加強(qiáng)檢察建議在社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用

桂 祥，閆韶希

(1.上海市普陀區(qū)人民檢察院，中國(guó)上海200333;2.上海市閔行區(qū)人民檢察院，中國(guó)上海201199)

一、檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中的地位

社會(huì)管理創(chuàng)新，是指通過(guò)創(chuàng)新的途徑不斷提高社會(huì)管理的能力，以適應(yīng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展進(jìn)步，是基于傳統(tǒng)社會(huì)管理的科學(xué)發(fā)展，目的在于通過(guò)創(chuàng)新來(lái)改善社會(huì)管理的質(zhì)量、提升社會(huì)管理的水平、提高社會(huì)管理的效率。社會(huì)管理創(chuàng)新是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化，加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理的必然要求。社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)，一是為發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)造社會(huì)環(huán)境，二是化解快速發(fā)展過(guò)程中積累下來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，三是構(gòu)建適應(yīng)變化社會(huì)管理要求的制度框架［1］。

深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，是全社會(huì)的共同任務(wù)，檢察機(jī)關(guān)責(zé)無(wú)旁貸。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新，是服務(wù)大局、推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵所在。檢察機(jī)關(guān)在參與社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中，要堅(jiān)持把握法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的立足點(diǎn)、切入點(diǎn)在于依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，既不能游離于社會(huì)管理工作之外，又不能越俎代庖于行政事務(wù)之中［2］。

二、檢察建議參與社會(huì)管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題

檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)的一種方式由來(lái)已久，但由于政治因素的變幻使得檢察建議的作用也隨之產(chǎn)生不同。憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)一般被認(rèn)為是訴訟監(jiān)督權(quán)，檢察建議作為建議權(quán)的一種，在法律監(jiān)督權(quán)中并未處于核心地位，一度被視為可有可無(wú)，正是這種輕視導(dǎo)致了檢察建議基本的文書(shū)規(guī)范、制作程序和法律效力的不健全。但是隨著黨中央關(guān)于推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新決定的出臺(tái)，檢察建議也被賦予新的內(nèi)涵和歷史使命，即作為檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督職能，參與社會(huì)管理的重要手段。

誠(chéng)如前文所述，檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)基于法律監(jiān)督權(quán)的定位，因此檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，必須突出推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，而并非參與到實(shí)際社會(huì)管理事務(wù)中。有鑒于此，檢察建議應(yīng)當(dāng)更多地針對(duì)對(duì)社會(huì)管理體制有重大影響的單位制發(fā)檢察建議。下面將結(jié)合某區(qū)檢察院2010年制發(fā)檢察建議的情況分析，對(duì)運(yùn)用檢察建議參與社會(huì)管理現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題作一探討。2010年，該院共制發(fā)檢察建議27份，收到回復(fù)23份。從檢察建議的制發(fā)部門(mén)來(lái)看，偵監(jiān)部門(mén)制發(fā)23份，監(jiān)所部門(mén)制發(fā)2份，民檢部門(mén)制發(fā)1份，反瀆部門(mén)制發(fā)1份。從檢察建議的內(nèi)容上看，預(yù)防違法犯罪類(lèi)有24份，規(guī)范司法行為類(lèi)有3份。從被建議對(duì)象上來(lái)看，有四份檢察建議的被建議對(duì)象屬于公務(wù)機(jī)關(guān)，其他的則屬于非公務(wù)機(jī)關(guān)。

從檢察建議的規(guī)范化程度和回復(fù)效率看，由于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，該院針對(duì)檢察建議制定了較為詳盡的檢察建議的法律文書(shū)規(guī)范和制作程序，并在實(shí)際制發(fā)過(guò)程中得到了嚴(yán)格的執(zhí)行。同時(shí)從檢察建議的回復(fù)數(shù)量和間隔時(shí)間來(lái)看，由于檢察權(quán)威的樹(shù)立和承辦人在日常工作中的努力，檢察建議的回復(fù)率有所提高，也昭示著檢察建議法律效力的進(jìn)一步樹(shù)立。但從上述檢察建議的具體內(nèi)容中也可以看出，其制發(fā)的質(zhì)量還有待提高，很大一部分檢察建議是針對(duì)個(gè)別單位和個(gè)別案件，基本沒(méi)有涉及某行業(yè)整體出現(xiàn)的問(wèn)題或一定時(shí)期內(nèi)辦理的所有案件進(jìn)行分析并提出治理建議。而且很多檢察建議涉及的行業(yè)和問(wèn)題是有一定的普遍性的，甚至不同檢察建議全文大致相同，只是制發(fā)的對(duì)象有所修改，這反映出相關(guān)承辦人對(duì)運(yùn)用檢察建議深入?yún)⑴c社會(huì)管理創(chuàng)新認(rèn)識(shí)的不足。同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)看到，檢察建議參與社會(huì)管理創(chuàng)新還停留在淺層次水平，制發(fā)的大部分檢察建議的建議內(nèi)容在很大程度上是具體單位自身的內(nèi)部具體管理事務(wù)。針對(duì)個(gè)別單位、同時(shí)又具有一定普遍性的問(wèn)題制發(fā)檢察建議，管理的創(chuàng)新只能存在于個(gè)別單位，對(duì)整個(gè)社會(huì)的管理創(chuàng)新效果影響有限。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其著眼點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是整個(gè)社會(huì)的管理秩序，而非某個(gè)具體單位的管理事務(wù)，即使是基層檢察院其著眼點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)放在本轄區(qū)的管理秩序。這不僅是深入?yún)⑴c社會(huì)管理創(chuàng)新的任務(wù)，更是準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的要求。

三、運(yùn)用檢察建議深入?yún)⑴c社會(huì)管理創(chuàng)新相關(guān)建議

要充分認(rèn)識(shí)到檢察建議深入?yún)⑴c社會(huì)管理創(chuàng)新的重要意義，同時(shí)立足于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的定位，將檢察建議深入?yún)⑴c社會(huì)管理創(chuàng)新的著眼點(diǎn)放在推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新上。不僅要對(duì)個(gè)別發(fā)案單位著重制發(fā)檢察建議，更要針對(duì)在社會(huì)、行業(yè)內(nèi)普遍存在的體制、機(jī)制問(wèn)題向相關(guān)主管部門(mén)制發(fā)檢察建議。要根據(jù)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的定性，準(zhǔn)確、嚴(yán)格把握檢察機(jī)關(guān)參與的“社會(huì)管理”的內(nèi)涵和外延。就如何運(yùn)用檢察建議深入?yún)⑴c社會(huì)管理創(chuàng)新，有以下幾點(diǎn)建議:

(一)運(yùn)用檢察建議參與社會(huì)管理創(chuàng)新的領(lǐng)域和對(duì)象

法律監(jiān)督的重點(diǎn)是保證權(quán)力依法運(yùn)行，確保正常的社會(huì)管理秩序。當(dāng)前要更加重視查辦和預(yù)防企業(yè)改制、征地拆遷、涉農(nóng)利益、教育醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全等領(lǐng)域發(fā)生的容易引發(fā)社會(huì)矛盾的職務(wù)犯罪案件，嚴(yán)厲打擊工程建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、土地管理和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、國(guó)有資產(chǎn)管理、金融司法等問(wèn)題突出領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，更加重視堅(jiān)決監(jiān)督糾正群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問(wèn)題。

要運(yùn)用檢察建議達(dá)到參與社會(huì)管理的作用，除了要準(zhǔn)確抓住有關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定的一類(lèi)問(wèn)題，更要向合適的建議對(duì)象制發(fā)檢察建議。時(shí)代賦予了檢察建議新的歷史使命，也即不是簡(jiǎn)單的建議權(quán)，而是更加重大的參與社會(huì)管理權(quán)。因此在制發(fā)檢察建議中應(yīng)跳出固定思維，不僅要對(duì)執(zhí)法辦案中的案發(fā)單位制發(fā)檢察建議，更要對(duì)黨委、政府以及相關(guān)主管部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)社會(huì)管理體制有重要影響的機(jī)構(gòu)制發(fā)檢察建議，并且應(yīng)當(dāng)將這類(lèi)主體作為重要的制發(fā)對(duì)象。同時(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能發(fā)揮檢察建議在社會(huì)問(wèn)題防范方面的作用，對(duì)于表彰見(jiàn)義勇為類(lèi)的檢察建議應(yīng)當(dāng)盡量控制。因?yàn)檫@類(lèi)檢察建議雖與社會(huì)管理有一定的關(guān)系，但并非檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理的重點(diǎn)，且也涉及具體單位的內(nèi)部管理事務(wù)，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)不應(yīng)過(guò)多干預(yù)。

(二)要提高檢察干警制發(fā)檢察建議的專(zhuān)業(yè)性和敏感性

檢察建議來(lái)源于檢察辦案工作，負(fù)責(zé)承辦案件的檢察干警直接接觸案件的材料和當(dāng)事人，最了解案件的情況，因此，檢察干警要增強(qiáng)檢察建議工作意識(shí)，善于發(fā)現(xiàn)案件中的敏感點(diǎn)。進(jìn)一步發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不斷深化對(duì)檢察建議工作的認(rèn)識(shí)。要克服機(jī)械辦案意識(shí)，注重辦案效果，結(jié)合執(zhí)法辦案，及時(shí)提出檢察建議，督促有關(guān)機(jī)關(guān)和單位完善社會(huì)管理、服務(wù)，及時(shí)化解社會(huì)矛盾糾紛。

要結(jié)合形勢(shì)發(fā)展的要求，加強(qiáng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)。上海作為全國(guó)的經(jīng)濟(jì)金融中心，新類(lèi)型案件層出不窮。同時(shí)隨著上?！八膫€(gè)中心”建設(shè)的深入推進(jìn)，案件類(lèi)型結(jié)構(gòu)也必將發(fā)生質(zhì)的改變，這也要求我們檢察機(jī)關(guān)不斷更新參與社會(huì)管理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，如金融檢察管理方面的知識(shí)。有必要建立相關(guān)的專(zhuān)業(yè)化學(xué)習(xí)小組，對(duì)這類(lèi)專(zhuān)業(yè)辦案知識(shí)進(jìn)行研討。已經(jīng)建立專(zhuān)業(yè)化學(xué)習(xí)小組的，應(yīng)當(dāng)依托小組平臺(tái)，定期討論相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域管理中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)探討解決問(wèn)題的方案?？梢詫?zhuān)業(yè)化學(xué)習(xí)小組作為制發(fā)相應(yīng)檢察建議的提請(qǐng)和顧問(wèn)機(jī)構(gòu)。

(三)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)各部門(mén)相互配合的互動(dòng)關(guān)系

檢察建議作為從辦案實(shí)踐中成長(zhǎng)起來(lái)的法律監(jiān)督手段，其發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和制發(fā)檢察建議是離不開(kāi)實(shí)際辦案部門(mén)的參與的，而且應(yīng)當(dāng)以實(shí)際辦案部門(mén)為主。但是因?yàn)闄z察建議本身除了對(duì)需要對(duì)執(zhí)法辦案中一類(lèi)問(wèn)題現(xiàn)狀有深刻的了解，還需要有較強(qiáng)的對(duì)一類(lèi)問(wèn)題調(diào)查研究的能力。而檢察機(jī)關(guān)各部門(mén)由于工作屬性的不同，也塑造了各自工作理念的差異，實(shí)際辦案部門(mén)較追求案件的正確和迅速辦理，法律政策研究部門(mén)則更多地追求對(duì)執(zhí)法辦案問(wèn)題的挖掘和研究。因此如何在檢察機(jī)關(guān)各部門(mén)之間，特別是實(shí)際辦案部門(mén)和法律政策研究部門(mén)之間形成良性互動(dòng)關(guān)系，是檢察建議有效深入?yún)⑴c社會(huì)管理創(chuàng)新的重要方面。

同時(shí)因?yàn)闄z察建議參與社會(huì)管理創(chuàng)新的層次在司法實(shí)踐中是存在差別的，有的檢察建議是針對(duì)案發(fā)單位的具體管理制度漏洞，這類(lèi)檢察建議一般只需了解案件基本案情即可以了解問(wèn)題并制定相應(yīng)的解決方法，對(duì)于這類(lèi)檢察建議可以單獨(dú)由實(shí)際辦案部門(mén)承擔(dān)。而對(duì)于向政府、行業(yè)主管部門(mén)等制發(fā)的創(chuàng)新社會(huì)管理體制的檢察建議，則應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)檢察機(jī)關(guān)各部門(mén)的協(xié)作機(jī)制。因?yàn)閷?shí)際辦案部門(mén)最容易從司法實(shí)踐中了解社會(huì)管理中存在的問(wèn)題，在發(fā)現(xiàn)一類(lèi)問(wèn)題后，應(yīng)當(dāng)盡快向法律政策研究部門(mén)提供相關(guān)素材。法律政策研究部門(mén)作為研究和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的意見(jiàn)和建議。如果涉及的部門(mén)較多，可以由法律政策研究部門(mén)召集其他相關(guān)部門(mén)對(duì)這類(lèi)法律問(wèn)題進(jìn)行集體研究，必要時(shí)還可以進(jìn)行相關(guān)的專(zhuān)題調(diào)研工作。在辦案部門(mén)制發(fā)了檢察建議后，也應(yīng)盡快與法律政策研究部門(mén)取得聯(lián)系，并送交相應(yīng)正式法律文書(shū)。法律政策研究部門(mén)應(yīng)當(dāng)在提供一定反饋意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大檢察建議的法律效果和社會(huì)效果，并指導(dǎo)今后的相關(guān)工作。

［1］楊淑雅.檢察工作參與社會(huì)管理創(chuàng)新探析［J］.中國(guó)刑事法雜志，2010，(12).

［2］劉光圣.檢察工作推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新原理［J］.人民檢察，2010，(18).