加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的思考

江山市雙塔街道財(cái)政所 鐘清華

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)現(xiàn)行五級(jí)財(cái)政體系的最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合性經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，也是連接國(guó)家與農(nóng)民、城市與農(nóng)村的重要紐帶和橋梁。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)和公共財(cái)政職能的不斷加強(qiáng)，國(guó)家用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金大幅增加，根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)2010）33號(hào)）文件精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要承擔(dān)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金、補(bǔ)助資金、項(xiàng)目資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)和村級(jí)資金及財(cái)務(wù)等方面的監(jiān)督管理職責(zé)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政點(diǎn)多面廣，是市（縣、區(qū)）財(cái)政的基礎(chǔ)。特別是“分稅制”以來(lái)，財(cái)政體制改革逐步完善，極大的提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財(cái)、增收節(jié)支的積極性。 然而，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政組織稅收職能削減，人員分流加快，業(yè)務(wù)趨向單一，工作重心轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，這些都已不適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的要求。如何進(jìn)一步加強(qiáng)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中的主力軍作用，已成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政亟需解決的課題。

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的狀況、問(wèn)題及分析

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制范圍存在缺位、預(yù)算執(zhí)行約束弱化

財(cái)政預(yù)算編制應(yīng)體現(xiàn)一個(gè)區(qū)域內(nèi)所有財(cái)政性資金的運(yùn)行狀況，包括本級(jí)財(cái)政和上級(jí)財(cái)政及其他部門(mén)在本區(qū)域的收益和投入?，F(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算僅把上級(jí)財(cái)政體制補(bǔ)助部分和自有非稅收入、政府內(nèi)部經(jīng)費(fèi)納入編制范圍。這樣的預(yù)算，一方面把稅收收入、部門(mén)經(jīng)費(fèi)、直撥支農(nóng)惠農(nóng)資金和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金排除在外，嚴(yán)重缺乏完整性；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在預(yù)算年度內(nèi)付出艱辛努力所完成諸如新農(nóng)村建設(shè)、工業(yè)基地建設(shè)、人畜飲用水、康莊道路等項(xiàng)目工作卻沒(méi)有在預(yù)算中得到如實(shí)體現(xiàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在預(yù)算執(zhí)行中往往拋棄了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，對(duì)預(yù)算認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足，在安排支出時(shí)極少考慮是否在預(yù)算內(nèi)，而是以領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志或班子集體決策作為支付依據(jù)。結(jié)果是赤字累累，債臺(tái)高筑。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了應(yīng)付上級(jí)考核，往往從項(xiàng)目中抽調(diào)資金作為非稅收入，以保持年終財(cái)政略有結(jié)余的假像。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理政策要求與條塊格局矛盾突出，信息聯(lián)通性不夠

現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)的管理，從行政體制到財(cái)政體制，基本上 “自行其是”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬部門(mén)基本收歸上級(jí)相關(guān)部門(mén)直屬管理，部門(mén)的人、財(cái)、物都實(shí)行了“垂直管理”。各部門(mén)自行下?lián)艿馁Y金，并未通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，也無(wú)任何撥款信息知會(huì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員。

強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)等上級(jí)補(bǔ)助，如惠農(nóng)補(bǔ)助性資金實(shí)行“一卡通”形式，由市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)歸口科室直撥到農(nóng)戶(hù)存折上，項(xiàng)目補(bǔ)助資金部分由財(cái)政以撥代支或由主管部門(mén)管理下?lián)苤了鶎俨块T(mén)。由于資金沒(méi)有通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，相互信息上的不對(duì)稱(chēng)，造成了部分資金在監(jiān)管上的“真空狀”。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)弱化，職責(zé)不明，混崗現(xiàn)象嚴(yán)重

稅費(fèi)改革后，財(cái)政所征管職能弱化，資金管理職能顯得尤為突出，財(cái)政所職能以服務(wù)、核算、監(jiān)督為主要任務(wù)。我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所與社會(huì)救助服務(wù)中心、文化站、農(nóng)統(tǒng)站、計(jì)生服務(wù)站合并組建社會(huì)事業(yè)服務(wù)中心，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位，僅保留財(cái)政所牌子，財(cái)政所屬事業(yè)性質(zhì)機(jī)構(gòu)、財(cái)政人員屬事業(yè)編制，業(yè)務(wù)上接受市財(cái)政局指導(dǎo)，工資、人事關(guān)系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。由于領(lǐng)導(dǎo)工作安排和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的利益導(dǎo)向機(jī)制，相當(dāng)多的財(cái)政干部身兼多職，將大量的精力和時(shí)間用在了重點(diǎn)工程、項(xiàng)目建設(shè)等兼職工作上，真正用在財(cái)政本職工作的精力和時(shí)間不到三分之一，可以說(shuō)是在其位難謀其事。

隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金規(guī)模迅速壯大，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作的財(cái)政性資金在20個(gè)億以上，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)如雙塔街道、虎山街道、賀村鎮(zhèn)、峽口鎮(zhèn)、清湖鎮(zhèn)等每年財(cái)政資金收支規(guī)模已達(dá)1個(gè)億以上。而目前我市21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政所，在崗財(cái)政所長(zhǎng)、財(cái)政會(huì)計(jì)32人，平均每鄉(xiāng)鎮(zhèn)1.5人，財(cái)政崗位只能一人多崗勉強(qiáng)應(yīng)對(duì)。特別是今年總會(huì)計(jì)和單位會(huì)計(jì)分設(shè)之后，幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總會(huì)計(jì)和單位會(huì)計(jì)由一人兼任。更有甚者是，如長(zhǎng)臺(tái)鎮(zhèn)、壇石鎮(zhèn)、塘源口鄉(xiāng)的財(cái)政所長(zhǎng)兼任總會(huì)計(jì)和單位會(huì)計(jì)崗位，大橋鎮(zhèn)財(cái)政所長(zhǎng)兼出納崗位，雙溪口鄉(xiāng)財(cái)政所的所長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、出納由紀(jì)委書(shū)記兼任；至于出納，大多由其他崗位人員兼任，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，也沒(méi)有從業(yè)資格證等。這種現(xiàn)象已經(jīng)違反了《會(huì)計(jì)法》等不相容財(cái)務(wù)崗位設(shè)置的相關(guān)規(guī)定，存在嚴(yán)重的財(cái)務(wù)安全隱患。像家電下鄉(xiāng)審核等涉農(nóng)補(bǔ)貼工作只能交給大學(xué)生村官或農(nóng)技員來(lái)做。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作人員素質(zhì)不高，缺乏培訓(xùn)，工作粗放

我市現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，賬務(wù)處理可謂是五花八門(mén)。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬目管理混亂，把幾個(gè)賬戶(hù)的會(huì)計(jì)憑證合到一本賬上核算，沒(méi)有做到日清月結(jié)，更反映不出各單位各賬戶(hù)的資金結(jié)存情況。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)殚L(zhǎng)期缺員問(wèn)題，只能對(duì)資金進(jìn)行日常收支和核算，而真正需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政做好的預(yù)算編制細(xì)化、日常管理精細(xì)化、專(zhuān)項(xiàng)資金跟蹤問(wèn)效、國(guó)有資產(chǎn)管理、政府性債務(wù)管理、村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督、涉農(nóng)補(bǔ)貼審核、政府采購(gòu)組織等工作只有停留在口頭或文件上，無(wú)法有效實(shí)施，財(cái)政業(yè)務(wù)工作僅能做到粗放和敷衍。

二、針對(duì)以上問(wèn)題的思考和建議

(一)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，通過(guò)財(cái)政監(jiān)督，民主理財(cái)

1、預(yù)算共編

根據(jù)《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的條例》等有關(guān)法律法規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)以量入為出的原則編制本級(jí)預(yù)算，并按程序報(bào)批同級(jí)人大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)建立綜合財(cái)政預(yù)算，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入、非稅收入、上年結(jié)余資金等所有收入全部納入預(yù)算管理，按照“預(yù)算一個(gè)盤(pán)子”要求，建立“全口徑”的政府預(yù)算體系，把教育、衛(wèi)生等部門(mén)的條管理資金也納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，部門(mén)預(yù)算按基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算編制，細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)功能科目和“款”級(jí)經(jīng)濟(jì)科目，有利地防止“形象工程”、“政績(jī)工程”。

建立預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余與預(yù)算編制相結(jié)合的獎(jiǎng)懲機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算編制更為科學(xué)、合理和準(zhǔn)確，夯實(shí)預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)。

2、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的約束力

在年度預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度有計(jì)劃地下?lián)苜Y金，完善各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、專(zhuān)項(xiàng)資金收支管理、工程項(xiàng)目管理、負(fù)債資金收支管理等各項(xiàng)制度。

3、完善各項(xiàng)審計(jì)和績(jī)效考核制度

積極探索與預(yù)算編制相結(jié)合的財(cái)政績(jī)效管理，把財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政科學(xué)精細(xì)化管理的有力保障，著力提高財(cái)政監(jiān)督的規(guī)范性和嚴(yán)肅性，強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)部控制和監(jiān)督，主動(dòng)保障財(cái)政資金的安全、規(guī)范和高效。

市級(jí)財(cái)政部門(mén)也應(yīng)改變“以撥代支”方式，參照省對(duì)市縣級(jí)的撥款支出方法，對(duì)平時(shí)撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)款作“調(diào)度款項(xiàng)”，正式支出時(shí)才能作為支出，采用這樣的控制措施可扭轉(zhuǎn)目前財(cái)政部門(mén)的管理缺位，也扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金使用效率不高的局面。

(二)完善信息通達(dá)，加強(qiáng)資金監(jiān)管主體的主控功能

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的協(xié)作問(wèn)題，營(yíng)造“回歸職能、突出重點(diǎn)、加強(qiáng)協(xié)作、齊抓共管”的局面。對(duì)上級(jí)財(cái)政性資金的分配部門(mén)能主動(dòng)下達(dá)撥款文件和資金管理辦法，逐級(jí)抄送傳達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，建立健全財(cái)政資金活動(dòng)信息傳遞機(jī)制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管更加科學(xué)、真實(shí)和完整

(三)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所機(jī)構(gòu)職能定位，核定編制，添員增崗。

1、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的主要職責(zé)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職責(zé)可以概括為服務(wù)、管理和監(jiān)督三大塊。即做好政府的理財(cái)參謀，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和機(jī)關(guān)單位服務(wù)；堅(jiān)持以農(nóng)為本、以人為先、服務(wù)三農(nóng)的原則，認(rèn)真貫徹落實(shí)上級(jí)的支農(nóng)惠農(nóng)政策；做好預(yù)算管理工作，管好財(cái)政支農(nóng)資金，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)財(cái)政財(cái)務(wù)管理；監(jiān)督財(cái)政資金使用，確保財(cái)政資金的安全，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益，保證基層政權(quán)和組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。

2、轉(zhuǎn)換干部管理體制

根據(jù)浙江省人民政府 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的意見(jiàn)》（浙政發(fā)（2011）52號(hào)）精神，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，要進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政規(guī)范化建設(shè)，設(shè)置獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行政管理機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)財(cái)政所人員力量配備，根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和資金監(jiān)管要求，核定財(cái)政所人員編制，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的模式。省政府已出臺(tái)了指導(dǎo)性意見(jiàn)，希望地方政府能落實(shí)到位，盡早核定財(cái)政所人員編制，機(jī)構(gòu)單設(shè)。

(四)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算

在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村新形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)展不僅要求財(cái)政職能、理財(cái)手段與之相適應(yīng)，更需要一支穩(wěn)定、高素質(zhì)的理財(cái)隊(duì)伍與之適應(yīng)。一方面是業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高財(cái)會(huì)人員素質(zhì)，努力建設(shè)一支“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、落實(shí)型、責(zé)任型”的隊(duì)伍。一是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制,制定中長(zhǎng)期培訓(xùn)計(jì)劃，建立專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，印發(fā)針對(duì)性培訓(xùn)教材和建立網(wǎng)絡(luò)教育平臺(tái)，爭(zhēng)取在一定時(shí)間內(nèi)，對(duì)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部進(jìn)行一次系統(tǒng)地業(yè)務(wù)培訓(xùn)。二是利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時(shí)間差，強(qiáng)化短期培訓(xùn)工作，采取分批，分層次，分年齡段等方式有針對(duì)性地進(jìn)行輪訓(xùn)。三是實(shí)行重點(diǎn)培訓(xùn)工作。建立起自學(xué)與集中學(xué)習(xí)相結(jié)合的考核制度,鼓勵(lì)干部職工接受學(xué)歷再教育，獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)業(yè)職稱(chēng)考試通過(guò)者。同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作積極、本職崗位貢獻(xiàn)大、有一定培養(yǎng)前途的業(yè)務(wù)骨干，可以有選擇地分期分批輸送到大專(zhuān)院校進(jìn)修，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部整體素質(zhì)的不斷提高。

另一方面是政治思想培訓(xùn)，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，尤其是誠(chéng)信教育，積級(jí)貫徹為民、務(wù)實(shí)、清廉的要求，加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，踐行“為國(guó)理財(cái)、為民服務(wù)”的財(cái)政工作宗旨，不斷提高干部的道德修養(yǎng)、管理水平和工作效率。