制度反腐的核心：把權力關進制度的籠子里

李成言

（作者系北京大學廉政建設研究中心主任，教授、博士生導師）

反對腐敗、建設廉潔政治，是中國共產黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。解決好這個問題的根本，正如十八屆中央紀委第二次全會上所強調的，要全面加強懲治和預防腐敗體系建設，加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里。

一、為什么要把權力關進制度的籠子里

隨著改革開放進入深水區(qū)，反腐也正進入攻堅階段。黨的十八大以來，我國反腐倡廉建設呈現新的工作局面和戰(zhàn)略部署，從強調改進工作作風、密切聯系群眾，再到主張把權力關進制度的籠子里，無不體現從嚴治黨、制度反腐、懲防并舉的新思路。把權力關進制度的籠子里，意味著中央要改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，依靠制度改革力量來推動反腐倡廉建設，著力消除腐敗之源，實現廉潔政治。把權力關進制度的籠子里的提出，說明經過多年的實踐，制度反腐在廉潔政治建設工作格局中的地位更加明確和突出，有利于彰顯黨反對腐敗的堅定決心，以更高的站位、更寬的視野推進廉潔政治建設。不管是干部清正、政府清廉、政治清明，都需要把干部權力特別是“一把手”權力、政府權力特別是行政裁量權、政治權力特別是部門立法權，關進制度的籠子里。

其實，把權力關進制度的籠子里這種思想和提法在學術界和實踐界早就有之，但在中央領導的正式講話中提出倒是第一次。把權力關進制度的籠子里思想是政治文明的體現，蘊含著深刻的政治哲理。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出，一個自由的健全的國家必然是一個權力受到合理、合法限制的國家，因為“一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的經驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。阿克頓也指出：“權力趨于腐敗，絕對的權力趨于絕對的腐敗?！闭挝拿鞯陌l(fā)展歷史，是一個權力不斷受到制約和監(jiān)督的發(fā)展史。在封建社會，統(tǒng)治者的權力是專制的，不容受到任何挑戰(zhàn)，權力是無限的；在民主社會，統(tǒng)治者的權力來源于社會，受到憲法制約和社會制約，權力是有限的。權力制約雖然發(fā)軔于西方資本主義發(fā)展初期，但并不是西方國家的專利，而是全人類政治文明的共享成果?，F在，中央提出要把權力關進制度的籠子里，是對人類政治文明成果的吸收和借鑒，也必將通過改革實踐為這項政治文明成果提供新的素材。

要把權力關進制度的籠子里，是基于對當前腐敗形勢和反腐敗工作的科學認識。當前，反腐敗形勢很嚴峻，呈現易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費現象嚴重，一些領域消極腐敗現象易發(fā)多發(fā)，個別領導干部特別是高級干部嚴重違紀違法。針對于此，中央紀委二次全會強調：“必須增強憂患意識、風險意識、責任意識，既要堅定果斷剎風整紀，加大辦案力度，堅決遏制腐敗現象蔓延勢頭；又要樹立長期作戰(zhàn)思想，注重深化改革，健全體制機制，加強源頭治理，逐步鏟除滋生腐敗的土壤和條件，不斷以反腐倡廉實際成效推進廉潔政治建設。”這里有幾個關鍵詞：“堅決遏制”、“深化改革”、“源頭治理”、“逐步鏟除”。這幾個關鍵詞之前存在一定內在邏輯關系，構成一個完整的反腐倡廉進程表。而貫穿其中的一個主線即是權力和制度之間的關系，離開這條主線，整個反腐倡廉建設將失去重點。因此，實現把權力關進制度的籠子里，是建設法治中國與和諧社會的呼喚，是推進反腐倡廉建設的現實選擇，也是實現反腐倡廉建設可持續(xù)性發(fā)展的必由之路。

二、我們需要一個怎樣的制度籠子

要把權力關進制度的籠子里，對“制度”這個籠子本身需有一個科學認識。建構一個好的制度籠子，是把權力關進制度的籠子里的基礎。鄧小平同志曾經講過。“好的制度可以使壞人無法橫行，不好的制度使好人無法充分做好事?！彼f的就是這個道理。廉政制度本身需要達到三個標準：一是正義性。即廉政制度要符合國家反腐敗立法要求，能夠保證公民的合法權利、社會的公共利益以及國家的核心價值。二是適應性。即廉政制度要符合當前反腐倡廉建設的總體形勢和任務要求，并且能夠實現自我完善和自我發(fā)展。三是可操作性。即廉政制度能夠被應用于實際，產生實實在在的制度效應。要達到這三個標準，需要我們有一雙“巧手”，化解制度難題；需要我們提高編織“制度籠子”的能力和水平，實行公開立制、民主立制和科學立制。因此，我們所需要的“制度籠子”不僅在外觀上完整，成為一個科學體系，而且在質量上要能夠解決現實廉政問題，不能淪為“花樣子”，甚至是“擺設”。否則，“制度籠子”不僅不能發(fā)揮反腐倡廉作用，而且還可能成為腐敗滋生蔓延的避風港。

當前，制度建設是一項系統(tǒng)工程，我們不能等待，也不能幻想，一方面要盡快對現有的“制度籠子”查漏補缺，不斷完善現有廉政制度體系，修補一切可能的制度漏洞；另一方面，要根據反腐形勢變化，充分吸取世界各地反腐倡廉成果，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。當前，要盡早建立健全官員財產申報制度和信息公開制度兩項基礎性制度。其理由只有一個，即陽光是最好的防腐劑，反腐的核心在公開透明。如果公開透明問題得不到根本解決，那么整個廉政制度的發(fā)展會遇到很大阻礙。只要能做到政府事務公開透明，就能讓貪官“見光死”。廉政制度的基礎在于官員財產申報制度，應把官員的個人收入，家庭財產收入，親屬子女移居境外情況、從業(yè)情況等納入公示范圍，接受社會公眾的監(jiān)督。政府的一切重大決策和立法都應征求社會公眾的意見，不能讓政務信息成為政府的“私產”，更不能以保密為由謀取部門利益。公開透明的最終目的在于保證公權力的正確行使，避免官員進行利益輸送，侵犯社會公共利益。

貪官胡長清曾坦言：“組織的管理和監(jiān)督對我而言，如同是牛欄關貓，進出自由?！贝搜哉f明我們的廉政制度還存在漏洞，仍無法約束官員的行為。如果我們不能針對廉政制度“漏洞”問題加以修補，解決制度“短板”，在實踐中也難免會再出現“牛欄關貓”的尷尬。廉政制度需要權威性，只有做到制度面前人人平等、制度約束沒有例外和令行禁止、違者必究，才能實現制度的權威性和嚴肅性，真正形成用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。據統(tǒng)計，截至2012年7月，黨和國家機關及其有關部委制定涉及反腐倡廉的重要法律法規(guī)制度616項，各省級政府制定涉及反腐倡廉的地方性法規(guī)和文件規(guī)定1538件。這些法律法規(guī)制度是否已涵蓋全部反腐倡廉重要領域、是否切實得到執(zhí)行,都需要我們作客觀的分析和評估。可以說，我們不是缺少廉政制度，而是缺少廉政制度的執(zhí)行力。

三、需要“關進”權力，更需要“關住”權力

要把權力關進制度的籠子里，除硬性約束外，還需軟性約束，即官員的行政倫理規(guī)范。制度分為正式和非正式制度，其中倫理就是一種非正式制度。我們在探討用法律手段來治理腐敗、懲處腐敗官員的同時，不能忘記官員內在倫理素質的作用。并且，從權力本質意義上講，行政倫理似乎比外在約束顯得更為低成本和長效。在實踐中，我們能夠通過明文規(guī)定，對權力的獲得、邊界和監(jiān)督等作出明確界定，把權力“關進”制度的籠子里，但對權力的具體行使過程卻難以進行界定且其權力績效取決于官員行為，故“關進”并不等于“關住”。如果說“關進”是一個前提性條件，需要制度的大量制定和出臺，那么“關進”則是一個過程，需要行政倫理的支撐，行政倫理控制是防止權力腐敗的重要途徑和保證。行政倫理要求官員樹立公共責任意識，充分認識權力的本源，自覺承擔起盡責效力的義務，主動回應并積極采取行動滿足社會公眾的公共利益需求。因此，要“關住”權力，應建構行政倫理文化，建立行政倫理標準，對官員進行系統(tǒng)的行政倫理教育和培訓等。更重要的是，要讓官員獲得行政職業(yè)榮譽感，增強內在自律性。

權力運行機制改革是用制度籠子“關進”并“關住”權力的關鍵。權力運行機制包括權力配置和權力結構兩方面內容。在權力配置方面，要理順政府、市場、社會之間的權力關系，切實轉變政府職能，讓政府重視公共產品和公共服務的提供，有所為有所不為、不能與民爭利，真正使政府實現由直接管理向間接管理、單一行政管理向綜合運用經濟和法制手段管理的轉變，切實履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能。關于權力結構，黨的十六大報告提出，要加強對權力的制約和監(jiān)督，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督。黨的十七大報告提出，要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約協(xié)調的權力結構和運行機制。黨的十八大進一步強調，要建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系，確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力?！跋嗷ブ萍s”要求不同權力之間分工明確、各負其責，形成相互制衡結構，保證權力依法運行，防止權力濫用；“相互協(xié)調”要求適度分權，使不同性質的權力作適當分解，避免權力過于集中。進而，根據權責統(tǒng)一原則，建立決策問責和執(zhí)行問責機制，強化對官員的問責力度。

權力監(jiān)督是保證“制度籠子”有效運行的重要力量。目前，我國已形成了由黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督組成的監(jiān)督體系。但從總體上看，這個監(jiān)督體系尚未形成整體合力，突出問題是體制外監(jiān)督與體制內監(jiān)督不能實現無縫對接。因此，一方面科學對待新媒體監(jiān)督，解決新媒體所帶來的監(jiān)督機遇和挑戰(zhàn)，實現傳統(tǒng)監(jiān)督手段的革新；另一方面，要創(chuàng)新現有的監(jiān)督體系，明確不同監(jiān)督方式的工作重點和分工，形成互補局面和協(xié)調機制。在時機成熟時，要實現監(jiān)督機構的獨立化，賦予其監(jiān)管“制度籠子”運行狀況的職責。要實現憲法賦予公民的監(jiān)督權利，保障其批評權、建議權、申訴權和控告權，對于任何“制度籠子”的松動或權力監(jiān)管的失效都可以及時表達意見。在監(jiān)督技術上，要建立廉政預警機制，把監(jiān)督程序嵌入權力運行流程，對決策和執(zhí)行全過程實行腐敗風險評估預警，對于風險事項實行即時處置措施。