警察玩忽職守案件的特點、成因及司法應對

金澤剛，何奇龍

(1.同濟大學法學院，中國 上海200092;2.上海市公安局閔行分局，中國 上海201108)

人民警察是維護社會治安和追查刑事犯罪的重要力量，也是百姓心目中最為崇高的職業(yè)之一。①《中華人民共和國人民警察法》第二條規(guī)定，人民警察包括公安機關、國家安全機關、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。本文中的“警察”主要是指負責治安管理與犯罪偵查的公安機關的人民警察。由于其特殊身份，警察一旦實施違法犯罪行為，其負面效應比其他人犯罪要大得多。因為這類犯罪在給國家和人民群眾利益造成損害的同時，還嚴重破壞了黨和政府的聲譽和形象。由于警察玩忽職守主要表現(xiàn)為不作為或者不積極作為的行為形式，罪與非罪的界限有時比較模糊，其社會危害性較為隱蔽，因此，警察玩忽職守犯罪也容易被人忽視，至少近年來研究者不多。我們認為，分析警察玩忽職守案件的特點、成因，探求有效的司法對策，對于加強人民警察隊伍的建設，落實執(zhí)法為民的理念具有重要意義。

一、警察玩忽職守案件的特點

在玩忽職守犯罪案件中，涉及人民警察玩忽職守的案件時有發(fā)生，而根據(jù)我國刑法對玩忽職守罪的規(guī)定，作為國家機關工作人員的警察主體②根據(jù)2002年12月28日第九屆全國人大常委會通過的《關于＜中華人民共和國刑法＞第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》，在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任。2000年10月9日最高人民檢察院《關于合同制民警能否成為玩忽職守罪主體問題的批復》明確規(guī)定，合同制民警在依法執(zhí)行公務期間，屬其他依照法律從事公務的人員，應以國家機關工作人員論。所以，合同制民警也是玩忽職守犯罪的主體。2002年4月最高人民檢察院《關于企業(yè)事業(yè)單位的公安機構在機構改革過程中其工作人員能否構成瀆職侵權犯罪主體問題的批復》指出，企業(yè)事業(yè)單位的公安機構的工作人員在行使偵查職責時，實施瀆職侵權行為的，可以成為瀆職侵權犯罪的主體。嚴重不負責任，不履行或者不認真履行職責，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為，構成警察玩忽職守犯罪。

在警察玩忽職守案件中，有的案件涉及傷亡人數(shù)眾多，如2008年深圳舞王俱樂部“9·20”特大火災案，造成44人死亡、64人受傷，直接經(jīng)濟損失達1589萬元;有的案件因被告人是較高級別的官員而格外引人關注，如2001年10月，原公安部副部長李紀周被北京市第一中級人民法院以受賄罪和玩忽職守罪判處死緩。而發(fā)生在2010年的海南文昌“11·9”諶黃業(yè)故意殺人案，由于派出所值班領導和民警的失察，造成5人死亡、1人重傷的嚴重后果。2011年4月25日凌晨，位于北京市大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)南街三村一自建的四層樓房發(fā)生火災，造成18人死亡、24人受傷，事故直接經(jīng)濟損失達286.22萬元。關于“4·25”重大火災事故的調(diào)查報告表明，該事故是一起因重大消防安全隱患未及時消除、非法經(jīng)營、違法建設、違規(guī)出租未得到有效查處而導致的重大火災責任事故。有關部門對23名事故責任人做出嚴肅處理，其中7名責任人被移送司法機關追究刑事責任，其中包括1名派出所民警。這些案件的發(fā)生，都與民警的玩忽職守行為有直接的關系。

近年來涉及警察玩忽職守犯罪的重大典型案例

具體說來，人民警察玩忽職守犯罪是公安執(zhí)法實踐中較為常見的問題之一，而這類“不作為”行為所造成的社會危害性絲毫不亞于“亂作為”的違法行為。警察玩忽職守行為主要表現(xiàn)為以下一些情形:

1.拒絕、拖延、不積極履行接警處警，查處刑事、治安案件等職責職權行為義務。2007年7月27日，福建省惠安縣嘉惠中學學生王某被綁架，其母先后到王某戶籍、學校所在地東橋、螺陽兩派出所報案均遭拒。后經(jīng)多次往返，螺陽派出所最終受案偵查。次日凌晨5時許，4名犯罪嫌疑人被全部抓獲，但王某已被殺害。事后，兩派出所三名值班民警被以涉嫌玩忽職守罪提起公訴。幾年前，湖北省鄂州市還發(fā)生過民警讓已被強奸的婦女為配合捉拿犯罪嫌疑人而“等候被強奸”、后真被強奸的離奇案件，就在警察等在門外準備“證據(jù)確鑿地”捉拿犯罪嫌疑人的過程中，犯罪嫌疑人居然能強奸得逞且逃之夭夭。2002年10月12日晚，河南省平輿縣婦女崔某在家中被強奸。平輿縣公安局辦案人員未及時將受害人提供的嫌犯使用過的衛(wèi)生紙送檢，致使因缺乏關鍵證據(jù)而無法對嫌犯進行處理。后崔某多次上訪，案發(fā)近3年后，該證據(jù)材料才被找到并送檢，但檢材霉變，DNA已無法檢出。2010年6月，駐馬店市人民檢察院依法對涉嫌玩忽職守罪的時任平輿縣公安局刑警隊隊長黃東亮、法醫(yī)段喜華進行立案偵查。

2.未盡到注意的義務。2010年11月9日，犯罪嫌疑人諶黃業(yè)在海南省文昌市東路鎮(zhèn)持刀殺死三位鄰居后，向?？谑写笾缕骆?zhèn)派出所投案。值班民警張翔、值班所領導許繼松見其滿身酒氣，簡單詢問后未對其采取有效控制措施。諶黃業(yè)離開派出所后又持刀在大致坡鎮(zhèn)將老鄉(xiāng)武某某及其幼子殺死，并刺傷其幼女。11月19日，?？谑腥嗣駲z察院對涉嫌玩忽職守犯罪的許繼松、張翔提請逮捕。11月25日，大致坡鎮(zhèn)派出所所長陳紹德被免職。

3.不積極履行救助危難群眾義務。2005年7月4日，通州公安分局永樂店派出所政委田秀池在處置一起救助流浪女警情時，為避免麻煩，指使民警劉洋和保安將流浪女子丟棄到鄰鎮(zhèn)一偏僻樹林后離開，后該女子因心力衰竭死亡。田秀池及民警劉洋以玩忽職守罪被通州法院一審分別判處有期徒刑1年(緩刑1年)、有期徒刑6個月(緩刑1年)。

4.未盡法定職責，監(jiān)管不到位，造成嚴重后果。2009年2月8日，云南省晉寧縣看守所在押犯罪嫌疑人李蕎明在放風期間和同監(jiān)室的獄友在看守所天井里玩“躲貓貓”游戲時，遭到獄友踢打致“重度顱腦損傷”身亡。晉寧縣看守所存在管理問題，民警監(jiān)管不到位。事后，6名干部受到處理，看守所民警李東明犯玩忽職守罪，判處有期徒刑1年6個月，緩刑2年。

5.拖延履行法定職責，未履行告知義務，工作疏忽大意，履行職責義務不到位，造成嚴重后果。2003年6月4日，成都市青白江區(qū)居民李桂芳因吸毒被金堂縣城郊派出所報批實施強制戒毒。李桂芳向辦案民警多次訴說自己3歲的女兒李思怡獨自在家無人照顧，辦案警察在電話未能聯(lián)系到其親屬的情況下，通知親屬所在的團結村派出所負責聯(lián)系，但事后也未確認聯(lián)系家屬情況，6月21日李思怡被發(fā)覺餓死家中。2003年10月，原金堂縣民警王新、黃小兵被新都區(qū)人民檢察院以涉嫌玩忽職守罪提起公訴。

6.不積極履行對下級單位、民警的執(zhí)法監(jiān)督管理責任。2000年7月24日，原海南東方市公安局大田派出所副指導員文瑞強協(xié)助大田稅務所征稅時，遇邢亞蓋駕車逃逸躲避稅務檢查，文瑞強遂向邢亞蓋開槍致其重傷。時任東方市公安局局長的李國和接時任大田派出所所長章生貴“邢亞蓋系批捕在逃犯”的報告后，組織民警“抓捕”并安排電視臺拍攝“搜捕逃犯”的造假“現(xiàn)場畫面”。時任東方市公安局紀委書記的陳文吉接群眾投訴后，簡單調(diào)查后仍認定邢亞蓋是負案在逃人員。2007年2月，?？谑兄屑壢嗣穹ㄔ阂怨室鈧ψ锱刑幬娜饛娪衅谕叫?年;以玩忽職守罪分別判處李國和、章生貴、陳文吉1年6個月至3年有期徒刑。

7.對相關單位或場所不履行或不積極履行監(jiān)管、查處義務。2008年9月20日，廣東省深圳市龍崗區(qū)舞王俱樂部發(fā)生特別重大火災事故，造成44人死亡、64人受傷，直接經(jīng)濟損失達1589萬元。這是一起由于無證非法營業(yè)、有關部門監(jiān)管職責不到位、安全隱患專項排查不徹底、消防和易燃易爆物品監(jiān)管不力而導致的責任事故。2009年1月21日，原龍崗公安分局副局長陳旭明被深圳市鹽田區(qū)法院以玩忽職守罪、受賄罪判處有期徒刑11年;轄區(qū)派出所、消防中隊相關責任人也被以玩忽職守罪追究刑事責任。

8.未積極履行其他公安職責義務。2004年3月12日下午，原遼寧省遼中縣公安局茨榆坨公安分局民警邵宏偉與其朋友付某等人在一酒店內(nèi)飲酒。期間，與隔壁就餐人員王某發(fā)生口角。付某遂糾集多人持刀將王某砍傷并逃離現(xiàn)場。邵宏偉在目睹王某被打時，未亮明警察身份，沒有及時制止，致使王某在送往醫(yī)院途中死亡。2006年4月，大東區(qū)法院對邵宏偉以玩忽職守罪判處有期徒刑2年。

二、警察玩忽職守犯罪的成因

近年來人民警察玩忽職守犯罪的案例之所以多次發(fā)生，既有體制上的原因，也有具體制度上的原因;既有主觀方面的原因，也有客觀方面的原因。深入剖析可歸納為以下幾個方面:

(一)社會因素

傳統(tǒng)文化作用下形成的官僚主義、形式主義，是產(chǎn)生玩忽職守犯罪的思想根源。雖然改革開放以來，我國政治、經(jīng)濟、文化等方面都發(fā)生了深刻的變革，但是長達兩千多年的傳統(tǒng)官僚政治仍然深刻影響著人們的思維和行為方式，滋生出封建特權思想和自私、保守、狹隘的小私有者心態(tài)，這就為玩忽職守犯罪的產(chǎn)生提供了思想根源。同時，我們的人事管理方式陳舊、管理權限過分集中、干部交流速度慢等不良現(xiàn)象仍舊長期存在，從而加大了行政機構官僚化的可能性。體現(xiàn)在公安機關的具體工作中，由于隊伍“出口”不暢，一些人民警察缺乏緊迫感和危機感，工作責任心削弱，職業(yè)倦怠感增強，進而在世界觀、人生觀、價值觀及權力意識、責任意識、職業(yè)紀律等方面出現(xiàn)了問題，遇事推諉、作風拖拉，從而導致了現(xiàn)實中一個個典型案例的發(fā)生［1］。

(二)體制因素

我國公安機關實行“雙重領導，條塊結合，以塊為主”的領導管理體制，地方各級公安機關受地方黨政機關(塊)和上級公安機關(條)的雙重領導，以黨政組織領導為主，經(jīng)費的劃撥、干部的任用等都受地方政府財政、組織人事部門管理?，F(xiàn)實中，受地方保護主義影響，非警務活動屢禁不止，嚴重影響黨群、干群和警民關系;公安人事管理缺乏自主權，不利于提高隊伍整體素質(zhì)和工作效率;個別地方黨政領導出于本地區(qū)、本部門利益得失的考慮干擾公安執(zhí)法工作，致使辦人情案、關系案現(xiàn)象時有發(fā)生?；鶎庸矙C關和人民警察往往在嚴格執(zhí)法和維護地方利益的權衡中“走鋼絲”，在依法行政和“亂作為”、“不作為”間尋求平衡，從而引發(fā)一系列玩忽職守等“不作為”犯罪案件的發(fā)生。

(三)制度因素

公安機關是半軍事化管理的機關，多年以來，我們的目標管理考核和個人的工作績效考核仍舊沿用幾十年一貫制的以數(shù)字為導向的工作思路。一方面，對單位和個人的考核都更加側重于對打擊指標數(shù)完成情況的考核，這些都在引導或暗示基層單位及民警圍繞完成工作績效開展工作，直接導致民警服務觀念的淡化;另一方面，從現(xiàn)實情況看，近年來公安機關工作任務大量增加，民警長期處于超負荷狀態(tài)，與其他機關相比，民警的職業(yè)生涯上升渠道狹窄，相關的培訓、心理疏導缺乏系統(tǒng)性，導致民警的執(zhí)法素質(zhì)停滯、思想消極壓抑，由職業(yè)倦怠感衍生的畏戰(zhàn)、厭戰(zhàn)、避戰(zhàn)情緒自然產(chǎn)生。同時，民警在遭受言語暴力、惡意投訴等“軟侵害”時，正當執(zhí)法權益很難得到有效保護，針對民警的責任追究、責任倒查則層出不窮，一定程度上挫傷了民警的工作積極性，助長了“多做多錯”、得過且過、推諉扯皮、不負責任等情況的蔓延，進而為玩忽職守行為的滋生創(chuàng)造了條件。

(四)監(jiān)督因素

目前，針對人民警察具體執(zhí)法行為的監(jiān)督還主要依靠督察、紀委實施的內(nèi)部行政監(jiān)督，外部的監(jiān)督則以人大、檢察院的司法監(jiān)督和警風警紀監(jiān)督員、群眾以及輿論媒體的個案監(jiān)督為主。雖然我們通過人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等構成一個嚴密的監(jiān)督體系，多角度、多層次地對國家機關工作人員開展監(jiān)督，但監(jiān)督的覆蓋面還不深不廣、監(jiān)督的力度還不強。一方面是內(nèi)部監(jiān)督機制主觀上缺乏主動監(jiān)督的動力(有力無心)。由于長期以來我們思想上存在著偏差，相對于貪污、賄賂等其他職務型犯罪，玩忽職守犯罪盡管動輒造成巨大損失和嚴重社會影響，但由于行為人多是出于過失，主觀惡性小，易于博得主管部門和上級領導，甚至是普通群眾的同情，因此導致不予處罰或處罰偏輕、打擊不力的現(xiàn)象。另一方面，外部監(jiān)督則缺乏監(jiān)督的客觀能力(有心無力)。限于保密等技術原因和前述的主觀方面的原因，外部監(jiān)督力量在有關信息的掌握上存在著先天的不足，信息的嚴重不對稱，在客觀上極大地限制了外部監(jiān)督力量的發(fā)揮，使之無法真正起到監(jiān)督和預防犯罪的作用。

(五)立法因素

在立法上，針對玩忽職守犯罪的立法，在入罪門檻，法定刑幅度等方面都還有可以商榷和改進的地方。按照我國刑法規(guī)定，被判處3年以下有期徒刑或者拘役的罪犯，符合條件的，可以使用緩刑，所以，玩忽職守犯罪存在很大的緩刑適用空間，客觀上給緩刑、免刑、量刑過寬創(chuàng)造了條件。同時，我國目前正處在一個從傳統(tǒng)的社會管理方式，到嚴格依法實施社會管理的過渡階段，新舊管理體制的不銜接、不配套、不交融，導致出現(xiàn)一些“裂變區(qū)域”、“無規(guī)則地帶”，而警察在執(zhí)法中，面對不斷變化的外部環(huán)境，還缺乏一整套完善的行政規(guī)章和工作程序規(guī)范(比如，危急情況的處置流程規(guī)范)做指引和監(jiān)督，導致警察執(zhí)法出現(xiàn)過錯的壓力和風險變得比以往更大。

(六)司法因素

一方面，受傳統(tǒng)觀念的影響，司法實踐中針對玩忽職守犯罪普遍存在著量刑低、實刑率低、緩刑多等傾向;一些地方公安機關在發(fā)生因民警玩忽職守行為造成嚴重后果的事件后，檢察機關要介入調(diào)查時，會以種種理由婉拒或消極對待調(diào)查，導致重要證據(jù)難以取得，最終導致法院在對民警玩忽職守犯罪的定性和量刑上撤案、不訴和非實刑判決的比例明顯偏高，宣告刑下移趨勢相當明顯。另一方面，由于警察玩忽職守犯罪的主體具有一定的反偵查能力，在搜集證據(jù)上存在較大難度。加之玩忽職守犯罪取證的專業(yè)性、復雜性，對辦案人員的整體知識儲備和探索研究能力提出了很高要求。就目前辦案人員的整體情況來看，搜集到強有力的證據(jù)往往很難，這也直接影響了玩忽職守犯罪案件的偵破，使一些違法犯罪行為沒有得到及時懲處。

另外，社會和公安機關內(nèi)部嚴處玩忽職守犯罪的共識度和支持度普遍偏低。警察玩忽職守犯罪表現(xiàn)出較強的隱蔽性。比如，警察過失行為本身不能單獨造成危害結果，必須依賴于其他中介條件，危害后果難以短期內(nèi)明顯呈現(xiàn)，所以警察過失行為在促成某種危害結果產(chǎn)生過程中所起的作用在外觀上比較隱蔽。人們對此問題的嚴重性認識就不夠。公安機關內(nèi)部的一些領導干部對玩忽職守犯罪很寬容，認為貪污賄賂、濫用職權才是犯罪，“工作過失不算罪”、“無心辦壞事不算罪”、“自家事情自家解決”等認識誤區(qū)普遍存在。在種種錯誤觀念引導下，公安機關一些領導干部由于擔心影響民警的積極性和隊伍的穩(wěn)定，對工作失職往往以“教育挽救干部、維護單位形象”等理由到法院說情，不理解、不支持司法部門依法處理，客觀上不利于對玩忽職守犯罪的預防。這樣一來，警察內(nèi)部監(jiān)督部門對玩忽職守犯罪開展取證查處的意識也不強。只有出現(xiàn)嚴重后果，影響過大甚至到了“紙包不住火”時，才“被迫接受”司法機關介入，給予懲罰性的制裁，這也在一定程度上增加了公安機關人民警察玩忽職守犯罪發(fā)生的風險［2］。

三、警察玩忽職守犯罪的司法對策

有效應對和積極預防警察玩忽職守犯罪，司法對策尤為重要。事實表明，在我國司法實踐中，對瀆職型犯罪的防治步入了“輕刑化”甚至“非刑化”的誤區(qū)，其突出表現(xiàn)在如下幾個方面:首先，判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例明顯偏高。根據(jù)最高人民檢察院披露的數(shù)據(jù):2006年在檢察機關立案偵查的重大責任事故背后的瀆職犯罪案件中，立案偵查犯罪嫌疑人629名，僅對370人做出刑事處理，其中，檢察機關決定不起訴8人。法院已經(jīng)做出刑事判決的249人中，判處免予刑事處罰131人，占判決總數(shù)的52.6%;宣告緩刑107人，占判決總數(shù)的43%;判無罪2人，占判決總數(shù)的0.8%;判處實刑9人，占判決總數(shù)的3.6%。數(shù)據(jù)分析顯示，在已經(jīng)做出的刑事判決中，判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例高達95.6%［3］。其次，對包括玩忽職守等瀆職侵權犯罪案件判處免予刑事處罰、適用緩刑的比率呈逐年遞增的態(tài)勢。據(jù)《檢察日報》披露，對職務犯罪案件判處免予刑事處罰、適用緩刑的比率，從2001年的51.38%遞增至2005年的66.48%。而玩忽職守等瀆職侵權案件判處免予刑事處罰、適用緩刑的比率，從2001年的52.6%遞增至2005年的82.83%。2003年至2005年，檢察機關立案偵查的職務犯罪案件年均緩刑率為51.5%，明顯高于公安機關偵查案件19.4%的年均緩刑率［4］。

各地方檢察機關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也印證了這一情況:廣東省2006～2007年因瀆職犯罪被判決有罪的213人中:判處實刑59人，占總數(shù)的27.7%;緩刑109人，占總數(shù)的51.2%;免予刑事處罰45人，占總數(shù)的21.1%;此外，還有1人被判無罪。對于單純?yōu)^職侵權犯罪案件，僅有21人判實刑，占有罪判決數(shù)的9.9%。四川省綿陽市在2005年至2009年8月期間，反瀆職侵權部門立案113人，從最終處理的結果上看，撤案處理的28人，判定罪免刑的13人，判處緩刑的30人，判處實刑的2人，判處實刑的僅占立案數(shù)1.77%。而在有罪判決的43人中，緩刑、免予刑事處罰的占95.3%。由此可見，輕刑化趨勢十分明顯［5］。2006～2009年，安徽省撫州市立案偵查瀆職侵權案件109件109人(其中撤案12人，不訴33人)中，判決64人，占總立案人數(shù)的58.7%，其中判實刑案件4人，僅占總判決人數(shù)的6.3%，判緩刑案件34人，占總判決人數(shù)的53.1%，判免予刑事處罰案件26人，占總判決案人數(shù)的40.6%［6］。

雖然上述數(shù)據(jù)不是統(tǒng)計警察瀆職犯罪的，但對警察瀆職包括玩忽職守犯罪案件的處理同樣易于偏輕。在我們?nèi)粘Ｋ姷闹T多警察犯罪案件的媒體報道中，有一個非常明顯的現(xiàn)象，那就是在大多數(shù)警察刑訊逼供犯罪案件中，被告人被判處免刑和緩刑的很多，更不用說警察玩忽職守這類過失型的案件了。司法制裁是防控玩忽職守犯罪的最后一道防線。要使這道防線真正起到應有的警戒和威懾作用，就必須高度重視執(zhí)法的嚴肅性和有效性。為有效預防警察玩忽職守犯罪，有必要采取如下具體舉措:

(一)掃除對警察玩忽職守犯罪查處的認知障礙

一方面，公安機關內(nèi)部應通過專題教育、案例分析報告、網(wǎng)絡專欄等多種方式，使廣大民警特別是領導干部增強對玩忽職守犯罪的嚴重危害性的認識，樹立懲治和預防玩忽職守犯罪有利于公安隊伍健康發(fā)展、有利于司法公正的正確理念，從公安工作長期可持續(xù)發(fā)展的大局出發(fā)，摒棄部門保護主義思想，把民警玩忽職守犯罪與一般違法違紀區(qū)別開來，逐步杜絕玩忽職守犯罪案件“被忽視、被容忍、被諒解”的情況發(fā)生。另一方面，拓寬對警察玩忽職守犯罪線索的舉報渠道，要讓基層民警和群眾知曉玩忽職守犯罪對國家和社會的巨大危害性，并顯示公安機關自身也嚴厲懲處玩忽職守犯罪的決心，增強人民群眾舉報的積極性，進一步提高對警察玩忽職守犯罪的認識和發(fā)現(xiàn)能力。不能把發(fā)現(xiàn)這類犯罪的“任務”全部交給新聞媒體等外部監(jiān)督力量。

(二)提高檢察機關偵查玩忽職守案件的能力

當前，對此類案件的處理常常給人虎頭蛇尾的感覺。對一些警察玩忽職守的犯罪案件可以實行異地查處，這無疑有利于積極查實此類案件。但如何提高檢察機關查處警察職務犯罪案件的能力還依然是檢察工作的薄弱環(huán)節(jié)。

1.實施偵查一體化，消除外部因素對辦案的干擾

所謂偵查一體化機制，即下級檢察院查不動的案件由上級檢察機關督辦、參與或者直接辦;本地檢察院查辦有困難的，交由異地檢察院辦。多年的實踐證明，“以省級院為指導、以市級院為主體、以縣級院為基礎”的偵查一體化機制，強化了省、市院在辦案上的主導作用和基層院的偵查實體作用，可以有效解決和掃除困擾基層院查辦玩忽職守犯罪案件所面臨的困難和阻礙，是推進反瀆職侵權工作健康發(fā)展的必由之路。

2.合理使用偵查手段，提高取證和偵辦工作水平

警察玩忽職守犯罪是過失犯罪、輕刑犯罪，實踐中大多采取的是比較輕緩的監(jiān)視居住、取保候?qū)彽葟娭拼胧Ｓ捎诜缸锵右扇吮旧砭褪撬痉ㄈ藛T，對司法機關的偵查方法、手段、程序等較為熟悉，具有較強的反偵查能力，如果偵查措施不適時、不適當，極易給犯罪嫌疑人串供，毀滅、偽造、隱匿證據(jù)提供機會，法官即使判其有罪，也很難從重量刑。針對警察玩忽職守型犯罪案件主體往往會干擾辦案的情況，辦案人員在正式傳喚嫌疑人之前，要盡可能地通過秘密調(diào)查掌握盡可能多的證據(jù)，通過外圍排查、詢問，收集固定證據(jù)，全面掌握犯罪嫌疑人的情況，消除犯罪嫌疑人銷毀證據(jù)、混淆證據(jù)的空間。

3.做好輕判抗訴工作，切實開展法律監(jiān)督

檢察機關在依法指控犯罪的同時對刑事訴訟活動實施法律監(jiān)督，是中國特色社會主義檢察制度的重要特征，而刑事抗訴正是檢察機關進行刑事訴訟監(jiān)督、維護司法公正的有力手段。發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能，對警察玩忽職守犯罪輕判案件進行抗訴，是解決重罪輕罰的一個很好的切入點。檢察機關偵查人員如果發(fā)現(xiàn)案件判決結果明顯偏輕，就應及時提請公訴部門進行抗訴，以維護法律的尊嚴。同時，在司法實踐中，不公正的判決背后往往隱藏著司法腐敗案件，因此，刑事抗訴要建立起查處司法人員犯罪機制，注意發(fā)現(xiàn)裁判不公背后可能存在的法院和公安機關內(nèi)部涉案人員的違法犯罪行為，在糾正不公正裁判的同時，依法懲治司法人員的職務犯罪行為。

(三)規(guī)范司法機關的自由裁量權

1.強化司法解釋對法官自由裁量權的控制

針對我國刑法規(guī)定的玩忽職守犯罪，加強立法和司法解釋是解決量刑偏輕，控制法官量刑裁量權的有效途徑。鑒于近年來警察玩忽職守犯罪屢禁不止以及造成的巨大損失和影響，應出臺相應的司法解釋，對“情節(jié)嚴重”從寬界定，進而使玩忽職守犯罪排除適用“三年以下有期徒刑、拘役”的刑罰，排除“免予刑事處罰”的適用;同時，運用否定式列舉的形式明確不得適用“宣告緩刑”的情形，運用列舉方式明確“具有悔罪表現(xiàn)，適用緩刑不具有社會危害性”的情形，規(guī)范緩刑的適用。待司法解釋的適用成熟以后，再制定刑法修正案，通過立法和司法解釋的綜合運用，使瀆職犯罪緩刑、免刑的比例大幅度下降。

2.加強對法官自由裁量權的規(guī)范指引

多種量刑情節(jié)的取舍與整合是司法實務較為棘手的問題，特別是在從寬和從嚴情節(jié)并存，或者法定和酌定的從寬、從嚴情節(jié)并存時，法官的自由裁量權很可能被濫用。近年來出現(xiàn)的“電腦量刑”，“量刑指導規(guī)則”，“先例判決”等，都是規(guī)范法官裁量權的有益探索。為了保證司法的統(tǒng)一，“犯罪與刑罰”必須由全國人大通過立法來規(guī)定，我國可以參照美國的《量刑指南》，將地方法院對量刑規(guī)則的創(chuàng)造性探索和學者理論加以融合并制定全國一體遵循的《量刑指南》，解決各種犯罪的不同量刑情節(jié)的沖突，確定量刑輕重調(diào)整規(guī)則，量化犯罪行為輕重及罪犯的主觀特性，從而使法官的自由裁量行為具有法的規(guī)范和指引。

3.限制法官自由裁量權的恣意濫用

我們認為，首先要加強檢察機關對法官自由裁量權的法律監(jiān)督。檢察機關既可以就量刑畸輕問題向法院提出抗訴，也可以在庭審過程中向法院提出量刑建議?；诳剞q平衡的需要，有必要賦予辯護人量刑答辯的權利，通過控辯雙方答辯交鋒，使量刑的過程透明和公正，從而使法官對刑罰的選擇產(chǎn)生內(nèi)心確信。其次，要加強判決書的說理性。法官要將那些具有量刑意義的事實、情節(jié)進行系統(tǒng)整理，并轉(zhuǎn)化為論證判決依據(jù)的論據(jù)，通過判決書的詳細說明和充分論證，揭示量刑結果的合法性和合理性，從而有效限制法官自由裁量權的恣意。裁量過程的透明無形中對法官的行為形成監(jiān)督，而法律監(jiān)督的透明也將有效避免玩忽職守犯罪量刑畸輕等不公正現(xiàn)象的發(fā)生，減少法官面臨抗訴和錯案檢討的壓力。

［1］狄世深.玩忽職守型犯罪的特點、成因及對策［J］.煙臺大學學報(哲學社會科學版)，2003，(3).

［2］張惠芳.人民警察職務不作為犯罪研究［J］.山西高等學校社會科學學報，2008，(12).

［3］最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳.檢察機關立案查處事故背后瀆職犯罪情況報告［EB/OL］.http://www.spp.gov.cn/site2006/region/00028，3.html，2007-07-22.

［4］王新友.礦難揭底:庸官弄權，意在撈錢［N］.檢察日報(廉政周刊)，2007-05-22.

［5］陳曉鳳.瀆職侵權犯罪輕刑化的原因及對策［EB/OL］.http://www. jcrb. com/jcpd/jcll/201012/t20101209 _477203.html，2010-12-09.

［6］陳若鶴，羅來象.瀆職侵權犯罪輕刑化之思考［J］.撫州檢察，2010，(1).