中央政府與地方政府的利益相關性與政策沖突
——基于房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷的分析*

艾明江，位鳴玉

(華僑大學公共管理學院，福建泉州362021)

當前，房地產(chǎn)市場進入到調(diào)控的關鍵時期，自從中央啟動房地產(chǎn)調(diào)控政策以來，調(diào)控政策就隨著央地之間的利益博弈而此起彼伏。對于中央而言，房地產(chǎn)調(diào)控事關全局，不僅影響全國經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，還關系到中央的執(zhí)政為民。相對于中央，地方作為政策執(zhí)行者，房地產(chǎn)調(diào)控關系到地方的土地財政以及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更多地體現(xiàn)出地方對經(jīng)濟利益的依賴性。在政策變遷過程中，始終存在這種各自不同的利益相關性，而由于缺乏足夠的協(xié)調(diào)和整合機制，這種利益相關性最終導致調(diào)控政策呈現(xiàn)出激烈的反復博弈。本文擬從政策沖突與利益相關性的角度來分析房地產(chǎn)調(diào)控政策遭遇的困境及其出路。

一、房地產(chǎn)調(diào)控政策的基本變遷

(一)中央的調(diào)控政策

在國家制定的所有公共政策中，房地產(chǎn)調(diào)控是國家宏觀政策的重要構成部分，它是國家通過實施特定的經(jīng)濟、行政等措施，維持房價的合理健康發(fā)展，保障大多數(shù)民眾的民生需求。近年來，國內(nèi)房地產(chǎn)市場一直呈現(xiàn)出高位上漲的態(tài)勢，高房價與居民收入差距的急劇擴大化，導致社會民生矛盾日益突出，民眾要求調(diào)控房價的政策呼聲越來越高漲。“所謂公共政策問題，是指基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實施或解決的問題。”［1］對此，為了緩解房地產(chǎn)市場引發(fā)的社會經(jīng)濟問題，從2009年開始，中央就開始逐步調(diào)控房價，當年12月，國務院發(fā)布“國四條”，試圖控制持續(xù)走高的房價態(tài)勢，打擊市場投機行為，央行也隨之上調(diào)銀行利率。但是，中央的調(diào)控政策并沒有在當年收到顯著效果，在大多數(shù)地方城市，房價依然居高不下。

近年來中央政府關于房地產(chǎn)調(diào)控的主要政策

到2011年初，國務院發(fā)布通知，明確規(guī)定各直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市，在一定時期內(nèi)，要從嚴制定和執(zhí)行住房“限購”措施。為此，全國至少有40多個城市相繼出臺了“限購令”細則。此外，住房城鄉(xiāng)建設部還直接對重點省市地區(qū)負責人進行約談，要求地方政府制定穩(wěn)定房價的責任書。同時，中央還與各地方政府簽訂《保障性住房目標責任書》，以確保完成1 000萬套保障性安居工程住房的分配任務。中央除了實施行政措施外，以國有銀行為代表的商業(yè)銀行開始緊縮各地的房貸政策，諸如提高首付比例，上浮貸款利率等。截至2011年11月底，根據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，全國多數(shù)城市開始出現(xiàn)房價下降的趨勢。［2］從中央的調(diào)控政策變遷來看，其政策趨勢體現(xiàn)出:中央貫徹房價調(diào)控的政策立場日益堅定，愈來愈強化政策權威性。

(二)地方的政策執(zhí)行

在國家制定的公共政策中，地方扮演的主要是執(zhí)行者角色。長期以來，對于中央在房地產(chǎn)領域的調(diào)控政策，地方政府一直存在嚴重的自利行為，從而使得中央的調(diào)控大打折扣。2010年以后，隨著中央政府開始加大調(diào)控力度，并強化了對地方政府的約束與監(jiān)督，直接將房價調(diào)控作為考核地方政府的重要指標，由此，導致地方對中央調(diào)控政策的執(zhí)行力大幅度提升。①2010年以后，隨著中央調(diào)控房價的力度加強，一些大城市先后表態(tài)支持中央政策，廣州表態(tài)將“嚴格執(zhí)行國家關于房地產(chǎn)調(diào)控的相關政策”，北京表示“還要繼續(xù)堅決貫徹落實中央部署，全面鞏固和擴大調(diào)控成果，同時加快建立健全符合北京實際的基本住房制度”，上海表示“一定會堅定不移搞好房地產(chǎn)調(diào)控，繼續(xù)嚴格執(zhí)行政策，進一步鞏固調(diào)控成果”。2011年3月，北京、廣州、深圳等地先后確定本年度的房價調(diào)控目標，分別提出“穩(wěn)中有降、有限上漲”等，根據(jù)統(tǒng)計，絕大多數(shù)城市將當?shù)氐姆績r漲幅定在10%左右。同時，還承諾加快修建社會保障性住房，各地方也先后實行了不同版本的“限購”政策。截至2011年年底，隨著一些地方“限購令”的到期，一些地方政府又陸續(xù)表態(tài)，將會繼續(xù)執(zhí)行“限購令”，維持現(xiàn)有的調(diào)控政策?？梢钥闯?，經(jīng)過一段相當長的調(diào)適期，地方對中央調(diào)控政策的執(zhí)行力逐步得到提升，而近段時期一些大中城市的房價回落，也在很大程度上與地方政府堅定的政策執(zhí)行有密切關系。

在中國特色的中央集權體制下，央地關系是一種支配和被支配的關系，從而使得地方政府具有服從中央政府的義務。在房價調(diào)控政策上，盡管地方政府呈現(xiàn)出了一定程度的“逾越”性，在一段時間還試圖擺脫中央在房地產(chǎn)領域的政策調(diào)控。但是，作為中央政府而言，不僅具有強大的市場宏觀調(diào)控能力，更具有政治權威的高度合法性，能夠通過經(jīng)濟、法律、行政等措施來強化對地方的支配能力，這也使得地方政府作為執(zhí)行者的角色不可能發(fā)生根本性轉變。一旦隨著中央決策壓力的增加，地方就逐步從消極被動轉為積極主動，服從于中央作出的決策安排。

(三)政策變遷中的沖突與分歧

公共政策主要涉及資源的分配與調(diào)整，其決策過程必然充滿了利益博弈，“任何公共問題都不會自動成為公共政策，自動進入決策過程?！保?］圍繞房地產(chǎn)市場調(diào)控，中央作為決策制定者，擁有政策主導權，而地方雖然有一定自主性，但基本扮演的是政策執(zhí)行者。從整個調(diào)控政策的變遷來看，其調(diào)控政策經(jīng)歷了反復的博弈較量，基本呈現(xiàn)出:高位上漲—穩(wěn)中有升—逐步穩(wěn)定—趨于回落，也正體現(xiàn)出:央地之間在政策變遷中的沖突分歧顯著。

作為調(diào)控的主導者，中央一直堅持認為，房價太高，不僅會嚴重引發(fā)經(jīng)濟過熱，導致產(chǎn)業(yè)泡沫化，減緩居民消費能力，還會擴大社會對立，引發(fā)社會矛盾尖銳，從而危及社會穩(wěn)定。因此，從2009年年底，中央就已經(jīng)基本明確了房價調(diào)控政策，希望能通過政策疏導，逐步讓各地的房價趨于正常。但是，要讓調(diào)控政策實現(xiàn)既定的目標效果，中央不僅要運用自己的政策權威，還要推動地方積極響應，給予政策配合，讓地方能理解中央的調(diào)控政策，“決策者可以在其中設法使他自己所要的政策符合他的說服對象的價值觀”［4］。對此，中央多次對地方表示，房價快速增長，會嚴重引發(fā)地方經(jīng)濟泡沫化，試圖迫使地方與中央的政策思路保持一致。

對于中央堅定的調(diào)控政策，地方雖然大多給予了積極的支持與配合，但同時也表現(xiàn)了較強的政策自主性，多數(shù)地方政府甚至一度保持了觀望甚至反彈的態(tài)度。對于地方而言，由于土地出讓收入已經(jīng)占了地方財政的高位比例，因此，相當多的地方政府認為調(diào)控房價會沖擊房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，進而影響地方其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而帶來地方財政收入的減少，因此，地方對調(diào)控政策多抱有較為謹慎，甚至持反對的態(tài)度，尤其在中央繼續(xù)加大調(diào)控力度以后，地方也展開了政策博弈，“參與者主要是從參與決策系統(tǒng)中學會怎樣去闡明政策立場，哪些立場是可行的，怎樣去建立一種立場以增加這種立場的成功機會”［5］。諸如一些地方政府為了緩和房價低迷的態(tài)勢，開始調(diào)整土地出讓政策，具體措施包括:降低競買保證金收取比例、延長土地出讓金繳納期限、下調(diào)出讓起始價、減少部分地塊保障房配建面積、放寬付款方式等。一些地方政府負責任人還直接與中央部門負責人進行溝通，試圖爭取中央在調(diào)控政策上作出某些讓步。

可以看出，央地之間在調(diào)控政策的沖突分歧主要體現(xiàn)在:一方面，中央不斷要求房價得到穩(wěn)定，遏制繼續(xù)上升的態(tài)勢;另一方面，地方政府基于對利益獲取的需求，缺乏主動調(diào)控的積極性，并不希望房價出現(xiàn)下降趨勢，從而影響地方經(jīng)濟發(fā)展。正是由于執(zhí)行者的政策自主性逐步破壞了原有政策體系的穩(wěn)定，形成了中央與地方在房價調(diào)控中的積極與消極態(tài)勢，從而導致在決策制定者與執(zhí)行者之間產(chǎn)生了沖突與分歧。

二、政策沖突與利益相關性

政策過程體現(xiàn)了政策主體對資源的分配與調(diào)整，“不論是為了一個社會還是為了一個范圍狹小的社團，或者為了其他任何集團，一項政策包含著一系列分配價值的決定和行動?！保?］政策主體在分配過程中，一旦為了尋求各自的利益需求，而無法達成政策共識，則政策過程難免不會出現(xiàn)沖突和分歧。央地之間在房地產(chǎn)調(diào)控中的沖突就是由這種利益相關性而引發(fā)的結果。

(一)中央調(diào)控政策及其利益相關性

在房地產(chǎn)調(diào)控中，國務院作為調(diào)控的最高行政機構，擔負著房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的決策制定，而具體制定相關政策的則是國務院下屬的各部委機構，如央行、住建部、國土資源部等部門。中央之所以要實施房價調(diào)控政策，其根本原因就是因為政策導向出現(xiàn)轉變，與政策有關的核心利益因素最終導致中央作出調(diào)控決策。

首先，對于中央而言，房價調(diào)控政策是一項事關全局的經(jīng)濟問題。近年來，隨著產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，房地產(chǎn)行業(yè)逐步成為國內(nèi)各大城市的支柱性產(chǎn)業(yè)，與房地產(chǎn)相關的行業(yè)更是涉及建材、鋼鐵、服務、化工、汽車、交通、家電等，而土地財政的規(guī)模更是日益擴大。2008年，中央為了消除國際金融危機的影響，決定實施擴大投資的經(jīng)濟政策，其原因也在于房地產(chǎn)已經(jīng)成為中國經(jīng)濟發(fā)展的晴雨表。2009年以后，房地產(chǎn)行業(yè)重新得到復蘇，在相當多地區(qū)，房價不斷持續(xù)上升，在中央看來，房價大大超過當?shù)鼐用袷杖胨降脑鲩L幅度，不僅制約了居民的消費能力，還蘊藏著巨大的經(jīng)濟風險，特別是一些地方政府，財政嚴重依賴土地收入。因此，中央決定實施房價調(diào)控政策，其基本目的就是為了要逐步扭轉這種不合理的產(chǎn)業(yè)結構，避免因為房價過高而引發(fā)新的經(jīng)濟震蕩。

其次，房價調(diào)控對于中央來說也是一個社會和政治問題，即經(jīng)濟利益并不完全是房價調(diào)控政策的主導型因素，“在政策制定的整個過程中，那些作為決策的一部分的機構，其行為必須代表公眾的利益”［7］。對于中央政府而言，房地產(chǎn)市場固然與中國經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展存在密切相關性，而對于愈來愈強調(diào)民生導向的中央政府來說，更是一個巨大的社會政治議題，從“十六大”以后，“以人為本”就成為本屆政府最顯著的執(zhí)政理念之一，2011年“兩會”召開期間，溫家寶總理曾公開表示“要持之以恒，努力讓全體人民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居”。為了回應民眾對房價過高的集中訴求，中央政府不斷呼吁:房價過高，不僅傷害中國經(jīng)濟的健康，更不利于和諧社會的建立。“注意力焦點的變化能夠改變決策制定者關注的偏好?！保?］近年來，房價大幅攀升，已經(jīng)成引發(fā)了強烈的民眾不滿，近些年來房價上漲較快，人民有很大的意見，對于始終強調(diào)“以人為本”的中央政府而言，面對公眾要求調(diào)控房價的呼聲，自然不會等閑視之，而一旦公眾的集體訴求進入到?jīng)Q策程序，必然會影響或改變決策者的政策傾向。

(二)地方調(diào)控政策及其利益相關性

在房地產(chǎn)調(diào)控中，地方首先扮演的是一個執(zhí)行者的角色。作為地方政府而言，房地產(chǎn)已經(jīng)成為大多數(shù)地方政府的支柱產(chǎn)業(yè)，根據(jù)統(tǒng)計，在一些地方財政比例中，土地財政就直接占了一半以上，更何況，房地產(chǎn)還間接帶動了其他相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。顯然，對廣大地方政府來說，實施房地產(chǎn)調(diào)控并不是其主動選擇的政策結果。

在中央制定的調(diào)控政策中，地方政府之所以持較為消極，甚至抵觸的態(tài)度，其根本原因就是調(diào)控政策必然會觸動地方的經(jīng)濟發(fā)展，由此帶來財政收入的減少。也就是說，調(diào)控政策與地方的核心利益產(chǎn)生了沖突。與中央政府不同，地方政府更看重的是經(jīng)濟發(fā)展的效益問題，即相關產(chǎn)業(yè)是否對地方經(jīng)濟發(fā)展有用，是否能增加地方財政收入。在當前大多數(shù)城市的地方產(chǎn)業(yè)結構中，房地產(chǎn)業(yè)蘊藏著巨大的經(jīng)濟資源，不僅可以為地方帶來大量投資建設、改變城市發(fā)展面貌，更能直接提供龐大的財政貢獻。據(jù)統(tǒng)計，僅在北京、上海兩地，其土地出讓金就分別達到了上千億元的規(guī)模。面對這種龐大的經(jīng)濟利益，地方政府并不愿意主動執(zhí)行中央的調(diào)控政策，因為調(diào)控必然會影響房地產(chǎn)行業(yè)進一步上升的勢頭，其財政規(guī)模增加的速度必然會減緩。很顯然，由于地方政府存在強大的地方性利益，必然會大大影響地方對中央調(diào)控政策的執(zhí)行效率。

房地產(chǎn)政策對地方經(jīng)濟的貢獻越大，也就使地方政府在調(diào)控政策中更容易受到經(jīng)濟因素的“綁架”，即經(jīng)濟方面的利益相關性成為地方政府衡量調(diào)控政策的主要標準，也構成了地方在調(diào)控政策上的自主性傾向，更何況“不同的群體在界定政策問題的時候可以采取一些不同的戰(zhàn)略”［9］。在調(diào)控初期，一些地方遲遲不肯公布調(diào)控目標，就是試圖繼續(xù)保持觀望，與中央形成政策“拉鋸戰(zhàn)”。而在中央實施嚴厲的調(diào)控之后，地方政府雖然緊隨其后，制定了各地的“限購”政策，但個別地方依然存在為調(diào)控松綁的自主性行為，甚至有城市一度傳出取消“限購令”的聲音。①2011年10月11日，佛山市有關部門宣布有限放松樓市“限購令”，立即引發(fā)公眾廣泛質(zhì)疑，隨后，佛山市宣布暫緩“放松令”，繼續(xù)執(zhí)行原來的“限購”政策?？梢钥闯?，地方政府在調(diào)控中的政策保護主義行為，其背后就是龐大經(jīng)濟利益驅(qū)動的結果。

(三)利益相關性與政策沖突

利益相關性存在于任何政策過程的始終，對于政策主體而言，一旦利益相關性能夠達成共識，那么，政策過程就較為穩(wěn)定，制定的決策也能符合絕大多數(shù)政策主體的需求;反之，如果利益相關性難以兼容，引發(fā)利益沖突，政策體系勢必會出現(xiàn)嚴重的分歧與動蕩。

政策沖突首先源于政策執(zhí)行者的挑戰(zhàn)，利益相關性會強化政策主體捍衛(wèi)自己的利益訴求。改革開放以后，隨著國家經(jīng)濟體制的調(diào)整，財稅體制在央地之間逐步分離，在某種程度上推動了地方的自主性行為。而伴隨著經(jīng)濟資源的日益擴大，自然會加劇央地之間的利益對立。近年來，房地產(chǎn)行業(yè)累積了巨大的經(jīng)濟資源，特別是地方經(jīng)濟受益于房地產(chǎn)以及相關產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，土地財政的貢獻率急劇攀升，也提供了大量的就業(yè)機會，這就越使地方更加受制于房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。面對中央實施的房地產(chǎn)調(diào)控，必然會讓地方經(jīng)濟作出較大犧牲，這種巨大的利益相關性往往難以讓地方割舍局部利益，服從中央的整體安排。一旦地方的這種利益訴求得不到有效疏導和解決，自然容易引發(fā)地方對調(diào)控政策作出行為挑戰(zhàn)。即使受到中央強大的政策壓力，地方被迫執(zhí)行調(diào)控政策，但是由利益相關性引發(fā)的政策挑戰(zhàn)也不會停止。

中央政府政府與地方政府政府的利益相關性分布

在政策過程中，決策者為了維護自身的利益相關性，總會試圖制止執(zhí)行者的挑戰(zhàn)。面對地方的自主性行為，中央為了保持政策的權威性，特別是捍衛(wèi)國家的總體利益，總會試圖遏制地方的“逾越”，一旦雙方達不成共識，分歧在所難免。隨著中國經(jīng)濟總量的快速發(fā)展，中央政府考慮的不再是簡單的高速增長，而是尋求一種更加健康的發(fā)展模式，對于中央而言，讓房價繼續(xù)保持高增長態(tài)勢，不僅會刺激社會民生矛盾尖銳化，更會給國民經(jīng)濟發(fā)展留下隱患。因此，遏制全國房價暴漲，減少經(jīng)濟過熱，保障群眾的民生事業(yè)，已經(jīng)成為中央政府的利益共識，也是其核心利益所在。因此，地方試圖繼續(xù)維持高房價的做法，必然會與中央的核心利益產(chǎn)生對立沖突，從而迫使中央采取更為嚴厲的政策措施，通過經(jīng)濟、行政等舉措來表達中央的政策權威性，這不僅是要保持公共政策的統(tǒng)一性，更是堅定地維護國家的總體核心利益。

三、政策規(guī)范與利益共識

(一)政策規(guī)范

對于一項公共政策而言，應該確保政策過程的規(guī)范性，依靠政策規(guī)范來推進政策主體之間的利益共識，減少利益分歧。首先，就是政策主體的角色定位，在政策制定中，決策者與執(zhí)行者有著嚴格的角色定位，決策者既要負責政策規(guī)劃與制定，又要信任并監(jiān)督執(zhí)行者，從而確保政策執(zhí)行的實現(xiàn)，而執(zhí)行者應該主動避免與決策者產(chǎn)生沖突，積極履行決策執(zhí)行?！罢卟粌H僅是一種技術或客觀的分析過程，它還是一個政治過程。”［10］在房地產(chǎn)調(diào)控中，中央作為房價調(diào)控決策者，就應當享有最高的政策權威，擔負著制定調(diào)控政策的最高職能，“政策決策是決策者運用其所掌握的政治權利，通過談判、交易和妥協(xié)、對各種社會利益需求進行折中和平衡、最終實現(xiàn)對社會價值進行均衡的權威性分配?！保?1］與決策者的角色不同，地方作為執(zhí)行者不應該挑戰(zhàn)決策者的政策權威，破壞政策體系的穩(wěn)定性。只有雙方自覺彼此遵循這種角色安排，才能維護政策體系的運行。

其次，應該合理界定決策者與執(zhí)行者的利益范圍。在房價調(diào)控政策中，主要涉及中央與地方的利益相關性問題，因此，在調(diào)控政策過程中，必須對雙方的利益相關性進行識別、界定。對于中央而言，可能會過度強調(diào)總體利益下的宏觀調(diào)控，而忽視了地方的局部利益，導致在政策過程中，中央的利益相關性會擠占地方的利益相關性，從而使得地方利益被剝奪。而對于地方來說，由于對局部利益的重視，容易忽視總體利益。因此，利益界定就是要明確央地之間在調(diào)控過程中的利益歸屬，在此基礎上，進行利益分配。眾所周知，在公共政策中要完全達到利益分配的合理化，還存在一個相當大的難度，“所有的政策制定系統(tǒng)隨著變化的環(huán)境進化，通常只能達到一個可能離理想非常遙遠的地方性均衡”［12］。在界定央地之間的利益分配時，既要堅持地方服從中央，局部服從整體，又要適當考慮地方利益，防止地方利益被完全剝奪。

(二)利益整合

對于公共政策制定者來說，決策者必然要首先考慮自身的利益訴求，但也不應該完全剝奪執(zhí)行者的核心利益，這就涉及在多重利益之間如何進行利益整合，避免利益分歧引發(fā)政策體系的震蕩。在房地產(chǎn)政策調(diào)控中，中央與地方圍繞利益分配很容易出現(xiàn)分歧、沖突，最后，中央往往只得以行政強制的方式維持地方的決策執(zhí)行，雖然這樣可以收到一定的效果，但往往難以避免地方存在的自利性行為，對此，在政策過程中，中央可以與地方建立利益協(xié)商機制，達成合作化的政策制定。諸如，雙方可以確立理性合作的精神，通過利益整合實現(xiàn)最大化的利益共享。當然，利益整合并不是利益替代，而是應該堅持利益協(xié)商的精神。在房地產(chǎn)調(diào)控中，對于中央與地方的利益相關性，雙方應該積極展開溝通，在利益互惠的基礎上，進行理性協(xié)商，盡量照顧各自的利益相關性，即使地方利益相關性必須受損，中央也應該通過協(xié)商取得地方的理解與支持。

理性的利益協(xié)商并不能完全保證利益整合的達成，還應該實施合理的利益補償。所謂利益補償就是在利益整合過程中，為了達成長期的利益共識，往往會出現(xiàn)短期的利益受損，為了避免利益受損對利益整合造成不利影響，因此，應該通過補償?shù)姆绞絹砭S護受損者的合理利益。當前，相當多的地方政府對土地財政都存在很大的自我依賴性，一旦積極執(zhí)行中央的調(diào)控政策，勢必帶來房價回落，不僅導致地方財政下滑，還對一系列相關產(chǎn)業(yè)帶來負面沖擊，因此，對于地方而言，嚴格執(zhí)行調(diào)控政策，必然會在經(jīng)濟發(fā)展上作出較大犧牲，對此，為了保持調(diào)控政的穩(wěn)定性，杜絕地方政策的自主性反彈，對于地方財政不足的省市，中央可以通過加大財政扶持力度，或者幫助地方產(chǎn)業(yè)升級換代，逐步減少地方對土地財政的依賴，這種利益補償能夠從正面積極推動地方執(zhí)行中央調(diào)控政策的連續(xù)性。

(三)利益共識

有了利益共識性，自然就能大大增強政策體系的穩(wěn)定。在政策過程中，政策主體通過利益共識最終達成了政策制定，它具體包括了目標共識、路徑共識及價值共識三個層面。所謂目標共識指的是擁有共同的預期目標，對于政策制定而言，只有決策者、參與者達成一致的預期目標，才能彼此行動一致，化解分歧，產(chǎn)生政策的合力效應。在房地產(chǎn)調(diào)控政策上，中央與地方之所以分歧不斷，正是基于彼此缺乏目標共識，從而導致雙方的利益相關性構成沖突。因此，應主動協(xié)調(diào)央地在房地產(chǎn)調(diào)控政策上的目標一致性，特別是中央要不斷強化地方的政策意識:即調(diào)控房價也符合地方的長遠目標。

路徑共識指的是決策者、參與者等對實現(xiàn)政策制定的具體途徑擁有基本一致的看法。政策過程是否能夠趨于穩(wěn)定，在很大程度上與政策制定的路徑方式有關。在此輪房地產(chǎn)調(diào)控中，中央傾向于降低經(jīng)濟運行風險，推動社會民生成長，促使房價回落到正常水平，因而采用了一系列“急剎車”政策，試圖在短期內(nèi)給房地產(chǎn)降溫。但是在調(diào)控初期，相當多的地方迫于地方經(jīng)濟發(fā)展，并不十分認同中央的行政調(diào)控，反而采取觀望的態(tài)度，對于地方而言，他們更傾向房地產(chǎn)繼續(xù)快速發(fā)展，帶動土地財政增長以及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這種路徑之間的差異自然會導致調(diào)控政策的震蕩，當前，可以針對央地在房地產(chǎn)調(diào)控方式上的差異進行協(xié)商討論，對地方出現(xiàn)的政策“雜音”要及時保持關注并進行處理，最終形成一個雙方都能彼此認可的政策路徑。

政策體系的穩(wěn)定還需要內(nèi)部價值共識的保障，這種價值共識就是一種蘊藏在政策過程中的共同責任、傾向以及理念，“只有通過這種追求維護共同價值的共同責任，才能確保追求個人目標而不至于影響社會的共同價值”［13］。表面上看，央地之間在房地產(chǎn)調(diào)控出現(xiàn)分歧，是因為雙方政策出發(fā)點不同，但實際上看，央地之間依然可以分享基本的價值理念。中央實施調(diào)控是為了全國宏觀經(jīng)濟的健康以及社會民生的考慮，這是一種負責任的施政理念;地方政府對調(diào)控持不同看法，擔憂房價下降會沖擊地方財政收入，帶來地方經(jīng)濟震蕩，這也同樣體現(xiàn)了地方政府的責任意識。因此，如果調(diào)控政策能協(xié)調(diào)好雙方的政策立場，實際上，央地完全可以分享共同的價值理念，諸如推動社會保障性住房、公租房等建設，不僅體現(xiàn)了中央的民生為本，更直接反映了地方政府的惠民政策。所以說，房地產(chǎn)的調(diào)控政策并非只有利于中央，而對地方不利，它應該成為當前央地共同遵守的價值共識。

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