構(gòu)建“全民所有制”的國有企業(yè)公司治理模式

墻 波

(重慶渝交站場資源開發(fā)有限公司，重慶 400013)

改革開放以來，對國有企業(yè)治理模式的研究、探索和實(shí)踐一向是一個(gè)重要的領(lǐng)域，是推動(dòng)國有企業(yè)改革、發(fā)展、壯大的重要推力。目前，國有企業(yè)的發(fā)展又到了一個(gè)新的歷史階段，國企改革已進(jìn)入了“深水區(qū)”。國有企業(yè)較普遍存在的發(fā)展動(dòng)力不足、貪腐浪費(fèi)嚴(yán)重，缺乏公平效率，與生產(chǎn)水平不相符的高薪酬福利等等，已經(jīng)廣泛地影響了公眾對國企發(fā)展的信心和國有經(jīng)濟(jì)前景的看法。中華人民共和國憲法第一章第七條規(guī)定:國有經(jīng)濟(jì)即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)。解決國有企業(yè)目前存在的問題，就是要正本清源，回歸國有企業(yè)所有人權(quán)力，即“全民所有制”。西方的股份制上市大企業(yè)，從某種意義上說，也是屬于股東眾多的公眾企業(yè)。因此，構(gòu)建全新的“全民所有制”的國有企業(yè)模式，既是尊重所有權(quán)人，回歸企業(yè)治理的法理所在，也是吸收國外公眾企業(yè)治理的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)國有企業(yè)治理模式改革，使國有企業(yè)走上可持續(xù)健康有序發(fā)展軌道的重要機(jī)制保障。

一、國有企業(yè)治理困難是現(xiàn)代企業(yè)在所有權(quán)和控制權(quán)分離的情況下所面臨的一個(gè)普遍治理問題

現(xiàn)代企業(yè)的治理模式，是在企業(yè)所有權(quán)和控制權(quán)(也稱經(jīng)營權(quán))分離的情況下，對企業(yè)委托經(jīng)營管理的一種制度安排。這種制度安排沒有絕對的優(yōu)劣之分，但卻有是否有利于企業(yè)生存發(fā)展，是否體現(xiàn)所有權(quán)人利益兩個(gè)“金標(biāo)準(zhǔn)”［1］。

現(xiàn)代企業(yè)治理理論和實(shí)踐是一個(gè)發(fā)展的過程。19世紀(jì)30年代，美國學(xué)者貝利和米恩斯提出公司治理的概念以來，眾多學(xué)者從不同角度對公司治理進(jìn)行了研究。亞當(dāng)·斯密在其《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》［2］中指出:在錢財(cái)?shù)奶幚砩希煞莨镜亩聻樗吮M力，而私人合伙的伙員則純?yōu)樽约捍蛩?。所以，想要股份公司董事們視錢財(cái)用途，像私人合伙公司成員那樣用意周到，是很難做到的……這樣，疏忽和浪費(fèi)，常為股份公司經(jīng)營上難免的弊端。這里，亞當(dāng)·斯密對兩權(quán)分離后的股份公司，切中了其根本特征和主要問題。但是，隨著現(xiàn)代企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大和股權(quán)的分散，股東對財(cái)產(chǎn)經(jīng)營的控制越來越困難，所有制和經(jīng)營權(quán)的分離變成了不可避免，導(dǎo)致企業(yè)權(quán)力中心由所有者向經(jīng)營者轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。目前，主要資本主義國家大公司股權(quán)進(jìn)一步分散化，企業(yè)規(guī)模和專業(yè)化程度越來越高，需要專業(yè)化和職業(yè)化人才的管理。兩權(quán)分離的公司已經(jīng)成為現(xiàn)代工商企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)形式，因此所有權(quán)和控制權(quán)分離的治理困難，對國有企業(yè)不是特例，是一個(gè)普遍的治理問題。

國有企業(yè)希望通過“改制”來解決國有企業(yè)的困難和問題，從國企現(xiàn)有規(guī)模來看，在理論上是不可行的。

既然兩權(quán)分離帶來的公司治理問題是不可避免的，現(xiàn)代企業(yè)就必須建立一種適應(yīng)自身發(fā)展的良好的治理模式。按公司委托代理的治理理論:股東是所有者，經(jīng)營者是代理人。代理人與所有者具有不完全相同的目標(biāo)函數(shù)［3］。公司治理模式的中心問題就是解決如何使代理人最大地維護(hù)所有者利益的問題。具體地講，就是建立何種管理模式、激勵(lì)約束機(jī)制，才能促使經(jīng)營者為所有者(股東)的利益最大化服務(wù)。

西方主要資本主義國家的股份制企業(yè)，主要是從兩個(gè)方面來構(gòu)建其公司治理機(jī)制模式的［4］。一是企業(yè)內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制。設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營層的運(yùn)行機(jī)制，用“手投票”。二是用市場機(jī)制。在資本市場購入或拋售股票，用“腳投票”。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)中，“腳”的作用最終會(huì)通過“手”來實(shí)現(xiàn)。大家對公司業(yè)績不滿拋售股票，就會(huì)使公司解雇總經(jīng)理。

現(xiàn)代公司治理是諸多利益關(guān)系的制度安排，而這些利益相關(guān)者(股東、董事、經(jīng)理人、職工……)共同決定了公司的重心、發(fā)展方向、生產(chǎn)效率和競爭力，并最終決定了公司的生存能力和合理性?，F(xiàn)代企業(yè)往往因其復(fù)雜的多層級委托—代理公司治理機(jī)制，造成股東迷失。哈佛大學(xué)教授詹森(Michacl Jensen)在《公共所有公司的終結(jié)》一書中預(yù)言:“沒有”所有者的現(xiàn)代公司缺乏責(zé)任的約束，將不可避免造成競爭無能。國有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)困難，就是這樣一種真實(shí)的寫照。

二、改革開放以來，國有企業(yè)公司治理的主要發(fā)展歷程

改革開放初期，國有企業(yè)的外部環(huán)境是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換，國有企業(yè)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響較大，普遍存在企業(yè)活力不足的問題。表現(xiàn)形式為:廠長(經(jīng)理)、職工干多干少一個(gè)樣，人浮于事，經(jīng)營層的主動(dòng)性和積極性不足，國有企業(yè)虧損嚴(yán)重。當(dāng)時(shí)解決的政策和方法是:開放搞活，企業(yè)推行“承包經(jīng)營”的模式。由于這項(xiàng)措施針對了當(dāng)時(shí)的時(shí)弊，國有企業(yè)迅速充滿了活力，國有經(jīng)濟(jì)得到了極大的提升和恢復(fù)。從公司治理理論上講，此項(xiàng)措施是把經(jīng)營者的利益和公司的發(fā)展聯(lián)系在了一起，極大地提升了經(jīng)營層的積極性，從而推動(dòng)國有企業(yè)的發(fā)展。但是，隨著改革的推進(jìn)，問題隨之暴露。主要有國有資產(chǎn)流失、管理層與職工權(quán)力和收益差距大，公司普遍散、小，不利于監(jiān)管等等。

20世紀(jì)90年代起，各地逐步進(jìn)入了國有企業(yè)集約集中管理時(shí)期。為改變國企小、散，管理多頭，不易監(jiān)管等問題，中央及地方紛紛成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)［5］。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理國有企業(yè)，大量合并同類中小企業(yè)，加強(qiáng)人、財(cái)、物的監(jiān)督管理。這一國有企業(yè)治理模式沿用至今。這種國有企業(yè)集約集中管理，帶來了兩項(xiàng)根本性的轉(zhuǎn)變。一是企業(yè)規(guī)模變大，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)管都更明顯和容易，國有資產(chǎn)流失難度加大。二是資產(chǎn)資源的集約化，管理專業(yè)化。這兩項(xiàng)轉(zhuǎn)變，和現(xiàn)代主要資本主義國家大企業(yè)的轉(zhuǎn)變是一致的，強(qiáng)化了對企業(yè)經(jīng)營層的激勵(lì)和約束機(jī)制，從形式上完善了用“手投票”的現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制。因此，也帶來了國有企業(yè)10多年的高速發(fā)展。

三、國企改革進(jìn)入“深水區(qū)”所反映出的問題和矛盾

目前，國有企業(yè)改革已進(jìn)入了“深水區(qū)”。一方面，國企所面臨的困難和問題都屬于“硬骨頭”，涉及既得利益，改變十分困難;另一方面，人民群眾對國企的低效、壟斷、高福利現(xiàn)象日趨不滿，對其合理性提出多方質(zhì)疑和責(zé)難。從某種意義講，國企的成敗關(guān)乎公有經(jīng)濟(jì)的成敗，也關(guān)系中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景和未來，因此國有企業(yè)又不得不改革、改變!

從理論上歸納，國有企業(yè)暴露的問題和矛盾林林總總，分析起來主要為“所有者缺失”和“內(nèi)部人控制”兩大類問題。所有者缺失和內(nèi)部人控制既是問題和客觀存在的現(xiàn)象，又是產(chǎn)生其他一系列國企矛盾困難的原因。國有企業(yè)忽視了憲法規(guī)定的國有企業(yè)所有者即人民群眾的權(quán)利，實(shí)際管理和經(jīng)營者必然缺乏監(jiān)督和責(zé)任約束，不可避免地會(huì)出現(xiàn)各種內(nèi)部人控制現(xiàn)象以及和現(xiàn)有公司治理模式相關(guān)的各類治理問題和矛盾。

1．經(jīng)營者能力不足的問題。缺乏制度性的安排，不能及時(shí)撤換能力不足的經(jīng)營者和挑選適合的經(jīng)營者。最近，中央某大型航運(yùn)企業(yè)，巨虧幾百億元人民幣，其經(jīng)營者及其官位巋然不動(dòng)。國有企業(yè)的經(jīng)營者現(xiàn)實(shí)行是行政級別制，由上級主管部門任免，經(jīng)營者一旦被任命，就只上不下，而上級主管部門的選任標(biāo)準(zhǔn)很難說與企業(yè)發(fā)展目標(biāo)具有一致性。在前述的市場經(jīng)濟(jì)國家中，解決這種問題是所有者(股東)通過市場的監(jiān)控約束，將能力不足的經(jīng)營者淘汰出局。

2．制度誘導(dǎo)短期行為?，F(xiàn)存的國有企業(yè)治理模式，缺乏制度性的所有者約束和長期激勵(lì)措施。因此，理性的內(nèi)部人(經(jīng)營者等)會(huì)采取的策略是:討好上級部門，增加福利和在職消費(fèi)，在企業(yè)中體現(xiàn)個(gè)人權(quán)利和利益，不特別關(guān)心企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。制度誘導(dǎo)短期行為與經(jīng)營者本身素質(zhì)關(guān)系不大，是一種制度設(shè)定和經(jīng)營者的博弈過程，是所謂“理性”內(nèi)部人(經(jīng)營者)的必然選擇。

3．多形式實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益。由于國有企業(yè)無所有者約束，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化是其“優(yōu)先”的選擇。(1)獲取回扣。國有企業(yè)經(jīng)營者通過高買、低賣損害公司利益，然后從交易對方中獲得回扣收益。(2)在職消費(fèi)。如購置豪華小汽車和極盡奢華地增加招待費(fèi)用，以及以考察名義在國內(nèi)外旅游等等。(3)任意提高工資及福利。在形成內(nèi)部人控制的企業(yè)中，經(jīng)理人員可以提高自身和相關(guān)職工的工資標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)幅度等實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化，并對企業(yè)合法權(quán)益實(shí)施侵蝕。例如，據(jù)中國平安年報(bào)顯示，2007年公司有3名董事及高管稅前薪酬超過4 000萬元，董事長馬明哲稅前報(bào)酬近7 000萬元。(4)操縱財(cái)務(wù)。(5)挪用公款。(6)按個(gè)人意愿選人用人。在國企干部選任以及員工招聘選用上無標(biāo)準(zhǔn)，按個(gè)人的親疏和關(guān)系選用，造成無關(guān)系的人員就業(yè)難和升遷難，最終扼殺企業(yè)的競爭力和活力。(7)轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)。通過關(guān)聯(lián)方交易并購，慢慢掏空所經(jīng)營管理的國有企業(yè)。上述實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的手段和方法還有很多，不一一列舉。

國有企業(yè)在改革進(jìn)入“深水區(qū)”時(shí)之所以會(huì)出現(xiàn)這些問題和現(xiàn)象，對比國外成熟市場經(jīng)濟(jì)國家同類型企業(yè)治理模式，不難發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)股東會(huì)環(huán)節(jié)整體缺失，真正的國企所有者全體人民并沒有途徑實(shí)現(xiàn)以股東身份參與到國有企業(yè)管理中。過去幾十年，盡管國企幾經(jīng)改革，但僅是政府監(jiān)管者和國企經(jīng)營者在管理權(quán)限和方式上的不斷調(diào)整，對企業(yè)所有者“全民”如何實(shí)行權(quán)利和義務(wù)并未涉及。

要下決心解決目前國有企業(yè)困局，必須要建立良好的公司治理模式，最大程度體現(xiàn)所有者利益，建立一種盡可能減少代理成本，盡可能產(chǎn)生最大效益的公司運(yùn)行治理機(jī)制。一是要重建股東會(huì)，并通過一種合理的運(yùn)行模式來體現(xiàn)所有者“全體人民”或“全市人民”的權(quán)益;二是強(qiáng)化對董事層(含國資委、獨(dú)立董事)的監(jiān)管和挑選;三是要縮短委托代理鏈條，實(shí)現(xiàn)簡便、公平、透明的監(jiān)管治理制度和模式。

四、構(gòu)建新的“全民所有制”的國有企業(yè)公司治理模式

為便于說明和操作，按一種不完全準(zhǔn)確的通俗理解分類:央企應(yīng)屬于全國人民所有，市企屬全市人民所有。構(gòu)建新的“全民所有制”的國有企業(yè)公司治理模式，重點(diǎn)就是要補(bǔ)上“股東會(huì)”這一重要公司治理環(huán)節(jié)，切切實(shí)實(shí)體現(xiàn)中國憲法規(guī)定的國企所有者“全體人民”的利益。下面，以市屬國有企業(yè)為例，來構(gòu)建國有企業(yè)的公司治理模式(圖1)。

圖1 市屬國有企業(yè)的公司治理模式

按照市屬國有企業(yè)應(yīng)屬于全市人民的題中之義，市屬國有企業(yè)的國有股份就應(yīng)由全市人民來代表，股東代表可理解為人民代表(可沿用現(xiàn)在具有政治代表性的人民代表或?yàn)轶w現(xiàn)國企重要性單獨(dú)為國有企業(yè)選舉股東代表)。國有企業(yè)的一切根本權(quán)利和最終決策歸于人民及其代表組成的股東會(huì)。

為提高效率和便于及時(shí)決策，國有企業(yè)股東代表中可選舉部分人大代表來擔(dān)任，做到專業(yè)性和廣泛性相結(jié)合。國有企業(yè)的重大決策均由有人大部分代表組成的股東會(huì)做出。例如:某一具體國企的發(fā)展規(guī)劃的認(rèn)可、高管任免、薪酬確定，高管任職期和年度業(yè)績是否合格等等。

為便于運(yùn)轉(zhuǎn)和合理分工，人民股東代表全為兼職，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)為股東代表會(huì)的常設(shè)辦公室及國有企業(yè)的日常管理機(jī)構(gòu)。國資委負(fù)責(zé)國有企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)情況數(shù)據(jù)收集，監(jiān)督執(zhí)行人民股東會(huì)決議，以及按決議精神需審批管理的日常事務(wù)。國有資產(chǎn)管理委員會(huì)對國有企業(yè)屬“定量”或“按規(guī)”管理，而人民股東會(huì)按“定性”評價(jià)原則進(jìn)行管理，實(shí)行一人一票的票決制。為提高效率，可一般情況不開會(huì)，實(shí)行專門的網(wǎng)上表決。這樣，國有企業(yè)管理可做到高效、務(wù)實(shí)、公平，這充分行使了人民群眾的權(quán)利和表達(dá)了人民群眾的意愿，同時(shí)也體現(xiàn)出人對復(fù)雜問題的判定優(yōu)勢，這對國有企業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展過程的“糾偏”有重要的決定性作用。

以上描繪的新的“全民所有制”的國有企業(yè)公司治理模式，真正做到了國有企業(yè)的所有者到位。實(shí)踐操作中，兼顧現(xiàn)有監(jiān)督管理模式的作用，保留了國資委這一常設(shè)機(jī)構(gòu)，對現(xiàn)行的管理體制和治理機(jī)制的沖擊影響不大。這種做法只是把最終的決策權(quán)還給了人民群眾，回到人民股東代表的手中。但是，這一變化推開了一扇窗，開啟了人民群眾管理國有企業(yè)的實(shí)現(xiàn)路徑。這種新的“全民所有制”的國有企業(yè)公司治理模式，即便不從回歸所有權(quán)的公司治理原則講，對解決國企及其監(jiān)督部門的現(xiàn)實(shí)問題來說，也有其科學(xué)性和重要意義。從過去的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，國有企業(yè)監(jiān)管權(quán)力完全來源于政府，國企改革只是政府內(nèi)部職能的轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)的調(diào)整。國有企業(yè)管理始終不具備獨(dú)立于政府及其相應(yīng)職能機(jī)構(gòu)的自主權(quán)利，無法構(gòu)建出真正隔離政府權(quán)力侵蝕國有企業(yè)的“防火墻”。這既不利于各種經(jīng)濟(jì)成份的企業(yè)在市場上的公平競爭，也不利于國企監(jiān)管部門及國有企業(yè)的相對獨(dú)立性。明確人民股東代表去代表人民群眾擁有國有資產(chǎn)最終出資人的權(quán)利，并授權(quán)國資委具體管理國有企業(yè)，可使政府機(jī)構(gòu)行業(yè)管理更具超然性和包容性，國有資產(chǎn)管理更具合法合理性。另外，人民代表大會(huì)在我國是立法機(jī)構(gòu)，從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，立法機(jī)構(gòu)積極參與國有資產(chǎn)的監(jiān)管活動(dòng)，可有效提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)威性。人大代表在參與國企管理過程中，會(huì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)需立法解決或監(jiān)管的問題，從而從法律上保障出資人和國企的利益。

新的“全民所有制”國有企業(yè)治理模式，還需要有機(jī)會(huì)得到試行和實(shí)踐，并在實(shí)踐中得到不斷完善。雖然，與現(xiàn)行國企運(yùn)行機(jī)制相比，新的國企治理模式，只在增加人民股東代表和股東會(huì)上，做了運(yùn)行規(guī)則上的小的變動(dòng)，但從體現(xiàn)所有者權(quán)利和完善規(guī)范公司治理，提高國企運(yùn)行效率，解決突出問題，推動(dòng)國企保值增值可持續(xù)發(fā)展來看，則是進(jìn)了一大步。

［1］ 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織．OECD公司治理原則［M］．北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004．

［2］ 亞當(dāng)·斯密．國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究［M］．郭大力，王亞南，譯．北京:商務(wù)印書館出版社，2008．

［3］ 羅伯特·蒙克斯，尼爾·米諾·公司治理［M］．李維安，譯．北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004．

［4］ 張維迎．企業(yè)理論與中國企業(yè)改革［M］．北京:北京大學(xué)出版社，1999．

［5］ 李榮融．國有企業(yè)改革在新的起點(diǎn)上穩(wěn)步前進(jìn)［J］．求是，2007(16):10 －13．