專賣規(guī)制下的煙草價(jià)格機(jī)制研究

阮輝陽

【摘 要】煙草產(chǎn)業(yè)無論是在國內(nèi)還是在全球范圍內(nèi)均是受政府管制較多的一個(gè)特殊行業(yè)。隨著我國煙草業(yè)面向國外市場(chǎng)開放時(shí)間窗口的日益臨近，如何進(jìn)一步深化改革煙草行業(yè)政府管制變得尤為緊迫。本文系統(tǒng)的總結(jié)了我國煙草業(yè)政府管制特別是價(jià)格管制的歷史軌跡，提出了我國煙草業(yè)價(jià)格規(guī)制中存在的若干問題，在微觀分析的基礎(chǔ)上提出了部分完善我國煙草業(yè)價(jià)格管制的政策性建議。

【關(guān)鍵詞】專賣制度；煙草價(jià)格；政府管制

煙草業(yè)屬于特殊行業(yè)，其特殊性體現(xiàn)在：煙草吸食的嗜好性，高附加值性和勞動(dòng)密集性等。煙草業(yè)的上述特殊性決定了國家有必要通過專門立法對(duì)其進(jìn)行管制。煙草專賣制度是我國對(duì)煙草行業(yè)進(jìn)行政府規(guī)制的主要制度形式。專賣是一種經(jīng)濟(jì)管理體制，是在一定的歷史時(shí)期和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境大背景下國家對(duì)某些商品實(shí)行的專營性經(jīng)濟(jì)管理制度，是整個(gè)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)有機(jī)組成部分。煙草專賣制度在一定程度上推動(dòng)了我國煙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是也構(gòu)成了我國煙草市場(chǎng)區(qū)域性封閉和品牌建設(shè)落后的主要?jiǎng)右?。我們必須清醒的意識(shí)到專賣制度保護(hù)下的煙草業(yè)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期，特別是隨著中國煙草對(duì)境外全面開放時(shí)間窗口的日益臨近，我國煙草業(yè)政府規(guī)制制度改革已是迫在眉睫。

一、我國煙草業(yè)的政府管制軌跡

（一）我國煙草業(yè)政府規(guī)制的歷史軌跡

我國對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行政府管制始于1914年，最初僅對(duì)煙草行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)經(jīng)營和運(yùn)輸環(huán)節(jié)實(shí)施必要的限制性管制措施。同年，《販賣煙酒特許牌照稅條例》頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國煙草行業(yè)特許經(jīng)營體制的建立。1915年，“官督商銷”的煙酒公賣模式問世，雖然煙酒公賣模式將卷煙排除在外，是一種不完全的專賣，卻是我國第一個(gè)煙草行業(yè)專賣制度。此時(shí)，煙草業(yè)的政府管制范圍已經(jīng)擴(kuò)展為執(zhí)照頒發(fā)、公賣定價(jià)、產(chǎn)供銷等不同環(huán)節(jié)的控制。北洋政府之后的國民政府開始對(duì)部分煙草經(jīng)營領(lǐng)域?qū)嵭行姓S可。由于政府在煙草公賣管理工作中的公信力日漸匱乏，煙草公賣制度在1938年被政府當(dāng)局叫停，但原有的經(jīng)營性行政許可仍予以保留。1942至1945年，國民政府實(shí)行戰(zhàn)時(shí)煙草專賣制度。中華人民共和國成立初期，卷煙實(shí)行中央和地方的兩級(jí)管理體制，流通環(huán)節(jié)實(shí)行統(tǒng)購包銷。上世紀(jì)50年代中后期，煙草行業(yè)的產(chǎn)銷環(huán)節(jié)實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。60年代中后期，高度集中的托拉斯式管理體制取代了計(jì)劃管理體制。文革時(shí)期，煙草業(yè)發(fā)展遭遇重創(chuàng)，盲目發(fā)展，擅自建廠的事情頻發(fā)。為此，國務(wù)院于1981年決定對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行國家專營。1991年，《煙草專賣法》頒布實(shí)施，我國首次以立法的形式確立了煙草專賣制度。

（二）我國煙草業(yè)產(chǎn)品定價(jià)的歷史軌跡

上世紀(jì)80年代之前，我國一直采用計(jì)劃管理方式規(guī)制國內(nèi)煙草價(jià)格，煙草的定價(jià)和調(diào)整均需經(jīng)過政府的嚴(yán)格審批。在隨后的1988年，國內(nèi)約有十三種煙草成品的定價(jià)權(quán)開始面向市場(chǎng)開放，各生產(chǎn)廠家得以獲得部分產(chǎn)品的自主定價(jià)權(quán)。煙草成品定價(jià)改革首先分產(chǎn)品類別展開，隨后國內(nèi)進(jìn)行了區(qū)域性的煙草價(jià)格改革試點(diǎn)，廣東、浙江等省份成為第一批煙草價(jià)格改革試點(diǎn)區(qū)域。煙草專賣制度實(shí)施之后國家開始對(duì)整個(gè)煙草產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格管控，煙草原料價(jià)格開始由國務(wù)院煙草專賣主管單位和國務(wù)院物價(jià)主管單位聯(lián)合制定。煙草原料收購價(jià)格按照優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)別界定，同時(shí)對(duì)各區(qū)域煙葉的種植面積也進(jìn)行了行政上的規(guī)制。煙草專賣規(guī)制下，煙草公司及其委托單位唯一的擁有煙草原料的統(tǒng)一收購權(quán)，從而確保了煙草專賣制度能夠從進(jìn)銷兩個(gè)維度嚴(yán)格控制煙草產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

1991年，煙草成品的零售和批發(fā)價(jià)格開始面向國內(nèi)市場(chǎng)開放。1992年，企業(yè)獲得自主決定出廠價(jià)和調(diào)撥價(jià)的權(quán)力。之后，煙草業(yè)逐漸由賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場(chǎng)，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)度更多的體現(xiàn)在煙草產(chǎn)品的定價(jià)策略上。自主定價(jià)權(quán)使企業(yè)能夠根據(jù)市場(chǎng)供需情況的變化適時(shí)的調(diào)整其定價(jià)策略。由于煙草業(yè)高盈利性的特點(diǎn)，煙草成品的價(jià)格戰(zhàn)最終走向畸形，出現(xiàn)了一個(gè)牌號(hào)幾個(gè)價(jià)格的情況，這顯然不利于整個(gè)煙草產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性健康發(fā)展。為此，國家煙草專賣局于1998年制定了《卷煙價(jià)格宏觀調(diào)控和管理暫行辦法》以及《卷煙定價(jià)規(guī)范》，以有效規(guī)制煙草市場(chǎng)存在的不合理定價(jià)行為。鑒于煙草業(yè)對(duì)國家稅收的巨大貢獻(xiàn)，國家稅務(wù)主管部門本著防止稅源流失的思想提出了在煙草行業(yè)實(shí)行由稅務(wù)部門核定的計(jì)稅出廠價(jià)，隨后又實(shí)行按調(diào)撥價(jià)計(jì)征的煙草成品消費(fèi)稅。

二、我國煙草業(yè)價(jià)格管理中存在的若干問題

煙草專賣制度下整個(gè)煙草行業(yè)的產(chǎn)供銷環(huán)節(jié)均受到國家相關(guān)法律法規(guī)的制約，國家主管部門以法律的形式要求煙草企業(yè)的定價(jià)行為必須嚴(yán)格遵循“公平、合法和誠實(shí)信用的原則”。煙草行業(yè)的計(jì)劃管理體制，計(jì)劃銷售模式以及對(duì)行業(yè)進(jìn)入壁壘的嚴(yán)格控制決定了煙草業(yè)不具備普通商品的市場(chǎng)自由競(jìng)價(jià)條件。

（一）煙草價(jià)格規(guī)制體系不健全，造成煙草價(jià)格混亂。

我國在煙草行業(yè)進(jìn)行了適時(shí)的工商企業(yè)分離，具體表現(xiàn)在將省級(jí)煙草公司負(fù)責(zé)的煙草生產(chǎn)管理職能與銷售管理職能分離，對(duì)現(xiàn)行的煙草專賣局、煙草公司和煙草生產(chǎn)企業(yè)三合一的聯(lián)合管理體制進(jìn)行分離。但是，管理職能的分離并不能實(shí)現(xiàn)真正的政企分開，以煙草業(yè)為核心的各相關(guān)組織仍構(gòu)成了事實(shí)上密不可分的利益共同體。管理職能甚至是組織架構(gòu)的重塑似乎難以逃脫專賣壟斷思想的怪圈。煙草專賣主管部門作為煙草生產(chǎn)經(jīng)營和價(jià)格制定的規(guī)制主體，全面負(fù)責(zé)對(duì)煙草公司定價(jià)權(quán)的監(jiān)督檢查。但鑒于其與煙草公司核心利益的政策捆綁效應(yīng)以及整個(gè)買方市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，煙草專賣主管部門的規(guī)制主體地位很容易被迫讓位于經(jīng)濟(jì)利益主體，從而根本上動(dòng)搖了煙草專賣制度下的價(jià)格規(guī)制權(quán)。

（二）煙草價(jià)格受到國家利益，地方利益以及行業(yè)利益的多重制約，煙草定價(jià)的最終權(quán)力歸屬不明。

煙草價(jià)格的制定、調(diào)整以及管理受到包括國家、行業(yè)、市場(chǎng)等各方利益主體的綜合制約。從全行業(yè)來看，煙草行業(yè)在價(jià)格管理上堅(jiān)持以指導(dǎo)價(jià)格管理模式為政策主體，兼顧市場(chǎng)供需矛盾的長期性走勢(shì)。指導(dǎo)價(jià)格管理體制具體表現(xiàn)為最低限價(jià)政策，即在煙草產(chǎn)品的調(diào)撥、批發(fā)以及零售環(huán)節(jié)設(shè)定最低轉(zhuǎn)移價(jià)格。在最低限價(jià)以下的煙草制品將被停牌。但是，最低限價(jià)政策在具體的實(shí)施過程中由于一些工商企業(yè)環(huán)節(jié)執(zhí)行不力，監(jiān)督檢查力度不夠，出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。隨著市場(chǎng)環(huán)境的日益復(fù)雜，特別是隨著我國加入WTO以后，這種區(qū)域性的價(jià)格管理矛盾將進(jìn)一步顯現(xiàn)。

（三）煙草價(jià)格呈現(xiàn)區(qū)域差異性特點(diǎn)，煙草業(yè)存在跨域套利的規(guī)制空白。

根據(jù)我國《煙草專賣法》的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院專賣行政主管部門會(huì)同國務(wù)院物價(jià)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)一些具有代表性的煙草制品制定價(jià)格。對(duì)于其他的非代表性煙草制品則由國務(wù)院煙草專賣行政主管部門或國務(wù)院煙草專賣行政主管部門授權(quán)省、市、自治區(qū)的煙草專賣行政主管部門制定，并報(bào)由相應(yīng)的物價(jià)主管部門進(jìn)行詳細(xì)備案。盡管國內(nèi)在煙草行業(yè)政企分開方面做了不少努力和嘗試，表面上煙草制品的定價(jià)權(quán)最終歸屬于煙草工商企業(yè)，但在實(shí)際的操作過程中各級(jí)煙草專賣局，國家和地方煙草公司，煙草生產(chǎn)企業(yè)以及國家稅務(wù)部門都參與了煙草價(jià)格的制定。多個(gè)煙草行業(yè)制品定價(jià)主體的同時(shí)存在，以及現(xiàn)行的分稅體制，利益分配下理性經(jīng)濟(jì)思維的驅(qū)使，最終導(dǎo)致了煙草制品價(jià)格呈現(xiàn)出了明顯的區(qū)域性差異化，煙草行業(yè)不可避免的存在跨區(qū)域套利的市場(chǎng)規(guī)制空白。如表所示我國煙草制品在不同地區(qū)的銷售價(jià)格不盡相同：

（四）煙草價(jià)格決定煙草種植面積的多少，定價(jià)不合理會(huì)間接影響國內(nèi)糧食產(chǎn)量。

目前，我國煙草種植面積僅次于糧、棉、油位居第四位。我國是人口大國，糧食生產(chǎn)是關(guān)乎國計(jì)民生的大事，為了保證國內(nèi)糧食產(chǎn)量，國家有必須對(duì)煙草價(jià)格實(shí)施適度的行政性干預(yù)，使之保持合理的比價(jià)，平衡各種作物之間的種植收益。煙草定價(jià)不合理，煙農(nóng)無利可圖，會(huì)嚴(yán)重挫傷煙農(nóng)的生產(chǎn)積極性。如果定價(jià)過高又會(huì)間接的危及到國內(nèi)糧棉等常規(guī)農(nóng)作物的種植面積，不利于國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展。

三、完善我國煙草業(yè)價(jià)格管制的政策建議

可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)理論的觀點(diǎn)認(rèn)為，如果市場(chǎng)是自由競(jìng)爭(zhēng)性的，并且政府放松管制，消除行業(yè)進(jìn)入的法律性壁壘，沒有政府管制比管制更為有效。然而，可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)理論的假設(shè)前提與現(xiàn)實(shí)的不一致性決定了煙草行業(yè)實(shí)施政府管制是非常必要的。

（一）變革煙草企業(yè)的組織形式，推行現(xiàn)代企業(yè)制度。

縱觀全球，很多知名的煙草跨國企業(yè)均實(shí)行股份制形式的現(xiàn)代企業(yè)制度，例如雷諾，菲莫等?，F(xiàn)代企業(yè)制度的確立能幫助煙草業(yè)引入市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，深化煙草行業(yè)內(nèi)部管理體制的改革。專賣制度下的煙草行業(yè)具有行政壟斷的特性，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架體系下的煙草行業(yè)能夠轉(zhuǎn)變這種壟斷為經(jīng)濟(jì)壟斷，既能夠適應(yīng)政企分開的訴求，又能確保煙草行業(yè)擁有足夠的市場(chǎng)勢(shì)力。擁有市場(chǎng)勢(shì)力的煙草企業(yè)能夠更好的凌駕于現(xiàn)代企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)局勢(shì)之上，充分發(fā)揮其在調(diào)配煙草資源中的核心作用。煙草企業(yè)在股份制改革的進(jìn)程中要嚴(yán)格按照“產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)分明，政企分開，管理科學(xué)”的要求，實(shí)現(xiàn)投資主體和經(jīng)營主體的雙重多元化，努力在體制創(chuàng)新中求生存，謀發(fā)展。

（二）合理區(qū)分“公益”與“利益”，協(xié)調(diào)解決中央與地方的兩級(jí)政府規(guī)制矛盾。

煙草業(yè)是高盈利性行業(yè)，對(duì)我國稅收的貢獻(xiàn)值很大。但是煙草行業(yè)的高盈利性是與行政上的壟斷保護(hù)相對(duì)應(yīng)的。像我國的電信、電力等行業(yè)一樣，正是政府的專營性壟斷政策成就了煙草行業(yè)的高利潤挖掘空間，但行政壟斷不可避免的有損于整個(gè)社會(huì)福利水平的提高，不利于社會(huì)公平正義。中央與地方兩級(jí)管理的體制機(jī)制給煙草行業(yè)的體外惡性循環(huán)提供了滋生的土壤，地方煙草主管部門以局部利益最大化為著眼點(diǎn)，阻擾了全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，不利于全國范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。煙草行業(yè)政府規(guī)制應(yīng)強(qiáng)化垂直管理，弱化分級(jí)管理，實(shí)行以來自不同中央部門的跨區(qū)域的監(jiān)督檢查制度，密切關(guān)注中央政令在地方管轄區(qū)域內(nèi)的實(shí)施情況和執(zhí)行效力，并努力構(gòu)建長效實(shí)時(shí)反饋機(jī)制，確保中央準(zhǔn)確把握各地區(qū)的實(shí)時(shí)商情信息。

（三）理性選擇煙草價(jià)格制定策略，優(yōu)化煙草專賣規(guī)制體系。

對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行規(guī)制是政府行業(yè)行政管制舉措的核心。西方經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論普遍認(rèn)為，政府進(jìn)行行政管制時(shí)對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)采取邊際成本定價(jià)方法已經(jīng)構(gòu)成了微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的共識(shí)。但后來的產(chǎn)業(yè)革命深刻改變了生產(chǎn)技術(shù)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)能力，產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)開始依附于其技術(shù)本身的價(jià)值。特別是電力、通信等壟斷性行業(yè)中的技術(shù)特性，越來越多的被用來解釋或支撐政府對(duì)產(chǎn)品價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量以及市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的規(guī)制舉措。如果煙草定價(jià)過程中對(duì)行業(yè)平均成本的計(jì)量不能很好地通過以技術(shù)為核心的成本函數(shù)表現(xiàn)出來，以成本收益為基礎(chǔ)的價(jià)格管制將變得不再有效。在煙草行業(yè)的壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)安排下，政府為了確保各方利益，選擇以次優(yōu)的帕累托優(yōu)化定價(jià)理論為基礎(chǔ)對(duì)煙草行業(yè)價(jià)格進(jìn)行實(shí)時(shí)管制或許更為有效。

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