推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的若干重大問題

周天勇

（作者系中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長，教授、博士生導(dǎo)師）

推動未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要有四個因素：城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有效率、有活力的民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科技創(chuàng)新，人民幣國際化形成人民幣經(jīng)濟(jì)。城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，是世界各國工業(yè)化進(jìn)程中必然經(jīng)歷的歷史階段，也是中國未來發(fā)展的重大戰(zhàn)略。在城鎮(zhèn)化過程中，只有厘清若干重大問題，才能順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，解決發(fā)展中的問題。

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的規(guī)律，是發(fā)展服務(wù)業(yè)的依托

城市化的比例即城市人口的比例是聯(lián)合國確定的重要發(fā)展指標(biāo)。全球70多億人口，有50%以上住在城市里。長期以來，我們對社會主義建設(shè)立足于農(nóng)村還是城市爭論不休、搖擺不定。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，可以實現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)?；姆止f(xié)作，從而獲得集中經(jīng)濟(jì)；降低基礎(chǔ)設(shè)施的成本，提高其承載效率，集中信息、商品物資，大大節(jié)約了交易費用。從家庭社會學(xué)的角度看，城市的工作、創(chuàng)業(yè)機(jī)會比農(nóng)村多，利于農(nóng)民干事創(chuàng)業(yè)。從現(xiàn)實的問題講，孩子的上學(xué)、年老時的看病，農(nóng)村非常不方便。另外，國內(nèi)外的實踐表明，“三產(chǎn)”、服務(wù)業(yè)的發(fā)展是衡量生產(chǎn)社會化、現(xiàn)代化水平和市場經(jīng)濟(jì)成熟程度的重要標(biāo)志，是優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)、效益、效率的有效途徑。我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然比較落后，而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的依托就是城鎮(zhèn)化帶來的服務(wù)業(yè)的發(fā)展。因為服務(wù)業(yè)發(fā)展的第一個要求就是密集的人口容量，這在農(nóng)村很難做到。服務(wù)業(yè)是消化大量農(nóng)村剩余勞動力的主力軍，目前，由于服務(wù)業(yè)不發(fā)達(dá)，大量農(nóng)村青壯年閑置在家，既不利于農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營、縮小收入分配差距，也造成土地資源的浪費，更不利于污染的治理。我們不能逆規(guī)律而行！

新型城鎮(zhèn)化是未來中國持續(xù)增長的強(qiáng)大動力

改革開放30多年來，中國經(jīng)濟(jì)保持增長一方面靠出口拉動。出口拉動靠的是廉價的勞動力、便宜的土地、資源的消耗以及環(huán)境的代價。另一方面，搞投資拉動。2008年、2009年的教訓(xùn)是比較深刻的，當(dāng)時發(fā)行了很多人民幣，導(dǎo)致物價持續(xù)上揚、房價暴漲。因此，中央在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的時候強(qiáng)調(diào)，要從過去外需為主的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?nèi)需為主拉動經(jīng)濟(jì)增長。

拉動內(nèi)需主要依靠增加消費需求，但是消費需求從何實現(xiàn)？內(nèi)需從哪里來？推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決問題的出路。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、美國哥倫比亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授斯蒂格利茨斷言，21世紀(jì)對世界影響最深遠(yuǎn)的有兩大事件，一件是美國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，另一件就是中國的城鎮(zhèn)化。我認(rèn)為，低收入人群到城市里謀生，勞動力資源重新配置，人口、市場、工廠、生產(chǎn)要素的聚集，本身就是一個推動經(jīng)濟(jì)增長的過程。另外，人口一旦增加，就需要對城市進(jìn)行交通、基礎(chǔ)設(shè)施、住房、商店、醫(yī)院、學(xué)校等建設(shè)，從而提供就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)保證，整個建設(shè)過程就是拉動經(jīng)濟(jì)增長的過程。而且一旦農(nóng)民進(jìn)入城市后收入提高了，他們的生活、消費方式也會隨之改變，這種改變就會帶來消費的增長。

新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是形成現(xiàn)代社會的城市形態(tài)

推進(jìn)城鎮(zhèn)化的第一個目標(biāo)是增加城市的數(shù)量。我國城市數(shù)量太少，才660多個，有些縣城雖然已經(jīng)達(dá)到20多萬常住人口了，卻還被稱為縣。雖然美國只有3億多人口，卻有很多城市。在很多國家，幾萬人也是個城市。我們未來能不能有7000座、10000座城市呢？新型城鎮(zhèn)化的第二個目標(biāo)是從體制上把城市和鄉(xiāng)村分清楚，市、縣分開。市就是市，縣就是縣。農(nóng)村由縣管，城市不去管莊稼。新型城鎮(zhèn)化的第三個目標(biāo)是形成合理的大中小城鎮(zhèn)、城市體系。既不能一味地強(qiáng)調(diào)大城市，也不能一味地否定大城市而發(fā)展小城鎮(zhèn)。發(fā)展什么規(guī)模的城鎮(zhèn)和城市，應(yīng)該由市場調(diào)節(jié)，由人口的流動解決。政府只能引導(dǎo)，但是絕對不可能主導(dǎo)。政府只要做好配套，做好物的城市化與人的城市化統(tǒng)籌推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)化和城市化統(tǒng)籌推進(jìn)、地面建筑和地下基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌推進(jìn)就可以了。新型城鎮(zhèn)化的第四個目標(biāo)是形成中國的城市圈、城市群、城市帶。發(fā)展比較好的長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)，已經(jīng)形成了城市帶、城市群、都市群。城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)該形成網(wǎng)絡(luò)性的城鎮(zhèn)化，或者城市網(wǎng)絡(luò)，每個城市都是一個節(jié)點。高速公路、鐵路把這些節(jié)點連接起來，就是現(xiàn)代社會的城市形態(tài)。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須解決兩大難點

新型城鎮(zhèn)化不是簡單地搞房地產(chǎn)、修馬路，更不是賣地。一些地方通過政府賣地實施土地財政,大量投資房地產(chǎn)，或者搞行政中心，建一些政府大樓、新區(qū)、高爾夫球場。這不是真正意義上的新型城鎮(zhèn)化，只是建設(shè)城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)城鎮(zhèn)化、土地財政城鎮(zhèn)化。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須解決以下兩大難點：

第一，如何建設(shè)一個創(chuàng)業(yè)型、充滿活力的城市？習(xí)近平總書記就是把集體主義和個人奮斗結(jié)合起來闡述“中國夢”的。他指出，在我們這個社會，每個人都有機(jī)會，只要堅持不懈地奮斗就能出彩、就能成功。因此，新型城鎮(zhèn)化最重要的內(nèi)容就是鼓勵進(jìn)城的人有創(chuàng)業(yè)精神。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，兩項制度的建立非常重要。一是教育公平。加大教育投入，把義務(wù)教育從9年擴(kuò)大到12年，給每個人公平、同等的能力。不能因為窮人上不起高中、大學(xué)，從而導(dǎo)致富人的能力比窮人強(qiáng)。如果真是如此，那么過去的城鄉(xiāng)貧富差距就會在城鎮(zhèn)新移民的代際之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移、繼承。二是形成底層人士向上流動的制度。政府要創(chuàng)造條件，保障絕大部分人只要有能力、勤奮努力就能成功，這里主要指創(chuàng)業(yè)的準(zhǔn)入條件、政府監(jiān)管、稅費水平等創(chuàng)業(yè)環(huán)境。如果政府設(shè)置的準(zhǔn)入條件特別高、稅費特別多，那么底層人士就失去了向上流動的通道。只有這個通道順暢，才能產(chǎn)生更多的中小企業(yè)和中產(chǎn)階層。

第二，如何用多種方式解決就業(yè)人口的住房問題？目前，我國有3億多人在城里租住，很多人將收入的40%交給房東，從而形成房東和房客兩個階層。在中國人的傳統(tǒng)文化里，租房子住總有一種寄人籬下的感覺。住房問題如果繼續(xù)這樣延續(xù)下去，那么未來必定會導(dǎo)致社會的撕裂，直接影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

政府要采取一系列綜合辦法，使居民的收入增長快、房價上漲慢，把房價穩(wěn)住，讓老百姓買得起房子。特別是要采取多種形式解決進(jìn)城農(nóng)民的住房問題，允許小產(chǎn)權(quán)房、集資建房等形式存在。我認(rèn)為，這不是小產(chǎn)權(quán)房是否合法的問題，而是保證幾億人住上房子的大事。既然如此，就需要變換思路，采取多種渠道，不要只建價格昂貴、農(nóng)民買不起的商品房，而不去尋求其他出路。只要老百姓能住上房子、能安居，就是政府最大的目的。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是調(diào)整、改革土地制度

新型城鎮(zhèn)化首先遇到的是土地和住宅，所以土地制度改革在新型城鎮(zhèn)化過程中是繞不開的。如果一大堆農(nóng)民被剝奪利益，而房價又偏高，那么城鎮(zhèn)化就走入死胡同了。因此，調(diào)整改革土地制度的第一要務(wù)是擴(kuò)大土地供應(yīng)。在不破壞濕地、不破壞環(huán)境的前提下，我們完全可以改造出幾億畝地滿足城鎮(zhèn)化用地，而且還可以解決食品安全問題。第二，實現(xiàn)權(quán)利平等、等價交易。我們現(xiàn)在的土地有個人、集體和國家三種所有制，市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)，它要求不同所有者之間遵循權(quán)利平等、等價交換原則，但現(xiàn)行的土地征用制度并沒有按照這個原則執(zhí)行。也就是說，我國現(xiàn)行的土地征用制度沒有合理的理論基礎(chǔ)，而是表現(xiàn)為政府廉價征收農(nóng)民土地，進(jìn)行暴利倒賣。因此，要保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)利益，在征用宅基地、土地的時候，應(yīng)給予他們合理的補(bǔ)償，讓進(jìn)城的農(nóng)民能有一部分錢到城市里買房子。第三，全部土地國有化，延長土地年限，明確土地產(chǎn)權(quán)，確權(quán)發(fā)證。土地全部國有是必須的，但是使用期要延長。農(nóng)民的耕地、林地、宅地可以繼承、入股、抵押，并通過辦證明晰產(chǎn)權(quán)。第四，廢除現(xiàn)行土地拍賣制度，土地平等入市、掛牌交易，按市場價格等價交換。政府把群眾的土地廉價收購來高價拍出去是不合理的。最近，國土部在進(jìn)行改革，一些省份試點集體用地直接進(jìn)入建筑市場，這個方向是對的，要盡快在全國推廣。第五，廢除土地出讓金，改為土地交易稅和房產(chǎn)稅。土地出讓金是向窮人征稅，房產(chǎn)稅和土地交易稅、不動產(chǎn)交易稅是向富人征收。一定要把政府收入的渠道扭轉(zhuǎn)過來，改革、廢掉出讓金，開征不動產(chǎn)交易稅和房產(chǎn)稅。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要綜合配套推進(jìn)

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要處理好四種關(guān)系。第一，處理好建設(shè)城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化的關(guān)系。不能認(rèn)為只要建好了城市，農(nóng)民進(jìn)城的所有問題都能得到解決，這是一個比較重大的問題。第二，處理好城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的關(guān)系。城市要發(fā)展必須依靠產(chǎn)業(yè)，沒有產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化行不通。第三，處理好推進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系。不能城市發(fā)展起來后，農(nóng)村沒人管，窮下來了。第四，處理好城鎮(zhèn)化過程中政府利益與農(nóng)民、居民利益的關(guān)系。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要六項配套綜合推進(jìn)：第一，擴(kuò)大土地來源。推進(jìn)城鎮(zhèn)化首先要把土地來源空間擴(kuò)大，如果沒有地，推進(jìn)城鎮(zhèn)化就是一句空話。第二，吸引人口和擴(kuò)大城市規(guī)模。城鎮(zhèn)化的目的是擴(kuò)大城市，把人吸引進(jìn)來。第三，發(fā)展產(chǎn)業(yè)。不能城市建起來了，地也有了，卻沒有產(chǎn)業(yè)支撐，多種要素需要相互協(xié)同發(fā)展。第四，鼓勵創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)就業(yè)。城鎮(zhèn)化推進(jìn)之后，雖然也發(fā)展了一些產(chǎn)業(yè)，但是有的產(chǎn)業(yè)能增加稅收、GDP，卻不能解決就業(yè)問題。解決就業(yè)還是要靠鼓勵創(chuàng)業(yè)，增加勞動力需求。第五，多種形式解決進(jìn)城人口的住房問題。第六，改革和調(diào)整公共服務(wù)保障體系。農(nóng)民雖然基本上都參加了農(nóng)村合作醫(yī)療，但到城里后，醫(yī)療卻并不能接軌。所以，必須建立一種體系、一種制度保障進(jìn)城農(nóng)民不能因病致貧，要讓他們看得起病。中國已經(jīng)步入老齡社會，養(yǎng)老也是一件大事。在這個問題上，既要考慮公平和正義，也要考慮財力。六位一體綜合配套推進(jìn)城鎮(zhèn)化才是正確的思路。

城鎮(zhèn)化是穩(wěn)定地、持續(xù)地保證我國經(jīng)濟(jì)增長的動力來源，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是唯一必然的選擇。我國城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是未來中國城鎮(zhèn)人口達(dá)到80%，每個人通過自己的努力可以實現(xiàn)美好生活。只要解決好若干重大問題，就一定能建設(shè)和形成一個人人努力、有競爭、有效率，并有國家兜底的、充滿活力的社會。