實施地下水開發(fā)利用總量控制關鍵問題探討

于麗麗，唐克旺，侯 杰，羊 艷

（水利部水利水電規(guī)劃設計總院，北京 100120）

地下水是水資源的重要組成部分，是支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，是維系良好生態(tài)環(huán)境的要素之一，也是抗旱和應急供水的重要水源。在我國特別是北方平原地區(qū)，地下水在生活飲水、農(nóng)田灌溉、工業(yè)生產(chǎn)、城市發(fā)展和維系良好生態(tài)與環(huán)境方面發(fā)揮了重要作用。自20世紀70年代以來，我國特別是北方地區(qū)地下水開發(fā)利用規(guī)模不斷擴大，2010年全國地下水供水量是1972年的5.5倍，北方部分地區(qū)地下水供水量超過總供水量的70%以上。近年來，一些地區(qū)由于過量開采地下水，導致地下水水位持續(xù)下降、地下含水層被疏干，引發(fā)了地面沉降、海水入侵、土地沙化等一系列生態(tài)及環(huán)境地質問題。地下水資源的過度開發(fā)利用已嚴重危及經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，對供水安全構成威脅。

2011年中央1號文件、2012年國務院下發(fā)的關于實行最嚴格水資源管理制度的意見都明確要求：嚴格地下水管理和保護。為了實現(xiàn)地下水資源的可持續(xù)利用，貫徹落實，中央國務院有關文件的要求，水利部在全國實施最嚴格水資源管理制度，地下水開發(fā)利用總量控制是其中重要的一項內容。筆者探討了實施地下水開發(fā)利用總量控制應注意的幾個關鍵問題。

1 合理確定地下水開發(fā)利用總量控制指標

目前各水資源一級區(qū)、省級行政區(qū)地下水開發(fā)利用總量控制指標已經(jīng)確定，應將已確定的省級及各水資源一級區(qū)的控制指標分解至各地級行政區(qū)和各縣級行政區(qū)。地下水開發(fā)利用總量控制指標的確定應在深入分析地下水資源狀況、開發(fā)利用現(xiàn)狀、地下水超采情況的基礎上，充分考慮區(qū)域水資源條件、供用水歷史和現(xiàn)狀、未來發(fā)展的供水能力和用水需求，分析地下水超采區(qū)水源替代的可行性以及潛力區(qū)適度增加開采量與水資源配置的合理性，規(guī)劃提出各分區(qū)的地下水開采總量控制指標，計算流程如圖1所示。具體操作步驟可分為：

第一步，選取分區(qū)地下水可開采量和現(xiàn)狀開采量的最小值，作為規(guī)劃年地下水可供水量的初始值。

第二步，分析各分區(qū)經(jīng)濟社會資料，在遏制不合理需求、強化節(jié)水的前提下，預測規(guī)劃年分區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求量。

第三步，根據(jù)供水量和需水量預測結果，進行供需平衡分析和水源配置。①如果達到供需平衡，供水預測中的分區(qū)規(guī)劃年地下水開采量暫定為該分區(qū)規(guī)劃年的地下水開發(fā)利用總量控制指標。②如果未達到供需平衡，要進一步調整水資源配置方案，對超采區(qū)應充分考慮替代水源情況，合理確定超采區(qū)地下水壓采量。調整規(guī)劃年地下水開采量，如果增加后的地下水開采量既能滿足供需平衡，又不出現(xiàn)超采，可暫定為該分區(qū)規(guī)劃年地下水開發(fā)利用總量控制指標。③如果仍然達不到供需平衡，需繼續(xù)增加地下水開采量甚至超采地下水，如果增加后的地下水開采量既能滿足供需平衡，又不超過現(xiàn)狀超采量，可暫定為該分區(qū)規(guī)劃年地下水開發(fā)利用總量控制指標。④如果超采量已經(jīng)達到現(xiàn)狀超采量，規(guī)劃年分區(qū)預測地下水開采量仍然不能滿足需求，則將地下水現(xiàn)狀開采量作為該分區(qū)規(guī)劃年地下水開發(fā)利用總量控制指標。

第四步，核查確定的各分區(qū)規(guī)劃年地下水開采總量控制指標之和是否小于等于省級行政區(qū)控制指標。如果大于，則需要對各分區(qū)重復上述步驟，調整規(guī)劃年各分區(qū)地下水開采量，以保證省級行政區(qū)控制指標的實現(xiàn)。

圖1 地下水開采總量控制指標的確定流程

2 加強節(jié)水，抑制對地下水開采的需求

節(jié)約用水是緩解缺水地區(qū)水資源供需矛盾的基本措施，也是實行地下水開發(fā)利用總量控制的重要保障。節(jié)水可以提高水的利用效率，減少水資源的浪費，直接減少用水單位的取水量，進而促進用水總量控制的有效實施。同時，生產(chǎn)用水和生活用水的節(jié)約將直接減少污水排放量，降低水污染程度帶來的環(huán)境壓力。

2.1 農(nóng)業(yè)節(jié)水

我國現(xiàn)狀地下水開采總量中60%用于農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)節(jié)水對于控制地下水開采具有十分重要的意義。農(nóng)業(yè)節(jié)水的重點是減少無效蒸發(fā)與滲漏損失，提高水分利用效率，達到節(jié)水增產(chǎn)的目的。

加強計量設施建設，逐步推行農(nóng)業(yè)用水總量控制與定額管理，合理調整農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)用水比例。發(fā)展綠化節(jié)水和生物節(jié)水技術，提倡種植耐旱性植物，在水資源短缺地區(qū)限制和壓縮高耗水、低產(chǎn)出作物的種植面積，建立與水資源條件相適應的節(jié)水高效農(nóng)業(yè)結構。對灌區(qū)全面實施節(jié)水改造，加強灌區(qū)配套改造工程建設，改進地面灌水技術，推廣小畦灌溉、細流灌溉、波涌灌溉。因地制宜大力推廣管道輸水、噴灌和微灌等先進的節(jié)水灌溉技術。推廣雨洪水集蓄利用。在旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，推廣以滯蓄天然降水為主要目的的土地平整技術和改進耕作技術。

2.2 工業(yè)節(jié)水

大力發(fā)展和推廣工業(yè)用水重復利用技術，提高水的重復利用率。大力發(fā)展循環(huán)用水系統(tǒng)、串聯(lián)用水系統(tǒng)和回用水系統(tǒng)。發(fā)展高效冷卻節(jié)水技術。鼓勵發(fā)展高效環(huán)保節(jié)水型冷卻塔和其他冷卻構筑物。優(yōu)化循環(huán)冷卻水系統(tǒng)，加快淘汰冷卻效率低、用水量大的冷卻池、噴水池等冷卻構筑物，發(fā)展高效循環(huán)冷卻水處理技術。

2.3 生活節(jié)水

推廣節(jié)水型器具，如節(jié)水型水龍頭、節(jié)水型便器系統(tǒng)、節(jié)水型淋浴設施、節(jié)水型洗衣機等。加強對公共供水單位的節(jié)水管理、供水管網(wǎng)的維護及改造，改變粗放的供水經(jīng)營模式，采取有效措施降低輸水損失。

3 合理配置各種水源，優(yōu)化地下水開采布局

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和對水需求量增加，一些地區(qū)地下水開采量大幅度增加，出現(xiàn)超采問題。另一方面，一些地區(qū)一味強調引用地表水灌溉，大引大排，且很少開采地下水，造成地下水水位過高、潛水蒸發(fā)強烈和大片土壤次生鹽漬化，既浪費了寶貴的水資源，又影響了農(nóng)作物的產(chǎn)量。加強地表水、地下水統(tǒng)一管理、合理配置，在實施地下水開發(fā)利用總量控制的同時，加強生態(tài)環(huán)境的治理與保護。

3.1 加強地下水超采區(qū)治理與修復

存在地下水超采的地區(qū)是地下水總量控制的重點地區(qū)。對于已劃定的地下水超采區(qū)，要在強化節(jié)約用水的前提下，合理配置各種水源，優(yōu)先利用地表水，充分利用其他水源，替代超采區(qū)地下水開采，削減地下水超采量，逐步實現(xiàn)地下水采補平衡。

地下水超采區(qū)替代水源包括跨流域調水、當?shù)氐乇硭推渌础Ｒ恍┛缌饔蛘{水工程的受水區(qū)也往往是地下水超采問題比較突出的地區(qū)，這些跨流域調水工程的建設為地下水超采治理提供了替代水源條件。對于這些地區(qū)，要根據(jù)調水工程的建設進度、達效時間，合理確定地下水超采區(qū)的壓采方案。利用當?shù)氐乇硭娲叵滤_采主要有兩種方式：一種方式是跨流域調水工程達效后為城市和工業(yè)供水，將原城市和工業(yè)擠占農(nóng)業(yè)的當?shù)氐乇硭诉€出來，作為農(nóng)業(yè)地下水壓采的替代水源；另一種方式是新建地表水開發(fā)利用工程，為地下水超采區(qū)提供新水源，替代地下水開采。

再生水、微咸水、雨洪水等非常規(guī)水源也可作為地下水超采治理的替代水源。再生水可用于城市和河湖生態(tài)環(huán)境用水，替代城區(qū)地下水開采；或進入河道與地表水混合后用于農(nóng)業(yè)灌溉，替代井灌區(qū)農(nóng)業(yè)開采的地下水。在微咸水分布區(qū)，可積極推廣咸淡水混澆技術，減少優(yōu)質地下水開采量。在適宜地區(qū)，建設雨洪水利用工程，攔蓄雨洪水資源用于農(nóng)業(yè)灌溉，減少井灌區(qū)農(nóng)業(yè)開采的地下水。

3.2 適當增加有潛力區(qū)域地下水開采

對于有地下水開采潛力的區(qū)域，應統(tǒng)一管理各種水源，綜合考慮區(qū)域水資源條件、不同用水戶的需求，適當增加地下水開采量，開拓供水水源，逐漸縮減和最終消除土壤次生鹽漬化面積。

3.3 嚴格控制采補平衡區(qū)地下水開采

對于地下水采補平衡區(qū)，應嚴格控制地下水開發(fā)利用，原則上不能新增地下水開采，應合理配置各種水源，積極利用地表水和其他水源，適當減少地下水開采，增強地下水的涵養(yǎng)保護能力。

4 加強地下水開發(fā)利用總量控制的監(jiān)督管理

4.1 編制地下水年度用水計劃

在明確地下水開采總量控制指標的基礎上，編制地下水年度用水計劃是實現(xiàn)地下水開采總量控制目標的基礎工作。地下水年度計劃開采量應以某個規(guī)劃水平年的總量控制指標為方向，綜合考慮當年年度的水源條件、節(jié)水水平、經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及生態(tài)地質環(huán)境需求，下一年度來水預測情況，各區(qū)域、各計劃用水戶近年來地下水利用情況，確定各區(qū)域、各計劃用水戶的下一年度地下水計劃用水量。對從事洗車、洗浴、游泳、水上娛樂等高耗水行業(yè)的計劃用水戶，應當從嚴核定用水指標。

特殊干旱和突發(fā)事件等情況下，應在合理識別地下水開采警戒水位的基礎上，根據(jù)當時地下水水位變化，考慮本地區(qū)供水保障要求的具體情況，對地下水用水計劃進行調整。地下水水位以較大幅度持續(xù)下降時的初始水位視為該干旱年份地下水開采的警戒水位。當?shù)叵滤坏陀诰渌粫r，應對地下水用水計劃進行適當調整，壓減一些地區(qū)或行業(yè)的用水計劃，優(yōu)先保障生活用水、重點工業(yè)用水、城市用水。

4.2 加強地下水監(jiān)控系統(tǒng)建設

我國地下水監(jiān)測計量工作整體比較薄弱，監(jiān)測站點密度不夠、布局不合理，地下水取水計量率不高，計量設備陳舊，計量手段落后。地下水開采計量是實行地下水開采總量控制和最嚴格管理的基礎，應加大投入，加快實施。對城市公共供水水源井、企事業(yè)單位自備井、農(nóng)村集中供水水源井，應實現(xiàn)在線計量，對規(guī)模以上農(nóng)業(yè)灌溉機電井應實行一井一表。

4.3 完善水價調節(jié)機制

合理確定地下水資源費和其他水源之間的比價關系，提高地下水資源費征收標準，依法擴大水資源費征收范圍，通過調整水價和地下水資源費等經(jīng)濟手段促進節(jié)約用水，尤其是促進超采區(qū)內的替代水源利用，減少地下水超采量，控制超采區(qū)地下水開采處于合理水平。建立地下水資源費超計劃超定額累進加價制度。合理確定工業(yè)、生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水定（限）額，對于超計劃或超定（限）額的要大幅度提高水資源費征收標準，運用經(jīng)濟手段推進地下水保護工作。

4.4 加強監(jiān)督考核

完善的監(jiān)督考核體系是嚴格地下水管理和保護，實現(xiàn)地下水開發(fā)利用總量控制目標的重要保障。地下水開發(fā)利用總量控制監(jiān)督內容主要有3個方面：上級人民政府對下級人民政府的監(jiān)督，包括政策法規(guī)的執(zhí)行、總量控制計劃的完成情況、違規(guī)行為的處理等方面；上級水行政主管部門對下級水行政主管部門的監(jiān)督，包括地下水取水許可制度實施、節(jié)水型社會建設、替代水源工程建設、地下水補源工程建設、地下水封井管理等方面；相關部門對用水戶的監(jiān)督，包括節(jié)水設施和量水設施的普及程度、計劃用水的落實情況、水資源費繳納制度的實施、機井封填情況等方面。

為確保地下水開發(fā)利用總量控制監(jiān)督管理的有效實施，應建立績效考核指標體系，規(guī)范考核程序，形成獎懲機制。地下水開發(fā)利用總量控制考核指標包括：地下水開采總量、地下水水位變化、地下水超采區(qū)面積變化、封井完成率、地下水監(jiān)測網(wǎng)覆蓋、量水設施配置率、地下水法規(guī)制定和執(zhí)行度、地下水取水許可制度執(zhí)行度、公眾參與度、地下水管理宣傳力度、總量控制工作計劃與實施方案、管理體制與管理機構、管理信息系統(tǒng)建設、計劃用水制度、地下水總量控制投入。

5 結語

實施地下水開發(fā)利用總量控制是落實水法的要求，是實行最嚴格水資源管理制度的迫切需要。合理確定各分區(qū)地下水開發(fā)利用總量控制指標，嚴格控制地下水開采，逐步削減地下水超采量，將有助于解決局部地區(qū)日益嚴峻的地下水生態(tài)環(huán)境問題，實現(xiàn)地下水資源的采補平衡和可持續(xù)利用。

地下水開發(fā)利用總量控制指標的確定既要考慮地下水資源本身的稟賦條件和生態(tài)環(huán)境保護的要求，也要兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。應根據(jù)水資源綜合規(guī)劃等已有成果，在分析地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀和超采狀況、超采區(qū)替代水源情況、潛力區(qū)適度增加開采量合理性的基礎上，選擇適宜的方法確定各分區(qū)地下水開發(fā)利用總量控制指標。同時，強化節(jié)水，優(yōu)化地下水開采布局，加強地下水開發(fā)利用總量控制監(jiān)督管理，確保地下水開發(fā)利用總量控制指標的落實。

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