，4個產(chǎn)出指標(biāo)。投入指標(biāo)包括:1）體育事業(yè)經(jīng)費支出（INPUT1）；2）在訓(xùn)優(yōu)秀運動員人數(shù)（INPUT2）；3）體育系統(tǒng)從業(yè)人員（INPUT3）；4）體育系統(tǒng)行政管理人員（INPUT4）；5）一二三線運動員人數(shù)（INPUT5）；6）一二三線專職教練人數(shù)（INPUT6）；7）公益社會體育指導(dǎo)員（INPUT7）；產(chǎn)出指標(biāo)包括:1）獲競技體育獎牌數(shù)（OUTPUT1）；2）中小學(xué)體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率或國民體質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（OUTPUT2）；3）全民健身活動參加人數(shù)（OUTPUT3）；4）全民健身設(shè)施占地面積（OUTPUT4）。

本研究采用的數(shù)據(jù)來自相關(guān)年份的《中國體育年鑒》、《體育事業(yè)統(tǒng)計年鑒》以及部分?。ㄊ校┑慕y(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報和中華人民共和國國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)。需要說明的是，在選擇競技體育成績這一被解釋變量時，由于競技體育有其自身的規(guī)律和周期，體育資源的投入與競技體育產(chǎn)出之間會有一個時滯過程，如果只對當(dāng)年的體育資源投入與當(dāng)年的競技體育成績進行相關(guān)分析，就不能較好地反映兩者之間的關(guān)系，所以，選擇滯后2年的競技體育成績。

3.4 體育公共服務(wù)均等化水平綜合評價

根據(jù)上述對規(guī)模、效率與差異三因素的評價，由公式Equalization＝λ1×Scale＋λ2×Effieiency＋λ3×Divergence，可計算體育公共服務(wù)均等化的總體水平。由于體育公共服務(wù)均等化注重“公平”的本質(zhì)特征，研究認(rèn)為，在評價時應(yīng)增加“差異程度”所占比重。因此，在此取λ1＝25%，λ2＝25%，λ3＝50%。最后得出各年度體育公共服務(wù)的均等化水平分?jǐn)?shù)（表3）。

表3數(shù)據(jù)顯示，2005年、2006年、2007年、2008年與2009年5年體育公共服務(wù)均等化水平相比較，2009年均等化程度較高，達(dá)到0.75，而2005年均等化水平最低，得分只有0.09。值得說明的，如前所述，由于本研究只是一個示意性的實證分析，受數(shù)據(jù)來源的可靠性、評價指標(biāo)選取的科學(xué)性以及理論本身的局限，最終評價結(jié)果未必與實際相吻合，但作為對前述理論模型的檢驗，評價本身還是具有重要的實踐意義。

表3 體育公共服務(wù)均等化水平綜合評價一覽表Table 3 Evaluation on Equalization of Sports Public Service

4 討論與分析

體育公共服務(wù)均等化，絕不僅僅是一個新穎的表達(dá)方式，而是一個有著豐富內(nèi)涵與外延的的概念，更是一個鮮活有力的、充滿現(xiàn)實感的“觀念”，被賦予解決體育實踐中新問題、新矛盾的使命。這種概念，亦或觀念，是新的歷史階段，社會發(fā)展理念在體育中的映射，是實踐難題對理論創(chuàng)新的一種更深層次的訴求。因此，體育公共服務(wù)均等化的提出，意味著一種新的分析框架和路徑的選擇，而要完成這種選擇，應(yīng)根據(jù)影響體育公共服務(wù)均等化的核心變量，采取有針對性的措施。

4.1 我國體育公共服務(wù)非均等化供給的成因

研究循著上述“三因素”理論模型進行邏輯推演，從資源投入、政府供給以及制度層面探尋了我國體育公共服務(wù)非均等化供給的主要成因。

1.財權(quán)事權(quán)不匹配。按照公共財政學(xué)理論，財政制度的主要目標(biāo)是實現(xiàn)財政均等化，這是實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。目前，現(xiàn)行公共財政制度的均等化效果不明顯，甚至存在逆均等化現(xiàn)象。在區(qū)域稅收橫向轉(zhuǎn)移上，1994年1月1日以來，分稅制財政管理體制改革，使區(qū)域稅收與稅權(quán)相背離，這不僅造成“窮地區(qū)”和“富地區(qū)”經(jīng)濟發(fā)展差距的進一步拉大，而且，突出的影響到地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，進一步影響到地區(qū)間體育公共服務(wù)的均等提供。在財力縱向上，為了進一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，增強中央的宏觀調(diào)控能力，國務(wù)院改革地方財政包干體制，對各省財力上收是增加中央宏觀調(diào)控能力的重要舉措。然而，在財力上收的同時，出現(xiàn)了事權(quán)層層下放的現(xiàn)象。這使本就捉襟見肘的地方各級財政變得更加困難。財力相對較寬裕的地方政府提供體育公共服務(wù)的能力得到提高，而財力相對較緊的地方政府提供體育公共服務(wù)的能力就愈發(fā)減弱，于是，體育公共服務(wù)不均等的結(jié)果就出現(xiàn)了。統(tǒng)計結(jié)果顯示，國家實行分稅制改革以前，我國中央和地方政府財政收入的比重平均為1∶2.52，中央和地方的體育事業(yè)經(jīng)費投入比重平均為1∶11.2，從總體上來看，地方政府的財權(quán)和體育事權(quán)的比例為1∶1.3［6］，地方政府以71.6%的財力承擔(dān)了91.8%的體育公共服務(wù)的事權(quán)。以1994年實行分稅制為節(jié)點，中央預(yù)算收支占全部預(yù)算收支不斷下降的趨勢發(fā)生扭轉(zhuǎn)，中央的財政收入超過了地方政府的財政收入，其平均比重為1∶0.9，中央和地方體育事業(yè)經(jīng)費投入的比重平均約為1∶6.2，從總體上看，地方政府以不到一半的財力卻承擔(dān)了超過86.1%的體育公共服務(wù)事權(quán)，兩者的比例約為1∶1.8。

2.政府責(zé)任不到位。向社會提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的四大職能之一，也是政府職能轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。政府如何明確自身在提供公共服務(wù)中的定位，如何發(fā)揮在公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用，是影響均等化的一個不可忽視的變量。在很長一段時間，產(chǎn)生于特殊歷史背景下的“爭光”體育曾經(jīng)被賦予了特殊的政治意義，延續(xù)并演化為地方政府的一種政績工程。而與公眾最為密切相關(guān)的“民生”體育，由于不易測量，公眾需求偏好被忽視，在投入與政策失衡的雙重作用下，被置于可有可無的地位，出現(xiàn)政府“缺位”、“越位”與“錯位”并存的狀況。實踐證明，如果沒有嚴(yán)格的政府責(zé)任作保障，體育公共服務(wù)很難得到應(yīng)有的提供，均等化的理念也只能成為一種幻想。

而從體育公共服務(wù)過程層面來看，體育公共服務(wù)必須由一定的組織機構(gòu)來承擔(dān)，這就涉及到政府機構(gòu)的設(shè)置；而政府機構(gòu)要由人來運作，這就涉及到行政人員；而體育行政部門必須借助相應(yīng)的手段和方式來達(dá)到體育資源配置的目的。因此，從體育行政部門來看，行政職能、行政機構(gòu)、行政人員與行政手段四個方面將主導(dǎo)體育公共服務(wù)的提供效率。為了提高行政效率，我國政府于1993年、1998年和2003年曾經(jīng)歷過三次機構(gòu)改革，體育行政部門也進行了相應(yīng)的調(diào)整。從20世紀(jì)80年代協(xié)會實體化改革到推動體育行政機構(gòu)的職能由“辦體育”向“管體育”轉(zhuǎn)變無不是圍繞提高體育行政效率進行的。但也應(yīng)該看到［6］，近年來，尤其是受北京承辦2008年奧運會的影響，我國體育行政部門工作人員增長趨勢明顯，根據(jù)體育事業(yè)年鑒統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其增長速度達(dá)到17.57%。在這種情況下，與行政人員相關(guān)的經(jīng)費占體育事業(yè)經(jīng)費的比重也隨之增長，無疑在一定程度上擠占體育公共服務(wù)業(yè)務(wù)支出的空間。當(dāng)然，體育行政人員的增加也許對現(xiàn)階段我國體育公共服務(wù)體系的完善是有利的，問題的關(guān)鍵是，必須結(jié)合服務(wù)型政府建設(shè)與行政職能改革，不斷提高體育公共服務(wù)供給效率。

3.制度設(shè)計不完善。在一定意義上說，沒有制度的保障，就不可能有體育公共服務(wù)均等化的推進。由于我國體育行政管理改革起步較晚，現(xiàn)階段體育公共服務(wù)制度體系相對缺失，均等化制度建設(shè)也不配套。從國際上看，世界上很多國家都在法律乃至憲法層面有關(guān)于均等化的專門規(guī)定，各行業(yè)領(lǐng)域也有特定的法律法規(guī)，但從我國現(xiàn)實制度狀況來看，有關(guān)體育公共服務(wù)供給的法規(guī)關(guān)于均等化的條款比較零散，系統(tǒng)性不強。在均等化的制度設(shè)計上，雖然可以在《體育法》中找到均等化的根據(jù)，但缺乏操作性強的專門性的制度安排。當(dāng)前體育公共服務(wù)的主體、職責(zé)、權(quán)利范圍等還未通過法律條文給予明確，不同主體之間、主體與服務(wù)對象之間的關(guān)系、責(zé)任義務(wù)、聯(lián)動方式等，也未通過法律規(guī)定而給予明確的界定。而從管理體制上來看，長期以來，我國體育公共服務(wù)都表現(xiàn)為按行政管轄范圍來組織的“行政區(qū)體育”運行模式。這種模式日益暴露出行政區(qū)劃與體育資源配置的矛盾，主要表現(xiàn)為通過行政手段進行體育資源的重復(fù)配置，從而使資源不能得到合理有效的利用。囿于行政區(qū)的利益分割，相互毗鄰但非隸屬關(guān)系的地區(qū)間的協(xié)調(diào)就變得十分薄弱。另一方面，在計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)體制下，國家?guī)缀鯄艛嘀矿w育資源。以這種壟斷為基礎(chǔ)，所有的體育機構(gòu)，幾乎全部是國家的政府機構(gòu)，群眾體育組織空有招牌，所有的體育行為都是政府行為，或是政府行為的延伸［9］。體育的這種高度集中和條塊分割管理體制，政府包攬了過多的體育資源，管辦一體，直接造成了體育公共服務(wù)過程中的“體制性管理缺位”，同時這種管理體制受國家經(jīng)濟、政治發(fā)展更高層次的因素的制約，還造成我國體育公共服務(wù)過程中的“體制缺位性管理”，從而限制了體育資源的合理配置與流動，造成了體育公共服務(wù)不均等的事實。

4.2 我國體育公共服務(wù)均等化的發(fā)展路徑

推進體育公共服務(wù)均等化，由于政策目標(biāo)多維、涉及內(nèi)容多樣、受眾身份多體、提供主體多元以及約束條件多重，難以做到完全理性，決定了其過程具有明顯的復(fù)雜性與長期性。因此，必須從影響體育公共服務(wù)均等化的核心變量出發(fā)，找準(zhǔn)問題切入點與政策著力點，才能保證目標(biāo)的順利達(dá)成。

1.固根基——完善公共財政供給體制。推進體育公共服務(wù)均等化，必須要有持續(xù)的動力保障。對體育公共服務(wù)來說，保障體系包含多方面的內(nèi)容，其中最為重要的是財政保障，公共財政保障是整個體育公共服務(wù)體系大廈的基石。從當(dāng)前推進體育公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀來看，公共體育基礎(chǔ)設(shè)施的投入是重點，而這都需要財政的支持。而公共體育基礎(chǔ)設(shè)施的投入又會大大地激發(fā)人們的體育需求，如何有效合理地承接這部分新增的支出，也需要財政做出前瞻性的安排。以上只是考慮體育公共服務(wù)量上的增長，而均等化卻要求以公平正義的原則進行財政投入，但由于我國現(xiàn)實存在的區(qū)域、城鄉(xiāng)以及人群之間的差距，現(xiàn)有的財政支付已滿足不了均等化的要求，必須進一步改革與完善公共財政的供給體制，通過這一最為有效的宏觀工具來強化體育公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。

完善公共財政供給體制也是逐步實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的過程，必須將財力與制度相結(jié)合。沒有財力，均等化就失去了賴以運行的基礎(chǔ)；沒有合理的制度，財力再多也無效率，是財力的浪費。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出要“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，指明了我國公共財政建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)。因此，推進體育公共服務(wù)均等化的財政切入點，必須明確體育公共服務(wù)是否應(yīng)該全部由政府來提供？如需要政府提供，又應(yīng)該由哪級政府來提供，將各級政府間財權(quán)與事權(quán)的劃分考慮在內(nèi)，同時，財政機制如何設(shè)計，是直接投入還是間接投入，直接投入中重點投入到哪些方面。這就要求本著量入為出的原則，在考慮總體財政實力的基礎(chǔ)上，合理確定基本體育公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和政府分擔(dān)比例，安排基本體育公共服務(wù)內(nèi)容的先后順序，平衡發(fā)展與民生的關(guān)系。要照顧到輕重緩急，屬于體育公共服務(wù)范圍，并且對公眾最密切、公眾最關(guān)心的、最現(xiàn)實的、國家財力有條件承擔(dān)的體育公共服務(wù)事項，要先行實行均等化。

2.全覆蓋——確保弱勢群體體育權(quán)利?！叭采w”，才能實現(xiàn)“均等化”。當(dāng)前實現(xiàn)全覆蓋，重點在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，難點在弱勢群體?！叭鮿萑后w”一詞早在2002年3月就正式出現(xiàn)在《政府工作報告》中，如何在當(dāng)前的社會背景下以及完善體育公共服務(wù)體系的過程中認(rèn)識弱勢群體，是推進體育公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。由于當(dāng)前體育公共服務(wù)體系尚不完善，使弱勢群體成為體育權(quán)利普遍缺失的一個群體，同時也是最應(yīng)該關(guān)注的一個群體。因此，根據(jù)弱勢群體的特殊情況，采取針對性的措施，實現(xiàn)體育資源的政策性傾斜，將其納入到體育公共服務(wù)體系中，保證他們享受到同等的體育公共服務(wù)，是推進體育公共服務(wù)均等化的應(yīng)有之義，更是服務(wù)型政府最重要的職責(zé)之一。

實現(xiàn)體育公共服務(wù)的全覆蓋，必須要實現(xiàn)弱勢群體的全覆蓋。體育公共服務(wù)均等化就是從公平的角度保障弱勢群體的體育權(quán)利。從廣泛意義上來說，在體育公共服務(wù)體系中，處于供給資源獲取邊緣的都是弱勢群體。當(dāng)然，在一般意義上說，弱勢群體主要有以下幾類:一是老年人群體，資料顯示，到2025年，我國老年人口接近3億，2037年超過4億，2050年以后，老年人口占全國總?cè)丝?0%以上，平均3人中就有一位是老人?！保?］隨著老齡化社會的來臨，老年人越來越多，重視老年人體育工作，無論是作為政府負(fù)責(zé)體育事業(yè)發(fā)展的各級體育行政主管部門，還是各級老年人體協(xié)，都有義不容辭的責(zé)任。二是殘疾人群體，我國目前有各類殘疾人8000多萬，但開辟或設(shè)立的各級殘疾人體育活動場所僅1909處［14］，針對殘疾人特點配置的體育設(shè)施與器材在數(shù)量與質(zhì)量上都滿足不了需求，關(guān)于殘疾人體育的理論研究也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)該認(rèn)識到，殘疾人雖然在生理上缺陷，但他們有著與常人相同的精神與意志，社會各界要提高對殘疾人的關(guān)注度，通過殘疾人體育工作，加深對“人文、人道、人權(quán)”的深刻理解。三是低收入群體，城市低收入群體以及進城務(wù)工人員，作為納稅人，他們同樣為經(jīng)濟社會發(fā)展做出了應(yīng)有的貢獻，但他們?nèi)绻贿z忘在體育發(fā)展的角落，離體育公共服務(wù)越來越遠(yuǎn)，就偏離了公平的社會發(fā)展理念。

3.解難題——縮小城鄉(xiāng)之間服務(wù)差距。2008年10月十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，到2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的體制機制。這也意味著，直到十多年以后，城鄉(xiāng)二元之間的壁壘才可能被逐步打破。在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元化體制依舊存在的現(xiàn)狀下，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)供給，通過制度調(diào)整與變革，促進城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，是體育公共服務(wù)均等化不得不面對的現(xiàn)實難題。值得提出的是，當(dāng)前，我國城市化進程不斷加快，根據(jù)2012年國家統(tǒng)計局公布數(shù)字，我國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過農(nóng)村人口。而2011年3月全國人大通過的“十二五”規(guī)劃綱要，預(yù)計2015年城市化率要達(dá)到51.5%。城市化進程為我們提供了一個良好的觀察推行城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化政策影響的窗口，這可以使我們能夠比較準(zhǔn)確地把握實施城鄉(xiāng)一體化體育公共服務(wù)提供機制所帶來的體育新增需求，進而在財政層面做出相應(yīng)的準(zhǔn)備，并相應(yīng)適當(dāng)把握改革推進的力度。因此，如何有效合理的規(guī)劃財政來承接這部分新增的體育公共服務(wù)性支出，做出前瞻性的資金統(tǒng)籌安排，是能否順利推進城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。

首先，要積極推進體育公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)村體育公共服務(wù)改革與農(nóng)村城鎮(zhèn)化是同一歷史過程，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)考慮，兩個問題必須一起求解。根據(jù)“第五次全國體育場地普查”統(tǒng)計，我國現(xiàn)有體育場地85萬多個，其中僅有8.18%分布在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村。在農(nóng)村體育公共服務(wù)供給中，傳統(tǒng)單一的供給模式面臨著自身難以解決的問題，供給呈現(xiàn)“碎片化”，缺少整體協(xié)調(diào)的機制安排。農(nóng)民占我國人口的大多數(shù)，如果農(nóng)民享受不到體育改革發(fā)展的成果，體育發(fā)展理念的合理性就讓人懷疑。因此，應(yīng)從農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的體育需求著手，強化政府責(zé)任，增強服務(wù)意識，創(chuàng)新供給機制，填補制度空隙，構(gòu)筑共同治理的新模式，推動體育公共服務(wù)向最基層延伸。

其次，要繼續(xù)大力實施“農(nóng)民健身工程”。統(tǒng)計資料表明，截至2010年底，全國投入經(jīng)費達(dá)到118.3億元，使1／6的行政村擁有公共體育場地設(shè)施［4］，極大改善了我國農(nóng)村體育場地設(shè)施嚴(yán)重匱乏的局面。但也應(yīng)該看到，在全國63萬個行政村中仍有40萬個行政村沒有體育健身場地，還有60%的農(nóng)村人口無法享受到基本體育公共服務(wù)。國務(wù)院制定的《全民健身計劃（2011—2015年）》明確提出，到2015年要在全國50%的行政村建成農(nóng)民體育健身工程，這項惠及億萬群眾的民生事業(yè)依然任重而道遠(yuǎn)。因此，推動體育公共服務(wù)均等化，必須不遺余力地進一步推動實施“農(nóng)民體育健身工程”。

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