肇慶市政府公共服務能力的評價——一個財政視角

陳 前，刁俊強

（肇慶學院 經濟與管理學院，廣東 肇慶 526061）

地方政府提供公共服務的能力，受制于一個地區(qū)的經濟發(fā)展水平和財政實力，雖然培植財源、發(fā)展經濟以壯大財力是提高地方政府公共服務能力的根本，但在邊際報酬遞減規(guī)律的作用下，再有為的政府也不能使財力無限增大，而社會的進步與發(fā)展又使公民的公共服務需求不斷擴張，這就要求政府在有限的財力內，通過完善財政制度安排，對財力進行科學的分配與管理，借用公共財政政策的導向功能以及財政投入的“影子效用”，統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務的“需求釋放”和“供給平衡”，完善基本公共服務多元化供給體系，建立市民對地方政府公共服務的績效評估機制，加強對地方政府公共服務供給的監(jiān)管等，提高政府公共服務的能力與效率。

一、肇慶市政府提供公共服務的情況

（一）肇慶市基本公共服務支出情況

1.基本公共服務支出的總體概況

近年來，隨著全市財政收入的不斷增加以及公共財政體制的建立和不斷完善，公共服務支出占財政總收入和財政總支出的比重逐步擴大，增長較快（見表1）。

表1 肇慶市2007～2009年基本公共服務支出情況簡表①表1數(shù)據(jù)出自《肇慶統(tǒng)計年鑒2009》第174頁；《肇慶統(tǒng)計年鑒2010》第93頁、第168頁。

由表1可知，2009年肇慶市政府用于基本公共服務方面的支出超過了政府財政預算總收入，占財政總支出的47.33%，比2008年基本公共服務支出總額增長23.86%?；竟卜罩С稣钾斦傊С龅谋壤?，2007年以來，雖有不同幅度的增減，但占財政總支出的比例都接近甚至超過了50%，單從這數(shù)據(jù)上來看，說明肇慶市政府在財政上對公共服務是大力支持的。從人均公共服務支出來看，2009年雖然人口總數(shù)增加了，但人均公共服務支出仍比2008年增長22.79%?？梢?，財政收入的增長已經消化了人口增加的不利影響。

2.基本公共服務支出比例結構分析

近幾年來，雖然肇慶市政府為滿足居民公共服務需求作出了努力，也取得了一定成效，但從2007、2008、2009年5項基本公共服務支出的比例結構圖（圖1）看，每一項公共服務之間的支出水平存在較大差距。

圖1 2007、2008、2009年五項基本公共服務支出的比例結構圖

對比上述比例結構圖，我們發(fā)現(xiàn)，其中存在著一些相同點：2007、2008、2009年5項基本公共服務支出的3個比例機構圖中，占比例最大的是教育支出；其次是社會保障和就業(yè)支出；占比例最小的是環(huán)境保護支出，所占比例不到2%。這些結構充分顯示了國家近幾年在保障公民教育權利、增進就業(yè)以及建立健全社會保障體系等方面的財政支出導向。醫(yī)療衛(wèi)生支出所占公共服務支出總額不到14%，這與我國醫(yī)療制度改革的反復與滯后不無關系。但表1顯示，2009年肇慶市醫(yī)療衛(wèi)生支出比2008年增長15.78%，分別高于財政總收入和財政總支出的增長幅度，相信隨著我國新型醫(yī)療衛(wèi)生體系的完善，該項支出比例將會逐步提高。雖然環(huán)境保護支出比例不到5%，但2009年肇慶市環(huán)境保護支出比2008年增長了77.42%，在5項基本公共服務中增幅最大，這已表明政府意識的提高，并會帶動民眾在經濟發(fā)展與社會進步的同時，日益加強對環(huán)境的保護。

（二）肇慶市在提供公共服務方面的特點①

①該部分數(shù)據(jù)來源于《2009年肇慶市政府工作報告》；《2010年肇慶市政府工作報告》。

綜合分析肇慶市政府公共服務支出的總體概況，可初步總結出以下特點。

1.教育保障范圍不斷擴大

2008年中，肇慶市義務教育“普九”鞏固率居全省前列。在全市的基礎教育中，新增高中階段教育學位1.58萬個，毛入學率72.6%，超過全省平均水平；職業(yè)技術教育發(fā)展速度和規(guī)模居全省前列；有6個縣（市、區(qū)）被省政府授予“廣東省教育收費規(guī)范縣”稱號；鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園開辦率居全省第一。高等教育取得新成績。2009年普及高中階段教育提前兩年達標，新建擴建高中階段學校30所，新增高中階段學位3萬個；創(chuàng)建國家、省級重點職校各1所，職業(yè)院校在校生人數(shù)規(guī)模居全省前列；完全小學以上義務教育規(guī)范化學校達60%以上，農村中小學裝備和信息化工程加快推進；鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園開辦率100%，居全省首位；繼續(xù)推進“強師振教”工程，611名中小學代課教師轉為公辦教師，全市中小學教師實現(xiàn)工資福利待遇“兩相當”。由此可見，隨著教育財政支出的不斷增加，教育的保障范圍也在不斷擴大。

2.社會保障能力不斷增強

2009年，肇慶市政府著力創(chuàng)建省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)示范市和國家級創(chuàng)業(yè)型城市，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.39%，控制在省規(guī)定指標以內；社會保險五大險種參保人數(shù)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險參保登記人數(shù)完成省下達任務；按時足額發(fā)放養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險金，企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金增長21.6%；建立了城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險門診統(tǒng)籌；積極探索新型農村養(yǎng)老保險制度，端州區(qū)被征地農民養(yǎng)老保障試點覆蓋面參保率達92.28%，其中強制性參保率100%，均居全省試點縣（區(qū)）前列；德慶縣開展了全省新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作；完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，對低保對象實行分類施保，向低收入家庭增發(fā)臨時性生活補貼，對低收入困難群體實施了公用事業(yè)價格優(yōu)惠政策。建立落實“規(guī)劃到戶、責任到人”的扶貧工作機制，各項援建任務基本完成。這說明，財政支出的不斷增加使政府的社會保障能力不斷增強。

3.生態(tài)環(huán)保建設扎實推進

2008年，肇慶市政府建立了完善節(jié)能監(jiān)督、統(tǒng)計、考核3個體系，全面完成了對縣級政府和50家重點耗能企業(yè)節(jié)能目標責任制考核。2009年，肇慶市政府積極推行清潔生產，大力發(fā)展循環(huán)經濟，肇慶高新區(qū)被列為省循環(huán)經濟試點園區(qū)；嚴格執(zhí)行項目環(huán)評和污染排放前置審核制度，加強對重點污染源的管理和實時在線監(jiān)控；新建成8座污水處理廠，實現(xiàn)“一縣一廠”目標；完成第一次全國污染源普查；全市主要江河斷面水質達到國家地表水Ⅱ類水質標準，飲用水源地水質100%達標，城區(qū)空氣環(huán)境質量達到國家二級標準；注重土地資源保護和節(jié)約用地，順利通過國家和省的衛(wèi)生執(zhí)法檢查驗收；全市森林覆蓋率提高到67.4%，新創(chuàng)建綠色學校76家、生態(tài)示范村122個、生態(tài)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個，端州、懷集成為“廣東省林業(yè)生態(tài)縣（區(qū)）”；順利通過國家園林城市復查。這些成果與政府加大公共服務力度的舉措有很大的聯(lián)系。

二、肇慶市在提供公共服務方面存在的問題

盡管肇慶市的基本公共服務能力水平總體上有了一定程度的提高，但與人民群眾日益增長的需求相比，還有較大差距，特別是政府提供公共服務的能力仍然有限。

（一）總體支出與財政總收入非完全正相關

通過表1對財政收入和基本公共服務支出的比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，基本公共服務支出水平，并非完全由經濟發(fā)展水平和財政收入總量決定，財政體制、財力的分配與管理等因素，對基本公共服務支出也有著很大的影響。當然，政府的低收入水平也嚴重制約了公共服務的供給能力，最終影響了肇慶市公共服務能力的提高。這個現(xiàn)象表明政府公共服務支出水平的高低，不完全由財政收入的多少決定，還與財政政策的制定、財政投入的導向、財政體制、財力的分配與管理、事權與財權的科學劃分、公共服務需求與供給的博弈均衡等因素和問題有關。除了不斷夯實經濟基礎、增強政府財政實力外，肇慶市政府應想方設法，多管齊下，提高公共服務能力[1]。

（二）與全省基本公共服務支出相比，比例偏低

雖然肇慶市在近幾年財政收入不斷增加，以及公共財政體制不斷完善，但相對于全省來說，差距較大?，F(xiàn)以2009年為例，肇慶市在基本公共服務財政支出方面的情況與全省對比（見表2），可以發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。

表2 2009年肇慶市與廣東省在基本公共服務財政支出上的對比①表中數(shù)據(jù)出自《肇慶統(tǒng)計年鑒-2010》第168頁；《廣東統(tǒng)計年鑒2010》表8-4。

表2顯示，2009年5項基本公共服務支出占廣東省基本公共服務支出的比例偏低。肇慶市政府用于基本公共服務方面的支出有50.61億元，而廣東省用于基本公共服務方面的支出達到1848.65億元，只占了2.74%；其中，5項基本公共服務支出占廣東省的比例也偏低，財政支出所占比例都不超過3%。不僅如此，廣東省人均基本公共服務支出有2210元，肇慶市的人均基本公共服務支出僅有1223元，相差了987元。更重要的是，在基本公共服務支出占財政總支出的百分比中，全省的是42.65%，而肇慶市則有47.33%，公共服務財政支出比例大，各項基本公共服務財政支出卻占全省的極少數(shù)，這說明肇慶市在公共服務上沒有達到全省的要求。

（三）與珠三角地區(qū)的其他城市相比，存在差距

表3顯示，2009年在5項基本公共服務支出的情況中，肇慶市與江門市相比，無論是收入還是支出，肇慶都存在差距。這說明同為珠三角地區(qū)實力相近的兩個城市，肇慶市財政實力比較弱。肇慶市政府用于基本公共服務方面的支出有50.61億元，江門市用于基本公共服務方面的支出達57.17億元，相差了6.56億元；其中，5項基本公共服務支出與江門市相比存在不同程度的差別，除了在教育支出、社會保障與就業(yè)支出、公共安全支出上比江門市低以外，肇慶市在醫(yī)療衛(wèi)生支出、環(huán)境保護支出上高于江門市，但比例不高。不僅如此，肇慶市的人均基本公共服務支出與江門市相差了237元。此外，在基本公共服務支出占財政總支出的百分比中相差4.14%，同為珠三角地區(qū)的兩個城市，經濟實力也較為相近，這些數(shù)據(jù)上的差距表明，肇慶市在對基本公共服務的財政支持力度上不及江門市。

表3 2009年肇慶市與江門市在基本公共服務財政支出上的對比①表中數(shù)據(jù)出自《肇慶統(tǒng)計年鑒-2010》第168頁；《江門統(tǒng)計年鑒-2010》第222頁。

（四）公共服務需求尚未得到有效滿足

肇慶市2007、2008、2009年基本公共服務的支出結構（見圖1）都呈現(xiàn)出教育支出所占比例最大、環(huán)境保護支出占比例最小的共性。從表1可以看出，2009年肇慶市教育支出占了公共服務支出總額的42.51%；社會保障和就業(yè)支出，占23.3%；公共安全支出占16.09%；醫(yī)療衛(wèi)生支出占13.51%；比重最低的是環(huán)境保護支出，只有4.59%。這表明，當前基本公共服務的重點是教育，而對環(huán)境保護和醫(yī)療衛(wèi)生的公共服務投入明顯不足。這正好與我國醫(yī)療制度尚需進一步改革以及環(huán)保問題需引起人們高度關注的現(xiàn)實相印證。

當然，不能單純以比例的大小來判斷某項公共服務需求的滿足程度，公共服務需求有輕重緩急，特定歷史時期亦有特殊的公共需求，所以政府對公共服務的提供也有輕重緩急，必須遵循循序漸進的原則。

三、增強肇慶市公共服務能力的建議

基于以上分析肇慶市基本公共服務支出的情況、特點和存在問題，針對肇慶市在提供公共服務方面存在的問題，筆者提出以下幾點思考性建議。

（一）促進經濟又好又快發(fā)展

經濟的良好快速發(fā)展，財政收入越來越高，是增強肇慶市政府提供公共服務能力的堅實基礎。發(fā)展肇慶市經濟，要注意以下3個方面的問題。

一是要充分運用財政調控手段，大力發(fā)展經濟。城市規(guī)劃工作要加強，各縣（市、區(qū)）應編制控制性詳細規(guī)劃；肇慶高新區(qū)應充分發(fā)揮省首批示范性產業(yè)轉移園的品牌效應，要加快項目引進和建設；要從政策、資金、服務等方面大力支持各種經濟的發(fā)展；支持各種經濟采取收購、兼并、控股、租賃等多種形式參與國有、集體企業(yè)改制；培植和扶持重點骨干企業(yè)，大力發(fā)展工業(yè)、農業(yè)；鼓勵區(qū)級國有企業(yè)改組改制，走招商引資和民營化的路子。

二是實施雙轉移，全面加強產業(yè)園區(qū)建設。按照建設成為國家級高新區(qū)和盡快實現(xiàn)產值5000億元的目標，加快肇慶高新區(qū)建設和發(fā)展，推進申報國家級高新區(qū)工作，積極擴大融資規(guī)模，加快園區(qū)基礎設施和服務配套設施建設，增強產業(yè)集聚功能，把高新區(qū)打造成為央企、省企擴張發(fā)展的重要基地。德慶、懷集兩個產業(yè)轉移工業(yè)園和其他縣（市、區(qū)）的工業(yè)園區(qū)，要積極探索采取市場化手段，加快園區(qū)開發(fā)建設，提高產業(yè)承接能力，積極承接發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移。

三是要不斷地加大招商引資力度。繼續(xù)創(chuàng)新招商機制和方式，瞄準大企業(yè)，盯住500強，精心策劃和組織好各類經貿洽談活動，加強對港澳臺、美歐、日韓、東盟等國家和地區(qū)的招商。強化招商引資目標責任制，落實重大項目促建促產制度，力爭引進重大項目和實際吸收外資取得更大突破。

（二）健全各縣（市、區(qū)）級以下財政收入體系

一是科學界定各縣（市、區(qū)）政府的收支責任，實現(xiàn)事權與財權的協(xié)調配置。實現(xiàn)“一級事權、一級財權”，解決好政府職能的合理設置及相應的財力保障問題。在界定好政府職能的基礎上，可逐步形成詳細的事權明細清單，并分清哪些事權由哪級政府獨立承擔，哪些事權由哪幾級政府共同承擔。

二是進一步賦予各級財政管理的職責和任務。各級財政要繼續(xù)承擔對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的指導、支持和監(jiān)督職責；在力所能及的情況下，對所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難繼續(xù)給予幫助。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入管理、財政支出管理、財政政策和制度管理、綜合性工作管理等。對于部分財政困難的縣（如廣寧、懷集等）給予財政補助，對各級財政在所轄范圍內支持經濟發(fā)展取得成效的給予適當?shù)募頪2]。

（三）提高公共服務供給效率

一是調整政府職能，積極推進各級事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革對于調整肇慶市政府財政收支結構，減輕財政負擔和履行公共服務職能具有重要意義。

二是建立充分反映肇慶市公共服務需求特點的公共服務供給決策機制，就目前肇慶市的實際情況而言，就是要建立“自上而下”和“自下而上”相結合的政府公共服務供給決策機制，應將更多的精力由審批具體項目轉到經濟發(fā)展總體規(guī)劃上來。在此基礎上，廣泛推行項目公示制，將基層公共服務投入的政策、方向、規(guī)模等以各種形式公之于眾。對村級公益事業(yè)建設推行“一事一議”的民主議事制度，真正做到基層公共服務為基層民眾所最急、所最需服務。

（四）建立健全最低保障機制

肇慶市級財政部門要在中央和省財政不斷加大轉移支付力度的基礎上，通過調整支出結構籌措一部分資金，綜合考慮各縣（市、區(qū)）的經濟發(fā)展水平和支出需要，建立最低財力水平的保障制度。具體可考慮通過對各地級市和各縣（市、區(qū)）特別是困難縣基本財力需求的分析和測算，科學核定各基層標準財政收人和標準財政支出規(guī)模，在因素的選擇和權重的設定上，應充分考慮財政困難區(qū)、困難縣的實際問題，對財力存在缺口的區(qū)、縣實行基本財力保障。結合完善區(qū)、縣以下財政體制，市轉移支付可直接測算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對于財政供養(yǎng)人員人均財力達不到最低需要的，且所屬區(qū)、縣沒有能力繼續(xù)扶持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其不足部分由地市級財政給予轉移支付解決[3]。

隨著肇慶市財政收入的不斷增加以及公共財政體制的逐步建立和不斷完善，財政支出在公共服務和民生方面的投入越來越大，公共服務支出占財政總收入和財政總支出的比重呈逐步擴大之勢。

但是，肇慶市財政在支持政府公共服務能力上存在財政支出落后于公共服務能力建設、公共服務水平落后于珠三角其他城市以及公共服務能力沒有達到全省的要求等問題。經濟總量小、經濟發(fā)展水平低、財政收入少、轉移支付不規(guī)范、資源配置不合理等因素限制了肇慶市財政對公共服務的支持力度，也限制了公共服務效用的充分發(fā)揮。因此針對上述不利因素，肇慶市政府要大力發(fā)展地方經濟，提高經濟發(fā)展水平，擴大經濟總量，為肇慶公共事業(yè)的發(fā)展奠定堅實的經濟基礎。要通過不斷完善財政制度安排，對財力進行科學的分配與管理。同時，要建立公眾對政府公共服務的績效評估機制，加強對政府公共服務供給的監(jiān)督與管理等，提高政府公共服務的能力與效率，切實推動在財政支持下的肇慶市公共服務事業(yè)的發(fā)展。

[1] 王國華.公共財政與公共政策.政府的責任與局限[M].北京：中國社會科學出版社，2006：35-37.

[2] 王華新.地方政府行政運行成本控制與核算研究[M].湖北：經濟科學出版社.2004：20-21.

[3] 尚長風.公共財政政策理論與實踐[M].南京：南京大學出版社.2005：233-237.