楊金海：走向“國家治理”時代

文∣本刊記者 任玉梅 圖∣本刊記者 文 媛

（責任編輯/趙俊濤）

從“國家管理”到“國家治理”

楊金海：要準確理解這一目標，首先就要深刻認識完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的意義。

黨的十八大指出，中國特色社會主義是道路、理論體系和制度三者的統(tǒng)一。 因此，認識、堅持并發(fā)展中國特色社會主義，必須從這三個維度去努力。缺少任何一個維度，對它的認識和實踐都會陷入片面。

通俗地講，道路講的是現(xiàn)代化事業(yè)，理論講的是思路，制度講的是辦法。做任何事情，都要有思路和辦法。《道德經(jīng)》中說：“治大國若烹小鮮。”烹小魚也有思路和辦法的問題。但治國理政畢竟不同于簡單地做菜，其辦法是復雜而系統(tǒng)化的，這些復雜而系統(tǒng)化的辦法就是制度。

改革開放以來，我國在建立和完善中國特色社會主義制度方面已取得重大成就。

在經(jīng)濟制度方面，對原有社會主義基本經(jīng)濟制度進行改革，逐步形成新的基本經(jīng)濟制度。在政治制度建設方面，逐步形成中國特色社會主義根本政治制度以及基本政治制度。在文化體制建設方面，形成先進文化教育體制、公益文化發(fā)展體制和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制。同時，在社會體制建設及生態(tài)保護體制建設方面也取得不少新進展。

通過制度創(chuàng)新，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得舉世矚目的巨大成就，中國道路引發(fā)世界關注?？偨Y(jié)我國的制度創(chuàng)新可以發(fā)現(xiàn)，中國的改革發(fā)展有四大經(jīng)驗：包容發(fā)展、增量改革、中庸和諧和堅強領導，中國特色社會主義制度彰顯出穩(wěn)定、高效、和諧、和平四大優(yōu)勢。

但與此同時也應看到，我國在制度建設方面還存在很多問題。

目前，我國改革已進入深水區(qū)，各種矛盾比較突出。就國內(nèi)看，我們的經(jīng)濟發(fā)展還存在諸多方面的不平衡，發(fā)展差距較大，腐敗問題嚴重，信仰缺失，民生問題突出，生態(tài)環(huán)境破壞比較嚴重等。就國際看，我國的對外開放政策需要調(diào)整，國際競爭優(yōu)勢還有待提高，國際形勢仍然比較復雜，個別西方強國對中國的發(fā)展不斷設置障礙。

應對這些新挑戰(zhàn)，需要在制度上解決問題。對此，黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標，即“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。

“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”和“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，二者不可分割。前者強調(diào)制度創(chuàng)新要堅持社會主義方向，堅持以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點；后者強調(diào)制度創(chuàng)新要堅持統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，真正體現(xiàn)制度體系的全面性、科學性。

楊金海：“治理”這個概念比“管理”更準確、更科學?！肮芾怼笔侨藗円话愕墓苋斯苁禄顒樱ü芾砩a(chǎn)、生活乃至管家。其中，人為因素、習慣因素較多；“治理”則是政府的管理活動，強調(diào)規(guī)范性、程序性和制度性。

過去講的“管理”，主要是指上級對下級的管制；今天講的“治理”則包括各個方面的科學管理，包括法治、德治、自治、共治等，而且注重用法律、制度來規(guī)范和引導人們的行為。

“治理”古今中外都有，其中有很多合理的東西可以借鑒。但需要強調(diào)的是，我們說的“國家治理體系”有自己特定的內(nèi)容，是指在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防軍隊建設和黨的建設等各個領域的制度安排，是各個方面體制機制、法律法規(guī)的總稱?！皣抑卫砟芰Α?，是指運用國家制度管理社會各個方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力?！爸卫眢w系”講的是社會治理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，“治理能力”講的是治理系統(tǒng)的功能，二者不可分離?！艾F(xiàn)代化”講的是要使治理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)更加合理，功能更加高效，準確講，是指實現(xiàn)中國特色社會主義制度的科學化、完善化，實現(xiàn)各項治理的制度化、規(guī)范化、程序化，并將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，不斷提高黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

如何推進經(jīng)濟領域制度創(chuàng)新

楊金海：推進經(jīng)濟領域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，基本思路是圍繞使市場在資源配置中起決定作用，深化經(jīng)濟體制改革，更好發(fā)揮政府的作用。這標志著我們對經(jīng)濟領域中如何處理好政府和市場的關系的認識又前進了一大步。

改革開放以來，我們在處理政府和市場關系方面不斷進步。起初是實行黨政分開，后來推進政企分開，現(xiàn)在進一步講政市分開，即行政運行與市場運行要分開。要深化改革，前兩個環(huán)節(jié)的工作要繼續(xù)做，但重點是做第三環(huán)節(jié)工作。具體來說，應做好六個方面的工作。

一是完善基本經(jīng)濟制度，即完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的制度。其關鍵是解決好國有經(jīng)濟與非公經(jīng)濟的關系問題，內(nèi)容包括完善產(chǎn)權制度，保證各種經(jīng)濟平等使用生產(chǎn)資料、公平參與市場競爭、同等受到法律保護；發(fā)展混合經(jīng)濟，鼓勵國有資本、集體資本、非公資本相互融合；深化國企改革，使其布局更合理、運行更符合市場原則、內(nèi)部治理更科學、用人和薪酬待遇更合理；鼓勵非公經(jīng)濟發(fā)展，解決市場準入難、融資渠道窄、賦稅重、權益小、監(jiān)管缺位等問題。

二是完善現(xiàn)代市場體系?，F(xiàn)代市場體系的總特征，是統(tǒng)一開放、競爭有序、市場決定資源配置、買賣公平自由。建立的原則，是賣者自主經(jīng)營，買者自由選擇，要素自由流動，交換平等公平。

要完善現(xiàn)代市場體系，就必須建立公開透明的市場規(guī)則和監(jiān)管制度；建立統(tǒng)一的市場準入制度、公平競爭機制以及由市場決定價格的機制；重點完善土地市場、金融市場、科技創(chuàng)新市場等。

三是轉(zhuǎn)變政府職能，使政府不再直接干預市場的具體運行，更不能與民爭利。政府主要職能是進行宏觀調(diào)控，保持經(jīng)濟總量平衡和穩(wěn)定發(fā)展，優(yōu)化重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，避免或減緩經(jīng)濟周期性波動，防范金融風險乃至經(jīng)濟危機。

轉(zhuǎn)變政府職能的辦法，是建立健全宏觀調(diào)控體系，包括制定國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，以此引導經(jīng)濟發(fā)展；完善財政、貨幣、投融資政策，以此為手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟；完善市場監(jiān)管標準和監(jiān)管體系，保證市場健康運行；完善公共服務體系，加大政府服務社會的功能；完善發(fā)展成果考核評價體系，保證經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

四是深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度。通過財政制度改革，優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安。改革1994年以來實行的分稅制，明確事權、改革稅制、透明預算、提高效率，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

深化財稅體制改革的辦法，是改進預算管理制度，把財政計劃管理改為預算管理，由過去的重點審核每年的財政平衡、赤字規(guī)模，轉(zhuǎn)向重點看支出預算和政策拓展，建立跨年度的預算平衡機制；完善稅收制度，包括完善增值稅、消費稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護稅、稅收優(yōu)惠等制度；同時，理順中央和地方的責、權、利關系。

五是健全城鄉(xiāng)一體化體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展格局，以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題。具體辦法是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，鼓勵家庭、集體、合作社、企業(yè)經(jīng)營，特別是土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，特別是承包土地和宅基地使用權、收益權；維護城鄉(xiāng)平等交換和公共資源均衡配置，保障農(nóng)民同工同酬、分享土地收益、存貸款權益，推動公共服務均等化；完善城鎮(zhèn)化體制機制，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)關系，解決好農(nóng)業(yè)人口市民化問題，加快戶籍制度改革。

六是完善對外開放體制機制，適應我國對外開放的新形勢。從起初的引進來發(fā)展到現(xiàn)在的走出去，進一步深化改革，不但在國內(nèi)發(fā)展，而且要參與和引領世界經(jīng)濟發(fā)展，培育國際競爭優(yōu)勢，掌握國際經(jīng)濟領域的話語權。其辦法是深化改革引進外資的體制機制，放寬投資準入，推進金融、能源、教育、文化、醫(yī)療等服務業(yè)有序開放；擴大對外投資，允許企業(yè)或個人對外投資，允許對外開展工程和勞務合作、金融合作等；加快自由貿(mào)易區(qū)建設，形成高標準的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡；擴大內(nèi)陸延邊開放，形成全方位開放新格局。

在推進經(jīng)濟領域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時，還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防軍隊建設和黨的建設等各個領域的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?？傊?，通過進一步全面深化改革，為全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供科學的制度保障。