美國福利政策改革和貧困治理模式演進
——基于新自由家長主義治理視角

王 穎

(東北大學 文法學院,遼寧 沈陽 110819)

美國的福利政策一直是西方發(fā)達國家中最為保守的。在西方主要發(fā)達國家中,美國的福利項目實施得最晚,在福利資格、福利范圍和福利開支方面也限制得最為嚴格。美國人認為,任何人都有經(jīng)濟拮據(jù)之時,但只要努力工作,加上外在的幫助,人們均有機會獲得發(fā)展。同時,他們會擔心福利方案設(shè)計得不合理,獎勵、支持或者鼓勵懶惰甚至不道德的行為會腐蝕美國的核心價值觀。所以,福利改革不能脫離市場成了美國福利政策改革的基調(diào),直接影響了1996年《個人責任與就業(yè)機會協(xié)調(diào)法》的出臺。這一法案“終結(jié)我們所知道的福利”,是美國社會福利政策一次重大變革,也是其價值理性的回歸與轉(zhuǎn)變。美國福利改革在以市場為驅(qū)動的基礎(chǔ)上,重回對社會控制的強調(diào)。因此,本文試圖從新自由家長主義的視角,探討美國福利政策改革與貧困治理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)系。

一、新自由家長主義的流行:美國福利政策變革價值取向

1.全球化時代新自由主義福利政策變革

美國福利政策變革的指導(dǎo)原則是新自由主義。新自由主義出現(xiàn)在20世紀的晚期,在全球和國內(nèi)關(guān)系上,提出了以市場為中心的治理日程。新自由主義用市場自由取代政治自由,竭力拓展市場邊界,把市場自由作為所有社會和政治關(guān)系間的基本原則。所以,一方面,新自由主義認為市場必須被積極構(gòu)建,市場行為可以通過學習獲得,通過學習,市場行為被拓展到新的社會、經(jīng)濟以及政治關(guān)系的場景中;另一方面,它把市場理性看做是可以通過運用公共權(quán)威獲得的規(guī)范性理念,并把它作為社會評估體制設(shè)計和個人行為評判的最重要的標準。新自由主義并不限制國家,而是把國家作為應(yīng)用市場原則的一個場所。在實踐中,自由改革者可以模仿市場形式,通過合同、分權(quán)化、競爭性的績效方法,致力于“再造政府”[1]20。

可見,在新自由主義下,傳統(tǒng)的福利國家并沒有縮小,而是被拓展到多元的場所和各個非國家主體,發(fā)展成為具有市場理性的一系列的約束項目體系。正如溫迪(Wendy)所強調(diào):“全球化時代的新自由主義不應(yīng)該被誤解為是早期的、旨在限制國家需求的放任自由主義思想的回歸,因為它不會妨礙市場自然繁榮。”[2]相反,新自由主義標志著市場基本主義向兩個處罰原則的轉(zhuǎn)變:一是如果政府不干涉的話,新自由主義不相信市場會繁榮,政府必須主動地參與到構(gòu)建市場以及支持市場行為的雙重福利項目中;二是自由主義不贊成把政府和市場作為相互分離且對立的部分,它尋求運用新古典主義對于市場的理解促使政府轉(zhuǎn)型[3]。

縱觀發(fā)達國家,其社會福利項目的改革一直在逐步增強市場理性和積極促進窮人就業(yè)。其中有條件的救助就是新自由主義下一種新的福利項目模式,國家通過一系列的限制條件來規(guī)范、引導(dǎo)福利接受者的行為。例如,美國1996年福利改革,提出了時間和工作要求的限制,規(guī)定綜合補助款可以用來獎勵一生只享受5年福利的人,各州可規(guī)定拒絕用聯(lián)邦補助金資助那些已享受“貧困家庭臨時補助”2年且不工作的成年人[4]。政府要求接受援助的單親父母兩年內(nèi)每周至少工作20小時,2000年增加到每周至少工作30小時,核心家庭每周至少要求工作35小時[5]。

2.新家長主義福利政策變革

美國福利政策的變革也與新家長主義的發(fā)展密切相關(guān)。美國福利政策變革中的新家長主義是沿著家長主義的一般邏輯發(fā)展,以窮人缺乏管理自己事務(wù)的能力為前提,指出盡管窮人可以認識到符合他們利益的行為,但他們?nèi)狈κ剐袨榕c意圖保持一致所需要的自律。他們的生活是無序的,既沒有機會,也沒有動力。然而,唯一清楚的是,他們需要按照自己的利益去行動。因此,如果他們想要生活得更積極、有建設(shè)性的話,他們需要被指導(dǎo)。政府必須成為指導(dǎo)其自律行為的權(quán)威,必須按照窮人的利益去行為。在這一過程中,政府扮演父親式的權(quán)威角色。

為此,一方面,新家長主義成為一個市民融入工程,植根于當代公民關(guān)系背景下,旨在通過一個更廣泛的授權(quán)范圍框架,吸引它的目標走向充分的公民關(guān)系?；趯?zhí)行行為預(yù)期的一個判斷,它不是否認公民的權(quán)利,而是強調(diào)公民的責任。它主要關(guān)注窮人,這些人一般被認為是不負責任的,即使在一個想象中的平等社區(qū),他們也不可能獲得他人的尊重。他們通常是無家可歸者、罪犯、吸毒者、未婚的青少年母親以及申請福利的單親母親,他們的行為表明其不具備能證明自己成為一個體面公民所需要的最低資格的能力[6]。另一方面,它與新保守主義一起出現(xiàn),圍繞著這樣的觀念進行動員:美國應(yīng)當維護社會秩序以及防止道德快速滑坡。為此,他們進行政策設(shè)計,恢復(fù)傳統(tǒng)價值,與社會無序作斗爭。

事實上,美國福利部門改革的價值導(dǎo)向也隨之發(fā)生變化。為了理解這種變化,我們可以重溫弗朗西斯(Frances)和理查德(Richard)所提出的關(guān)于福利部門和社會控制的經(jīng)典分析:福利部門是服務(wù)于在國家與市場間經(jīng)常發(fā)生沖突的機構(gòu)與人員間的次要機構(gòu),能夠支撐國家的合法性,吸引或者調(diào)動政治跟從者,在暴亂中恢復(fù)社會秩序,以及支持勞動力市場的工作標準和行為準則[7]。

如今美國的福利部門仍然具有上述功能,但是實現(xiàn)其功能的具體運行過程卻發(fā)生了許多重要變化。福利項目在規(guī)制窮人方面仍然發(fā)揮關(guān)鍵作用,但他們是以新的方式組織起來規(guī)制窮人。在這一規(guī)制約束窮人的新模式中,福利接受者置身于被雇傭資源的位置上,不僅僅被非常微薄、難以與最壞的工資相競爭的救濟金推入到工作市場上,更糟糕的是,政府通過各種各樣的“行政戲法”,否決他們獲得救濟金的途徑。福利項目最終被設(shè)計為按照市場激勵的邏輯經(jīng)驗培訓(xùn)窮人,教導(dǎo)他們自律,推動他們進入廉價的勞動力市場。自1997年始,為了方便福利接受者能夠在勞動力市場找到工作,州和當?shù)厣鐓^(qū)為那些享受“貧困家庭臨時援助”又很難找到工作的家庭創(chuàng)造額外的工作機會,聯(lián)邦政府提供一定的資金幫助[5]。

3.新自由家長主義交匯:福利政策改革的深層影響

在新自由主義與新家長主義理念交匯作用下,美國福利改革除了通常所談的在公眾救助方面有越來越多的條件和限制以及福利接受者的數(shù)目驟減兩方面影響外,其更深層次的、人們很少談到的其他方面的影響也日益顯著,主要表現(xiàn)為:

(1) 強調(diào)窮人的自我約束行為

新自由主義與新家長主義共同通過“國家主導(dǎo)”這一有效的方式,把約束帶到窮人生活中,促使窮人與自由選擇的市場機構(gòu)一樣,成為意識到并按照自己的利益來行動的有能力的主體[1]21。新自由主義和新家長主義的聯(lián)系,存在于把自由看做是要求積極生活的自律實踐。所以,對于窮人來說,自由是通過約束窮人個人以及把秩序帶給貧窮社區(qū)的治理模式獲得的。

(2) 強調(diào)貧窮治理模式的轉(zhuǎn)型

在福利政策改革過程中,貧窮治理模式也隨之轉(zhuǎn)型,可以更加有效率地管理窮人。他們通過私有化以及與市民社會組織合作的方式,拓展州的治理能力。新家長主義強調(diào),這些跨部門合作必須堅持以國家為主導(dǎo),新自由主義則強調(diào)他們必須按照市場原則來組織。從這一意義上來講,他們是互為補充的。正如新自由主義模糊了國家與市場的界限,新家長主義也橫跨了公私部門互相對立的古老的界限。同時,他們通過分權(quán)化方式拓展貧窮治理能力。新家長主義傾向于采納量身定制的、與本地相適應(yīng)的監(jiān)督與改革形式,而新自由主義通過更多的企業(yè)創(chuàng)新以及競爭方式,來拓展治理能力。

(3) 強調(diào)工作順從

新家長主義把工作看做是最基本的市民責任以及良好生活的源泉。“工作第一”是其他道德的基礎(chǔ),但是在目的上與其他道德不同。無論窮人需要何種形式的自我約束,國家必定是從要求他們接受市場裁定開始[8]。新自由主義一直尊崇此類裁定。新自由主義國家正是在日益衰落的勞動力市場中,尋求制定與低技能勞動力雇傭相適應(yīng)的一系列條款方式,促使窮人滿足雇主需要。為此,國家必須教導(dǎo)窮人成為市場角色中的一員,為了實現(xiàn)這一目標,國家也必須成為市場關(guān)系中的一員,擺正自己的位置。

二、新自由家長主義與美國貧困治理新模式的形成

最近,在美國政治發(fā)展的歷史上,幾乎沒有哪個變革與貧窮治理轉(zhuǎn)型一樣令人印象深刻。國家呈現(xiàn)出這樣的新面目:向有條件的、以行為為中心的福利部門的轉(zhuǎn)型;在修正監(jiān)督下窮人的數(shù)量不斷下降;用“以市場為基礎(chǔ)、以競爭驅(qū)動策略”代替“以規(guī)則為基礎(chǔ)、以權(quán)威驅(qū)動”的治理模式。在這一系列表象背后,美國貧困治理新模式逐漸浮出水面。

美國貧困治理新模式是一個富有成效的規(guī)則運行體系,運用各種方式激勵、重塑以及培養(yǎng)自我約束思想的形成。它以新自由家長主義為理念,指導(dǎo)美國貧窮治理的運行,包括治理理性規(guī)則(主要指治理誰,為什么,怎樣治理以及出于何種目的)以及治理實踐體制(圍繞著特定技術(shù)以及機構(gòu)安排所組織的權(quán)力運行實踐)。在新的治理理性規(guī)則指導(dǎo)下,市民權(quán)利已經(jīng)轉(zhuǎn)化為合同責任,多元市民價值的確定和貢獻已經(jīng)解構(gòu)為工作的基本義務(wù);在治理的實踐體制中,治理體系的運行被重新設(shè)計為沿著市場規(guī)則,通過私有化、授權(quán)以及績效方法服務(wù)于各種贏利性投資的機會。因此,我們可以沿著約束和處罰這一主線,以佛羅里達州的TANF(貧困家庭臨時救助)項目為例,分析美國貧窮治理新模式的形成。

1.貧困治理理性轉(zhuǎn)向:以處罰為主線的新自由家長主義理性的形成

在新自由家長主義的影響下,福利項目在運行過程中,按照市場規(guī)則,充分使用處罰手段,實現(xiàn)福利目標。而福利目標主要就是促進福利接受者接受雇傭,走向勞動力市場。新貧窮治理模式的形成緊密地與這種發(fā)展均勢相聯(lián)系,為了促進福利接受者的雇傭行為,大幅度地增加了監(jiān)視和規(guī)范他們行為的種種舉措。同時,福利接受者還需要不斷接受毒品測試、指紋檢測以及對他們性關(guān)系的詢問等一系列問題的監(jiān)督。因此,各州的福利案件呈現(xiàn)出高處罰率以及監(jiān)禁人數(shù)激增的特征。

(1) 高處罰率

佛羅里達州被視為福利改革的示范州,在福利改革的實踐中扮演著領(lǐng)導(dǎo)的角色。從2000年以來的處罰案件數(shù)來看,呈現(xiàn)出高處罰率的特征。圖1顯示了2000—2003年每個月因處罰而退出TANF項目的案件數(shù)目是相對穩(wěn)定的,大約每月平均是3 200例。2001年以后,非處罰因素退出TANF項目的案件大約每月平均是5 800例[9]。這也表明,2000—2004年初,超過三分之一的TANF項目的退出是由于處罰的原因。在此期間,聯(lián)邦政府2002財年數(shù)據(jù)顯示,全國范圍內(nèi)只有7%的福利退出是由于處罰。

(2) 監(jiān)禁人數(shù)激增

目前,福利體制已經(jīng)完全與監(jiān)禁體系交織在一起。美國被認為是監(jiān)禁人數(shù)最多、花費最大的國家。大約每百人中就有一個人在監(jiān)獄中,其中15個黑人中就有1個處在監(jiān)禁狀態(tài)[10]。美國在任何時候都有兩百萬的男性在監(jiān)獄中,同時有更多的人處在緩刑以及假釋狀態(tài)中。另外,從刑事法庭來看,犯人數(shù)目也不斷膨脹。1970—2003年,州以及聯(lián)邦監(jiān)獄的數(shù)目增長了7倍,其中大多數(shù)人是窮人、受教育程度低的人以及黑人[11]。州的每單位資本的行為校正開支從1970年的23美元增加到2001年的125美元,所占預(yù)算費用比例從1%增加到3.5%[12]。

圖1 2000—2003年佛羅里達州TANF項目的處罰退出與非處罰退出

2.貧困治理的自我約束轉(zhuǎn)向:貧困治理參與主體自我約束行為形成

貧困治理模式的轉(zhuǎn)型也體現(xiàn)在貧困治理過程中自我約束運行機制的形成。這一自我約束的運行機制,不僅表現(xiàn)為窮人自我約束行為的形成,而且也表現(xiàn)為其他不同層級主體自我約束行為的形成。

(1) 窮人的約束行為模式形成:從權(quán)利到自我約束的轉(zhuǎn)向

“更少資格”對當今的貧困治理一直很重要。從勞動力市場與福利項目相互關(guān)聯(lián)的程度來看,福利與工資的關(guān)系對勞動力約束更缺乏決定性。自我約束的轉(zhuǎn)向最為明顯的表現(xiàn)是:福利資金用在現(xiàn)金資助方面的比例越來越小(如圖2),而轉(zhuǎn)移到其他服務(wù)方面的比重越來越大(如圖3)[13]。如圖2所示,聯(lián)邦政府和州政府在TANF基本服務(wù)上的現(xiàn)金花費從1997年的13.9億美元降到了2009年的9.3億美元,降幅達到33.1%。圖3中,現(xiàn)金資助從1997年的70%左右降到了2009年的28%,而其他服務(wù)方面,如兒童看護、工作活動以及支持項目等比重則大幅度提升。

圖2 聯(lián)邦和州TANF項目中現(xiàn)金資助趨勢圖(1997—2009)

圖3 州TANF從現(xiàn)金資助轉(zhuǎn)移到其他服務(wù)方面(1997—2009)

可見,在不斷強化的以贏利為目的的合同管理運行機制下,TANF項目已經(jīng)遠離了現(xiàn)金資助?，F(xiàn)在,它主要被用于資助服務(wù)以及尋求消除工作障礙和使勞動者找到更適合市場需求的服務(wù)中。在這一過程中,福利項目的目標是使福利接受者進入全球化低工資勞動力市場。為了實現(xiàn)這一目標,福利項目更多地關(guān)注于對窮人進行處罰設(shè)計的實踐,而把重新分配收入或者幫助窮人家庭滿足基本需要的權(quán)利目標放在次要位置。避免貧困甚至已經(jīng)不再是官方所考慮的政策目標。所以,貧困治理的運行方式也轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾未偈垢F人在實踐中約束自己的行為,成為順從的低收入勞動者的過程。

(2) 福利其他參與者自我約束行為轉(zhuǎn)向

美國福利改革不僅僅把市場約束帶給福利接受者,同樣也把市場約束施加給不同層級的參與者(包括福利行政部門、地方福利服務(wù)提供者、福利經(jīng)理)。為了理解這一過程,我們把福利體系的運行理解為具有約束關(guān)系的分權(quán)化鏈條。首先,這一鏈條自上而下包括聯(lián)邦政府、州政府、地方區(qū)域部門、合同的服務(wù)提供者、辦事人員,直至福利接受者。在這一鏈條的每一環(huán)節(jié)上,都需要制定標準,監(jiān)督結(jié)果,運用各種管理方法(如激勵和處罰方法)。其次,州政府官員可以根據(jù)具體政策行使自由決定權(quán),但他們必須從與聯(lián)邦資助規(guī)定的主流方向和目標的角度進行判斷;地方官員在為合同和資金競爭時,被鼓勵可以創(chuàng)新,但是他們創(chuàng)新的熱情受限于只獎勵實現(xiàn)授權(quán)項目目標的績效體系;福利經(jīng)理也被授予自由處分的權(quán)力去分配救濟金、服務(wù)以及懲罰,但是他們的選擇也被監(jiān)督和限制,因為他們必須確保注意力集中于福利接受者從福利到工作這一任務(wù)目標上。顯然,在這一過程中,福利項目所有參與者的行為都受到約束,否則會受到不同的處罰。

3.貧困治理組織體制變革:私有化、授權(quán)以及績效方法

新自由家長主義貧困治理在實踐中是如何組織和運行的?新貧困治理運行與公共管理組織變革交織在一起,它按照市場規(guī)則,通過私有化、授權(quán)以及績效方法,指導(dǎo)、監(jiān)督、轉(zhuǎn)變窮人的行為。現(xiàn)在,福利改革示范州制定了新的目標要求,通過私有化以及授權(quán)方法,新貧困治理被拓展為多元的角色以及場景[14]。改革者強調(diào)效率以及績效,“把政府重塑”為一個植根于市場原則的治理關(guān)系分散化的網(wǎng)絡(luò)化組織[1]42。

佛羅里達州被喻為美國福利改革的領(lǐng)導(dǎo)州,也是一個走向二級授權(quán)[注]一級授權(quán)指的是聯(lián)邦政府把重要的制定政策的權(quán)力分配給州政府,二級授權(quán)指的是州把制定政策的權(quán)力分給下級的決策主體,例如縣或者地區(qū)勞動委員會。的高度分權(quán)化的州。佛羅里達州通過把“從福利到工作項目”納入到由地方勞動委員會監(jiān)視的工作項目中的方式,執(zhí)行二級授權(quán)。同時,福利經(jīng)理根據(jù)任務(wù)目標,將福利接受者盡快地轉(zhuǎn)移到低報酬的工作中去。在佛羅里達州的24個勞動力區(qū),從2001年10月到2004年3月,處罰率顯著不同,其中最低的處罰率是25.47%,最高的處罰率則達到51.97%[3]?？梢?二級授權(quán)鼓勵地方政府在制定政策時,運用自由裁量權(quán)。這增加了地方政府政策偏好的機會,影響處罰政策的解釋和應(yīng)用。

分權(quán)化組織的有效運行也源于績效方法的有效使用。在福利體制下,績效方法指導(dǎo)著不同層級的資源分配,從關(guān)于如何為州TANF項目分配資金的聯(lián)邦決策到關(guān)于是否更新以及中止服務(wù)合同的地方?jīng)Q策。在現(xiàn)實中,結(jié)果基準的集中影響、競爭壓力、承受獎勵或處罰的壓力和時刻被監(jiān)視的意識,這些績效管理的特點使治理機構(gòu)更具責任性,同時也重塑了機構(gòu)本身。例如,在佛羅里達州的福利分權(quán)化鏈條中,福利經(jīng)理與福利接受者直接打交道,處于最密切接觸社會需要和市場沖突的位置。他們的職責是約束服務(wù)部門的服務(wù),督促福利接受者進入勞動力市場。在他們看來,福利項目的有效運行和社會工作之間的緊張幾乎是不可避免的。因此,為了滿足自身職業(yè)和績效目標的要求,福利經(jīng)理對顧客的需求漠不關(guān)心,很少充分地考慮顧客實際情況。在許多方面,時間對于他們來說是最為寶貴的資源。福利經(jīng)理需要充分利用每一小時的時間,全力去完成他們的任務(wù)。與此相對應(yīng),作為成功的“從福利到工作項目”的參與者,顧客僅需要約束他們自己的行為,去滿足日復(fù)一日的要求。

三、結(jié) 語

美國福利政策變革的一個更深層次的影響是促使貧窮治理模式的轉(zhuǎn)型,即形成了具有約束和懲罰為特征的新的貧窮治理模式。這一模式改變了美國貧困群體治理的運行方式以及為低收入美國人重新書寫了社會契約,是對新自由新家長主義政治邏輯的集中反映。它的主要特征是通過各種方法,強迫順從行為(最高權(quán)力)和規(guī)制無秩序個人(約束權(quán)力),同時運用管理創(chuàng)造性的方法,加強福利目標群體的自我約束。貧窮治理把秩序作為自由的條件,同時也把秩序引入到自由的實踐中。它的目標就是在自治的條件下,把窮人轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場要求的、按照政治權(quán)威的方式選擇行為的主體。這一治理模式實現(xiàn)了把政治、經(jīng)濟以及社會權(quán)力的目標轉(zhuǎn)變成為個人的選擇和義務(wù)[15]。

新自由家長主義貧困治理模式對美國貧窮治理問題產(chǎn)生了巨大影響。一方面,美國貧困人口數(shù)量顯著降低。1996—2001年,美國的總體貧困率從14.5%降到了11.3%,即使在2007年經(jīng)濟下滑后,女性戶主家庭兒童貧困率是43%,仍然低于1994年的統(tǒng)計[16]。另一方面,它與美國的刑法、毒品政策一起進一步惡化了窮人的狀況,使他們處于政治邊緣化的位置。許多離開福利救助的貧困者,由于得不到救助,走上了犯罪道路,導(dǎo)致美國犯罪率升高,產(chǎn)生了諸多嚴重的社會問題。對此,有些學者對新的貧困治理模式進行了批評,認為“新自由家長主義貧困治理產(chǎn)生了一個對窮人缺乏反應(yīng)的機制,即使在他們急需要的時候”[1]263。

可見,新的貧困治理模式對于解決美國貧困問題并非十全十美。那么,如何進一步完善美國的貧窮治理模式,使它能夠更有效地改善美國窮人的生活以及解決由于貧窮引起的嚴重的社會問題呢?有的學者對此進行了有意義地探討,提出了貧窮治理新的價值目標,認為“一個積極的貧窮治理體系需要三套價值目標:一是服務(wù)于民主的需要;二是服務(wù)于社會正義;三是服務(wù)于照料的倫理及實踐”[1]301。然而,在現(xiàn)實社會實踐中,如何實現(xiàn)這些價值目標呢?其回答卻是軟弱的,還無法解決新自由家長主義貧困治理模式在組織邏輯、行為標準、目標實現(xiàn)等方面所引發(fā)的困惑和矛盾。這一邏輯所引發(fā)的困惑和矛盾,以及將來會發(fā)生什么,也許只有隨著時間和政治的發(fā)展才會有答案。

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