社會(huì)管理創(chuàng)新視域下的警務(wù)改革實(shí)踐——以石家莊市“110綜合警務(wù)服務(wù)站”為例

文/申玉蘭 張杰英 王 舵 劉 軒

2011年6月20日起亮相石家莊街頭的“110綜合警務(wù)服務(wù)站”令百姓交口稱贊，不間斷巡邏、方便快捷的各項(xiàng)便民業(yè)務(wù)，拉近了百姓和公安民警的距離。石家莊市“110綜合警務(wù)服務(wù)站”是全國警務(wù)改革中首例將“110”與“警務(wù)服務(wù)”結(jié)合為一體的綜合警務(wù)站，是石家莊市社會(huì)管理創(chuàng)新的產(chǎn)物。

一、石家莊警務(wù)改革的背景

（一）警務(wù)改革是時(shí)代要求

現(xiàn)代警察誕生180多年以來，國外警務(wù)改革的理論與實(shí)踐高潮迭起，層出不窮，深化整體警務(wù)改革已成為中西方各國的普遍共識(shí)和共同訴求?？v觀現(xiàn)代各國警務(wù)改革最新動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)，其中一個(gè)顯著的特征就是趨向整合型。相對(duì)于國外警務(wù)改革研究與實(shí)踐，國內(nèi)警務(wù)改革雖然相對(duì)滯后，但也一直在積極探索中。黨的十七大之后，一些學(xué)者開始探索在公安機(jī)關(guān)建立一種“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的大部門體制,對(duì)相同或相近的職能進(jìn)行集中整合、相近歸并，綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，健全部門和警種間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，以從根本上解決基層公安機(jī)構(gòu)重疊、警務(wù)職責(zé)交叉、權(quán)限沖突以及政出多門等問題。

在這一理念的指導(dǎo)下，我國許多地方進(jìn)行了積極探索，如2010年6月，河南新鄉(xiāng)市公安局大膽改革已經(jīng)運(yùn)行60年的傳統(tǒng)警務(wù)模式，將市區(qū)原有的6個(gè)公安分局和23個(gè)派出所撤銷，新建12個(gè)派出所，由市公安局直接領(lǐng)導(dǎo)，交警、巡特警、治安警、刑警四警合一，每名警察同時(shí)具備四個(gè)警種的綜合執(zhí)法權(quán)。在這一背景下，地方政府積極探索新形勢(shì)下警務(wù)改革已成為時(shí)代發(fā)展的必然要求。

（二）警務(wù)改革是實(shí)踐要求

就警務(wù)改革實(shí)踐而言，近幾年，圍繞打破警種分割、減少指揮層級(jí)、推動(dòng)警力下沉，上海、吉林、遼寧、福建、山西、江西、重慶等地警方進(jìn)行了不懈努力和持續(xù)探索。這些警務(wù)改革的模式大體可分為三種類型：第一種是撤銷分局、派出所，實(shí)行局所合一的警務(wù)機(jī)構(gòu)改革。例如，上海2000年曾撤銷分局、派出所，設(shè)立警署；吉林遼源2003年曾效仿上海撤銷分局、派出所，設(shè)立警署后改稱分局；江西新余2004年則在局所合一后，設(shè)立警務(wù)局。第二種是“多警合一”“一警多能”的警務(wù)機(jī)制改革。例如，福建福州將交警、巡警和派出所民警“三警合一”；重慶實(shí)行“交巡警合一”；山東日照則實(shí)行多警參與的聯(lián)合工作機(jī)制。第三種是公安內(nèi)部人事改革。例如，山西太原2009年全員重新競(jìng)聘，引入風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。

總體而言，注重觀念更新、模式創(chuàng)新，圍繞減少指揮層次，推動(dòng)警力下沉，考慮成本效益、機(jī)構(gòu)整合，跨界合作，已成為我國基層警務(wù)改革的一種必然趨勢(shì)。但由于缺乏科學(xué)理論作支撐，國內(nèi)警務(wù)改革較為零星、分散，沒有形成整體推進(jìn)態(tài)勢(shì)。石家莊創(chuàng)建多警合一的“110綜合警務(wù)站”是警務(wù)改革的具體實(shí)踐。

（三）警務(wù)改革是當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)要求

自2009年開始，石家莊市公安機(jī)關(guān)強(qiáng)力推進(jìn)社區(qū)警務(wù)室建設(shè)，全面強(qiáng)化了社區(qū)治安防控工作，社區(qū)發(fā)案率大幅下降。但由于社區(qū)犯罪空間受到擠壓，隨之而來的是街頭多發(fā)性侵財(cái)犯罪明顯上升。2010年下半年，石家莊被確定是全國創(chuàng)新社會(huì)管理七個(gè)省會(huì)試點(diǎn)城市之一，為實(shí)現(xiàn)打造全省乃至全國最安全、最適合資本落地成長(zhǎng)、最適合創(chuàng)業(yè)發(fā)展城市的目標(biāo)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的治安保障，市委、市政府審時(shí)度勢(shì)，經(jīng)過反復(fù)考察調(diào)研，在充分借鑒外省、市改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本市實(shí)際情況，確定了進(jìn)行警務(wù)機(jī)制改革，新組建交巡警，在街區(qū)建立110警務(wù)服務(wù)站，最大限度地把警力擺到街面上。

通過在市內(nèi)繁華街區(qū)、要害部位等重點(diǎn)區(qū)域建立“110綜合警務(wù)服務(wù)站”，與社區(qū)警務(wù)室互動(dòng)呼應(yīng)、無縫對(duì)接，使犯罪分子一到石家莊就能看到警察，形成震懾，不敢作案；使老百姓一出家門就能看到民警，增強(qiáng)了安全感，同時(shí)能夠享受到便捷貼心的服務(wù)。這一舉措被市委、市政府列入當(dāng)年服務(wù)民眾的27件實(shí)事之一。石家莊創(chuàng)建的“110綜合警務(wù)站”是適應(yīng)石家莊市當(dāng)?shù)刂伟铂F(xiàn)實(shí)要求的產(chǎn)物。

二、石家莊市創(chuàng)建“110綜合警務(wù)服務(wù)站”的突出成效

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“110座綜合警務(wù)服務(wù)站”正式運(yùn)行兩年多來，就處理各類警情32萬余起，直接抓獲犯罪嫌疑人990名，接受群眾求助9.76萬人次，化解矛盾糾紛8.55萬余次，疏導(dǎo)交通5.19萬余起，幫助群眾聯(lián)系電力、自來水、燃?xì)?、醫(yī)療等部門2.4萬余次，街面“兩搶”案件同比下降31.6%。石家莊市公安局在全省社會(huì)治安綜合治理評(píng)比中名列第一，綜合警務(wù)服務(wù)站功不可沒。其突出成效主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）接處警更加快速

綜合警務(wù)服務(wù)站建成之前，市局要求110民警在接到市局指揮中心的派警指令后，市區(qū)在“15分鐘內(nèi)”到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。綜合警務(wù)服務(wù)站投入運(yùn)行后，承擔(dān)了接處警職責(zé)，警務(wù)站110警車接到市局指揮中心的派警指令后，市區(qū)二環(huán)以內(nèi)的5分鐘內(nèi)就能趕到現(xiàn)場(chǎng)，二環(huán)以外的在10分鐘內(nèi)也能趕到現(xiàn)場(chǎng)，接處警速度與以前相比大幅提高。

（二）增強(qiáng)了市區(qū)的治安防控能力

警務(wù)站的設(shè)置，增加了街面警力的覆蓋面和數(shù)量。一方面，在接到市局的指令后，立即行動(dòng)，在第一時(shí)間展開對(duì)違法犯罪分子的抓捕；另一方面，在沒有警情的情況時(shí)，進(jìn)行巡邏盤查，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)犯罪。各警務(wù)站根據(jù)治安狀況，采取車巡與步巡相結(jié)合的方式，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭腥旌虻难策壉P查，對(duì)一般區(qū)域?qū)嵭兄攸c(diǎn)時(shí)段巡控，通過見警率的提高，擠壓街面違法犯罪的時(shí)空，遏制街面違法犯罪的發(fā)生，增強(qiáng)了廣大群眾的安全感。

（三）提升了市區(qū)道路的通行能力

在交通高峰時(shí)段，綜合警務(wù)服務(wù)站民警與交警互相配合，在本轄區(qū)主要路口、路段及校園周邊指揮疏導(dǎo)交通，依法糾正、查處交通違法行為；在交通一般時(shí)段，綜合服務(wù)站還采取流動(dòng)巡邏與定點(diǎn)查控相結(jié)合的方式，對(duì)過往機(jī)動(dòng)車進(jìn)行檢查。此外，在日常工作中，綜合警務(wù)服務(wù)站還對(duì)轄區(qū)的交通標(biāo)志、標(biāo)線、交通信號(hào)燈和其他交通設(shè)施進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)請(qǐng)有關(guān)單位進(jìn)行維修、保養(yǎng)，確保了轄區(qū)的交通安全暢通。

（四）塑造了服務(wù)群眾的良好形象

警務(wù)站堅(jiān)持把群眾利益放在首位，盡最大努力便民利民惠民，已經(jīng)在10個(gè)警務(wù)站開通了交管業(yè)務(wù)，在88個(gè)警務(wù)站開通了戶政業(yè)務(wù)，110個(gè)警務(wù)站全部都開通了出入境管理部分業(yè)務(wù)，極大地方便了群眾，得到了群眾的廣泛贊譽(yù)。綜合警務(wù)服務(wù)站，已逐漸成為溝通警民的橋梁，魚水和諧的載體。

三、石家莊警務(wù)改革的啟示

（一）警務(wù)改革要適應(yīng)社會(huì)管理創(chuàng)新的要求

近年來，我國社會(huì)矛盾凸顯，社會(huì)管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。社會(huì)管理創(chuàng)新是當(dāng)下各級(jí)政府和干部努力破解的重大課題，對(duì)地方、部門加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的鮮活經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，從中找到可以推廣的思路和做法，對(duì)于完善中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系將具有重大意義。警務(wù)改革既是政府治理的重要內(nèi)容，也是社會(huì)管理創(chuàng)新的必然要求。

社會(huì)服務(wù)是解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)沖突管理的重要方式，在各國社會(huì)沖突管理中發(fā)揮著重要的作用。石家莊市創(chuàng)建的“110綜合警務(wù)服務(wù)站”，搭建了推進(jìn)和諧警民關(guān)系建設(shè)的群眾工作舞臺(tái)，人民群眾感到了實(shí)實(shí)在在的方便。群眾在上下班的路上或閑暇逛街之余順便就可以把事情辦了，省去了到派出所、分局甚至市局來回的奔波。警務(wù)站24小時(shí)安排民警值守，群眾可以隨時(shí)求助，為群眾指路、倒水、解疑答惑雖是舉手之勞，但這些都是實(shí)實(shí)在在的群眾工作。石家莊市的警務(wù)改革實(shí)現(xiàn)了“寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理”，適應(yīng)了社會(huì)管理創(chuàng)新的要求。

（二）警務(wù)改革要有效解決嚴(yán)峻的治安形勢(shì)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人流、物流、車流、信息流迅猛地向城市匯聚。特別是城市流動(dòng)人口的激增，讓街面犯罪呈逐年高發(fā)態(tài)勢(shì)。面對(duì)嚴(yán)峻的治安形勢(shì)，如果再采用傳統(tǒng)的警務(wù)模式，各警種各自為戰(zhàn)、重打輕防，容易陷入民警疲于奔命、群眾卻越來越?jīng)]有安全感的怪圈。復(fù)雜嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)使得兩大矛盾突出：一是警察職能泛化與警力相對(duì)有限的矛盾突出；二是警務(wù)投入不斷增加與警務(wù)效能相對(duì)不高的矛盾凸顯。

面對(duì)嚴(yán)峻的治安形勢(shì)，地方警務(wù)工作至少面臨著三大任務(wù)，如何解決打防管控沒有形成合力，提高社會(huì)治安防控能力？如何消除公安內(nèi)部的“信息壁壘”，形成多警參與下的快速反應(yīng)、整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制？如何解決基層基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)薄弱，提高整體數(shù)字化偵查手段的關(guān)聯(lián)運(yùn)用、深度應(yīng)用水平？石家莊市公安機(jī)關(guān)強(qiáng)力推出“110綜合警務(wù)工作站”，全市110警務(wù)站的工作人員占到全市公安警力的三分之一還要多，有2600多名警力，晝夜24個(gè)小時(shí)巡邏在市區(qū)的大街小巷，補(bǔ)強(qiáng)了動(dòng)態(tài)社會(huì)環(huán)境下治安防控工作的短板。

（三）要讓警務(wù)舊體制退出歷史舞臺(tái)

中國公安的現(xiàn)行體制從新中國成立之初至今已經(jīng)沿襲了近60年，多年來雖在不斷改良，但從我國警務(wù)改革的沿革可以看出，無論稱之為改革或者是調(diào)整，基本上都局限于機(jī)構(gòu)稱謂上的變換和數(shù)量上的增減。雖然對(duì)公安工作的發(fā)展曾起到過一定的促進(jìn)作用，但并沒有對(duì)警務(wù)方式、勤務(wù)模式、警力配置特別是警務(wù)體制進(jìn)行根本性的改變，并沒有從深層次上觸動(dòng)和影響公安工作的運(yùn)行方式。

基層公安機(jī)關(guān)要提高公共服務(wù)水平和駕馭社會(huì)治安形勢(shì)的能力，必須打破行政地域、條塊分割、警種機(jī)構(gòu)、特定時(shí)空造成的合作壁壘，克服警種林立、各自為政、相互封閉帶來的職能碎片化弊端，大力推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，積極尋求高效整合的警察服務(wù)模式和警務(wù)合作機(jī)制。在我國基層警務(wù)改革仍處于探索起步階段，成熟機(jī)制尚未形成的情況下，石家莊市創(chuàng)建110綜合警務(wù)服務(wù)站是我國警務(wù)改革的具體實(shí)踐和有益探索，對(duì)于加快我國警務(wù)機(jī)制改革將產(chǎn)生推動(dòng)作用。