遂昌縣公益林建設(shè)管理對(duì)策研究

周建革，李大標(biāo)，吳英俊

(浙江省遂昌縣林業(yè)局，浙江 遂昌 323300)

公益林是指以維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性等滿足人類社會(huì)的生態(tài)、社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)的防護(hù)林和特種用途林［1-3］。

遂昌縣2001年啟動(dòng)公益林區(qū)劃界定工作，2004年進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)，2009年引領(lǐng)全省新一輪省級(jí)公益林?jǐn)U面，全縣現(xiàn)有省級(jí)以上公益林建設(shè)面積13萬hm2，其中:國家級(jí)公益林3.53萬hm2，省級(jí)公益林9.47萬hm2，占全縣林業(yè)用地面積的58.8%。按林種劃分，水源涵養(yǎng)林7.46萬hm2，占57.38%，水土保持林4.47萬hm2，占34.38%，自然保護(hù)區(qū)林0.55萬hm2，占4.23%，其他0.52萬畝，占4.01%;按林齡劃分，幼齡林3.43萬hm2，占26.38%，中齡林5.96萬hm2，占45.85%，近熟林1.82萬hm2，占14%，成熟林1.69萬hm2，占13%，過熟林0.10萬hm2，占0.77%。

1 公益林建設(shè)主要成效［4-6］

1.1 全面實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度

遂昌縣2004年全面啟動(dòng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，補(bǔ)償范圍涉及全縣20個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、4個(gè)國有林場和九龍山國家自然保護(hù)區(qū)。結(jié)束了長期無償使用森林生態(tài)效益的歷史，實(shí)現(xiàn)了有償使用森林生態(tài)效益的突破［1］。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從2004年120元/(hm2·a)提高至2012年的285元/(hm2·a)。目前全縣已累計(jì)發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)1.44億元，發(fā)放到林農(nóng)手中的公益林補(bǔ)償資金累計(jì)達(dá)1.24億元，占總資金的86.1%，直接受惠群眾4.15萬戶，涉及全縣14.53萬人。

1.2 公益林產(chǎn)生的生態(tài)效益顯著

2012年遂昌縣以浙江省林業(yè)科學(xué)研究院為技術(shù)支撐，在省級(jí)布點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)行樣地加密，構(gòu)建公益林的縣級(jí)固定樣地監(jiān)測體系，全縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個(gè)國有林場和九龍山自然保護(hù)區(qū)設(shè)立公益林縣級(jí)監(jiān)測固定小班樣地226個(gè)，重點(diǎn)對(duì)公益林的資源狀況、生態(tài)狀況、災(zāi)害狀況等進(jìn)行全面監(jiān)測。通過2011年、2012年的動(dòng)態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2012年公益林在水源涵養(yǎng)、固土保肥、固碳釋氧、森林游憩、凈化大氣、生物多樣性保護(hù)等方面產(chǎn)生的生態(tài)效益為95.92億元。與2011年87.71億元相比，年增長率達(dá)8.21%(見表1)。

表1 遂昌縣13萬hm2公益林年產(chǎn)生態(tài)效益 億元

1.3 森林蓄積持續(xù)增長

公益林的建設(shè)，使全縣森林資源得到有效保護(hù)，森林蓄積量不斷增加，活立木蓄積由2001年的606萬m3增加到目前的779萬m3，凈增173萬m3，年均增長17.3萬m3，平均蓄積由24m3/hm2增加至目前的43.5m3/hm2;森林覆蓋率由2001年的81.3%，增加到目前的82.3%，年均增長0.1%。

1.4 管護(hù)體系日趨健全

建立健全管護(hù)體系是落實(shí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的根本，是公益林建設(shè)成敗的關(guān)鍵［1］。遂昌縣主要抓好以下幾個(gè)環(huán)節(jié):

1.4.1 從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村，層層建立了保護(hù)管理組織

縣政府建立了公益林建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，縣林業(yè)局成立了生態(tài)公益林管理中心。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了20個(gè)公益林管理委員會(huì)和25個(gè)公益林管理站。203個(gè)行政村組建了村級(jí)護(hù)林組織。

1.4.2 制訂了公益林管理辦法、護(hù)林員管理辦法和管護(hù)檢查驗(yàn)收辦法 落實(shí)了公開選任制度、管護(hù)通報(bào)制度、末位淘汰制度、優(yōu)秀護(hù)林員獎(jiǎng)勵(lì)制度、學(xué)習(xí)例會(huì)制度、巡山登記制度、統(tǒng)一裝備制度、績效考評(píng)制度、管護(hù)聯(lián)防制度、森林消防督查制度等一系列護(hù)林隊(duì)伍日常管理制度。

1.4.3 以熱愛林業(yè)、責(zé)任性強(qiáng)和身體健康為選拔的主要條件 按照“公開推薦、嚴(yán)格審核、擇優(yōu)錄用、公正選任”的原則，通過面試、體檢、公示等環(huán)節(jié)組建護(hù)林員隊(duì)伍，全縣目前共有公益林護(hù)林員420名。

1.4.4 實(shí)行公益林管護(hù)信息化管理 每名護(hù)林員配備一部GPS定位手機(jī)，應(yīng)用現(xiàn)代數(shù)字搖感技術(shù)，實(shí)時(shí)掌握護(hù)林員野外護(hù)林巡山作業(yè)情況。縣生態(tài)公益林管理中心建立定位終端。全縣25個(gè)公益林管理站配備公益林專用電腦，建立考勤定位終端子系統(tǒng)，除雨天以外，規(guī)定每天巡山不得少于6 h。

通過采取各種有效措施，形成了一個(gè)組織健全、制度完善、管理嚴(yán)格、技術(shù)先進(jìn)的公益林管護(hù)體系，取得了明顯的管護(hù)成效。

全縣420名公益林護(hù)林員巡護(hù)在林業(yè)一線，為保護(hù)公益林資源，確保林區(qū)穩(wěn)定與安全發(fā)揮了重要作用。公益林區(qū)的森林火災(zāi)受害面積明顯下降，從2010年的0.39hm2下降到2012年的0.09hm2。公益林區(qū)的有害生物危害、林政案件與商品林相比，有害生物種類、發(fā)生面積、發(fā)生率和林政案件發(fā)生件數(shù)顯著減少(見表2，3，4)。

表2 森林火災(zāi)受害情況hm2

表3 森林有害生物危害情況

表4 林政案件發(fā)生情況

2 存在的主要問題

2.1 公益林生態(tài)效益補(bǔ)償比較效益低

在資本收益越來越平穩(wěn)的今天，投資商品林能帶來豐厚的利潤［2］。以杉木林為例，根據(jù)遂昌縣杉木商品林的林分生長情況，平均材積以52.5m3/hm2計(jì)算，平均售價(jià)按照1 200元/m3，扣除采運(yùn)成本410元/m3，純收入41 475元/hm2，按平均25 a為一個(gè)生長采伐期，折合林木收益1 650元/(hm2·a)。如果投資營造速豐林，一般5 a就可采伐，單位面積投入約為7 500元/hm2，單位面積投資年平均利潤可達(dá)4 500 元/hm2至7 500 元/hm2［3］。目前公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅285元(/hm2·a)，同一林地獲得的公益林補(bǔ)償還不如投資商品林的效益高［2］，比較效益懸殊。

2.2 公益林經(jīng)營類型單一

遂昌縣對(duì)公益林的經(jīng)營還停留在傳統(tǒng)保護(hù)意識(shí)，采取嚴(yán)格的限伐和保護(hù)措施，獲取有限的森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金經(jīng)營方式，和傳統(tǒng)森林經(jīng)營中收益相比，導(dǎo)致現(xiàn)有公益林經(jīng)營管理模式單一。遂昌縣90%以上的林農(nóng)對(duì)公益林的經(jīng)營利用僅局限于森林旅游開發(fā)。

2.3 林區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)直接林業(yè)收入有一定的影響

遂昌作為本省林業(yè)大縣，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)過度依賴傳統(tǒng)林業(yè)生產(chǎn)方式，主要依靠收取林木采伐管理費(fèi)用來支持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以2012年為例，2012年遂昌縣采伐限額為36萬m3，按村集體收取林木采伐管理費(fèi)的平均值15元/m3計(jì)算，能為村集體經(jīng)濟(jì)提供540萬元的發(fā)展資金。公益林區(qū)劃后，實(shí)行了限伐保護(hù)，雖然全縣有村集體統(tǒng)管公益林面積1.63萬hm2，參照2012年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，能獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金367.5萬元，但與540萬元相比還有172.5萬元的差距。

3 公益林建設(shè)對(duì)策與建議

3.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和價(jià)格指數(shù)同步

建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體制［2］，森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在權(quán)衡現(xiàn)有物價(jià)水平、林木培育成本、木材銷售利潤等方面進(jìn)行重新定位，并隨著今后物價(jià)的上漲和GDP的增長，逐年提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。鄭禮法等以浙江現(xiàn)有主要樹種杉木、松木為例，運(yùn)用凈現(xiàn)值法計(jì)算出了森林生態(tài)效益補(bǔ)償尺度。計(jì)算結(jié)果顯示，每公頃每年應(yīng)補(bǔ)償原經(jīng)營者(投資者):杉木林地924元，松木林地757.5元［7］。遂昌縣具有健全的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度和完善的林業(yè)公共財(cái)政投入機(jī)制，為公益林建設(shè)提供了長效補(bǔ)償機(jī)制，參照鄭禮法等［7］計(jì)算的補(bǔ)償尺度，結(jié)合遂昌實(shí)際，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)提高至750元/(hm2·a)以上。

3.2 建立公益林科學(xué)經(jīng)營利用機(jī)制

遂昌縣依托優(yōu)越的森林資源發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，2012年全縣共接待國內(nèi)外游客727.71萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游綜合收入33.03億元，森林生態(tài)旅游業(yè)已成為遂昌新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。為充分發(fā)揮公益林多種效益，增強(qiáng)自我補(bǔ)償能力，遂昌縣應(yīng)以森林生態(tài)旅游業(yè)為突破口，在不破壞公益林生態(tài)功能的前提下，鼓勵(lì)與公益林主導(dǎo)功能關(guān)系密切的利用方式，利用林下多資源進(jìn)行森林旅游、林下套種、林下養(yǎng)殖等非木質(zhì)的經(jīng)營利用，實(shí)現(xiàn)森林多功能利用。此外，還可對(duì)除自然保護(hù)區(qū)、革命紀(jì)念地等特種用途的公益林外，重點(diǎn)對(duì)林農(nóng)投資營造的人工公益林，進(jìn)行轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，轉(zhuǎn)變其經(jīng)營或所有制形式，增加公益林所有者或經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)收入。

3.3 實(shí)施多元化的補(bǔ)償政策

遂昌位于錢塘江和甌江源頭，為保障生態(tài)安全、保證森林資源的可持續(xù)利用，已投入了大量的人力、物力和財(cái)力進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，但由于受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響，作為流域上游地區(qū)的遂昌面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)的雙重壓力，盡快建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已被社會(huì)廣泛關(guān)注。一是建立流域上下游之間市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，向下游地區(qū)征收生態(tài)資源補(bǔ)償資金，用于補(bǔ)償上游地區(qū)，形成“誰受益誰補(bǔ)償、公平對(duì)等補(bǔ)償”的新機(jī)制;二是考慮取消欠發(fā)達(dá)地區(qū)或者是重點(diǎn)欠發(fā)達(dá)縣的生態(tài)補(bǔ)償配套，切實(shí)加大支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展力度，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)跟上全省發(fā)展步伐;三是考慮設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償專項(xiàng)基金用于發(fā)展和壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，形成財(cái)政資金支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長機(jī)制，建議提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，單列30元/(hm2·a)用于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

［1］周子貴，盛萍萍.浙江省重點(diǎn)生態(tài)公益林建設(shè)及發(fā)展對(duì)策研究［J］.浙江林業(yè)科技，2008，28(5):80-85.

［2］潘標(biāo)志.福建省生態(tài)公益林建設(shè)分析及對(duì)策［J］.中南林學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(26):68-73.

［3］陳 杰，林雅秋，林 宇，等，福建省生態(tài)公益林補(bǔ)償問題研究［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2002，22(6):357-359.

［4］遂昌縣人民政府.遂昌縣重點(diǎn)公益林建設(shè)與效益公報(bào)［R］.2011.

［5］遂昌縣人民政府.浙江農(nóng)林大學(xué)，遂昌縣森林生態(tài)系統(tǒng)效益評(píng)價(jià)成果報(bào)告［R］.2011.

［6］遂昌縣林業(yè)局.遂昌縣公益林區(qū)劃界定成果［R］.2010.

［7］鄭禮法，韓國康.關(guān)于建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的思考［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2001(10):38-41.