對(duì)人民銀行開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的思考

梁 川

（中國(guó)人民銀行鞍山市中心支行，遼寧 鞍山 114001）

開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，是人民銀行內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的新階段，也是實(shí)現(xiàn)人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型的突破口。在目前的探索時(shí)期，筆者力求擱置爭(zhēng)議，撇開(kāi)共性，超越困難，對(duì)現(xiàn)階段人民銀行績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容及評(píng)價(jià)進(jìn)行研究和思考，解析人民銀行績(jī)效審計(jì)的實(shí)現(xiàn)途徑。

一、人民銀行績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵與目標(biāo)

（一）績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵

劉家義審計(jì)長(zhǎng)說(shuō)：“績(jī)者，成果業(yè)績(jī)也；效者，功能效應(yīng)也?？?jī)效者，成果業(yè)績(jī)、功能效應(yīng)之綜合體現(xiàn)也。所以，不同領(lǐng)域，績(jī)效的內(nèi)涵、范疇是不同的”。的確，績(jī)效審計(jì)從它產(chǎn)生以來(lái)，經(jīng)過(guò)各國(guó)的實(shí)踐，至今已形成了一系列概念。筆者力求結(jié)合人民銀行實(shí)際，對(duì)績(jī)效審計(jì)的基本概念做如下表述：績(jī)效審計(jì)就是內(nèi)審人員通過(guò)采取特定的技術(shù)和方法，對(duì)人民銀行履行職責(zé)過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，找出薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)意見(jiàn)，促進(jìn)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一種審計(jì)模式，即通常所說(shuō)的“3E”審計(jì)。所謂經(jīng)濟(jì)性是指組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)及其他成果，所耗費(fèi)的資源最少，主要關(guān)注資源投入和使用過(guò)程中成本節(jié)約的水平和程度及資源使用的合理性。效率性是指組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中投入資源與產(chǎn)出成果之間的對(duì)比關(guān)系。效果性是指組織從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)實(shí)際取得成果與預(yù)期取得成果之間的對(duì)比關(guān)系，主要關(guān)注的是既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的影響。

（二）績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)

審計(jì)目標(biāo)是審計(jì)活動(dòng)的既定方向和期望達(dá)到的預(yù)定結(jié)果，對(duì)內(nèi)部審計(jì)而言，無(wú)外乎就是通過(guò)評(píng)價(jià)“該做的是不是都做了”、“做得怎么樣”兩個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)審計(jì)目的，達(dá)到審計(jì)目標(biāo)。

所說(shuō)的“該做的是否都做了”是指是否按照上級(jí)行或本行黨委的工作部署及本部門(mén)、本崗位的職責(zé)要求和制度規(guī)定全面履職；至于“做的怎么樣”，回答的角度不同，決定了審計(jì)視角也不同，績(jī)效審計(jì)關(guān)注的則是“做得好不好”，即指履職效果如何，包括履職能力、工作效率、工作質(zhì)量、工作效果等。由此可以看出，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)已經(jīng)由“對(duì)不對(duì)”上升至“好不好”，由重制度轉(zhuǎn)向重業(yè)績(jī)，標(biāo)志著內(nèi)部審計(jì)進(jìn)入到更高水平和更高層次階段。

總之，人民銀行績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)就是通過(guò)審計(jì)，指出人民銀行經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性方面存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)建議，幫助領(lǐng)導(dǎo)層加強(qiáng)管理，促進(jìn)人民銀行受托責(zé)任的全面有效履行。

二、人民銀行績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

從上述人民銀行績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵和目標(biāo)的闡述中，不難確定，績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容就是人民銀行履行職責(zé)過(guò)程中資源利用的“經(jīng)濟(jì)性”、行政管理的“效率性”和行政活動(dòng)的“效果性”（以下簡(jiǎn)稱3E）。這三個(gè)要素是績(jī)效審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)。同時(shí)，我們也注意到，對(duì)內(nèi)審人員來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性全然是個(gè)嶄新的內(nèi)容，究其“到底應(yīng)該審什么”，似乎很難一下子與業(yè)務(wù)直接對(duì)應(yīng)起來(lái).不像其它審計(jì)項(xiàng)目，明顯針對(duì)具體業(yè)務(wù)，如財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等等，能直觀地表達(dá)出審計(jì)內(nèi)容，一看就知道審什么。由于3E的業(yè)務(wù)指向性不是很清晰，內(nèi)審人員常有無(wú)從下手的困擾。因此，在審計(jì)內(nèi)容上，首先是要能準(zhǔn)確說(shuō)明人民銀行行政行為的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的具體情況，即業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)怎樣體現(xiàn)出3E，3E怎樣與業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)契合與銜接，說(shuō)到底，關(guān)鍵就是要解決3E與業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題。實(shí)際上，這也是一個(gè)審計(jì)取證的導(dǎo)向問(wèn)題，否則，審來(lái)審去，還是跳不出合規(guī)性審計(jì)的圈子。

三、人民銀行績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)

目前，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)最直接的難題來(lái)自于概念和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。所以，如何進(jìn)行

績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)是擺在我們面前的重要課題。在績(jī)效審計(jì)起步階段，筆者認(rèn)為關(guān)鍵要解決這樣三個(gè)問(wèn)題：首先是要考慮人民銀行經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的特質(zhì)，再次是要理解和把握三個(gè)要素的辯證關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，嘗試建立人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)模型。

（一）人民銀行經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的特質(zhì)

人民銀行作為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和國(guó)家宏觀調(diào)控部門(mén)，其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性有其自身的特質(zhì)。一是難以量化的特點(diǎn)。人民銀行從事的是非物資生產(chǎn)活動(dòng)，絕大多數(shù)職能和目標(biāo)無(wú)法用貨幣價(jià)值衡量，同時(shí)，很多工作效果看不見(jiàn)摸不著，沒(méi)有明顯的數(shù)量特征；二是具有不對(duì)稱性。人民銀行資源投入（人、財(cái)、物）與產(chǎn)出（政策和服務(wù)）具有不對(duì)稱性，很難直接進(jìn)行計(jì)量比對(duì)；三是資金使用的綜合性。作為財(cái)政預(yù)算單位，人民銀行按規(guī)定使用劃撥的財(cái)政資金，但這部分資金由分支機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一使用，綜合保障本單位各項(xiàng)工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)法按職能或業(yè)務(wù)來(lái)劃分資金投入情況；四是目標(biāo)的多元性。人民銀行的目標(biāo)往往比較復(fù)雜和多元，從一個(gè)分支機(jī)構(gòu)來(lái)看，除了執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)三大職能外，還有貨幣發(fā)行、反洗錢(qián)、征信等多項(xiàng)職責(zé)目標(biāo)；其內(nèi)部職能部門(mén)也存在多元目標(biāo)的情況，如征信業(yè)務(wù)就有征信數(shù)據(jù)管理、信用體系建設(shè)、征信宣傳等履職目標(biāo)。這種目標(biāo)的多元性增加了評(píng)價(jià)的難度?；谏鲜鎏刭|(zhì)，內(nèi)審人員要謹(jǐn)慎選擇審計(jì)項(xiàng)目，并綜合考量定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)方法的運(yùn)用。

（二）經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三個(gè)要素的辯證關(guān)系

績(jī)效審計(jì)的落點(diǎn)，自然是被審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，那么，如何把握和認(rèn)識(shí)3E之間的辯證關(guān)系對(duì)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)至關(guān)重要。實(shí)踐中，我們會(huì)遇到這樣的情況，為了實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)工作目標(biāo)，常常要在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三者之間進(jìn)行分析、判斷和取舍。最理想的結(jié)果當(dāng)然是在既經(jīng)濟(jì)節(jié)約又高效率的情況下實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的效果。但是現(xiàn)實(shí)往往不是理想化的。如果一味追求經(jīng)濟(jì)、節(jié)約或單純追求高效率，所實(shí)現(xiàn)的結(jié)果就會(huì)差強(qiáng)人意；而為取得最佳結(jié)果不管效率高低、不顧資源情況，勢(shì)必會(huì)造成浪費(fèi)。這些做法都是不妥的。所以，經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三者之間有區(qū)別，又相互聯(lián)系、相輔相成。

先從三個(gè)要素的邏輯關(guān)系看，經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性并不是簡(jiǎn)單的整體與部分的關(guān)系，采用權(quán)重來(lái)分割不太合適；也不能將三個(gè)要素簡(jiǎn)單的羅列，各說(shuō)各的理，不考慮它們的關(guān)聯(lián)性也是不對(duì)的；更不能片面地、孤立地分析其中一個(gè)要素如何，可以有所側(cè)重，但不應(yīng)機(jī)械割裂。所以，必須進(jìn)行綜合考察、分析，方能做出客觀評(píng)價(jià)。再?gòu)娜齻€(gè)要素的重要性看，如果沒(méi)有效果性，不管它的經(jīng)濟(jì)性、效率性如何，都不能稱其為好，也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)性是在效果得到保障的前提下的節(jié)約，效率性是在效果得到保障的前提下的高效。

基于這樣的思路，在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，則必須在綜合考察分析的基礎(chǔ)上突出“效果性”，即在滿足“效果性”的前提下，得出審計(jì)評(píng)價(jià)和結(jié)論。為了直觀反映3E的這種辯證關(guān)系，筆者將經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三個(gè)要素的表現(xiàn)分別確定為“好”、“中”、“差”三種屬性，于是，三者之間將會(huì)出現(xiàn)27種數(shù)學(xué)排列組合關(guān)系，在這些組合關(guān)系中，以“效果性”作為優(yōu)先選擇條件，確定最終的績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)，分別為A級(jí)、B級(jí)和C級(jí)，如圖1所示。

（三）人民銀行績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)模型

基于上述分析和闡述，在實(shí)際操作時(shí)，筆者傾向于建立先定量后定性的分級(jí)評(píng)價(jià)模型。這里以征信業(yè)務(wù)為例，建立“人民銀行征信業(yè)務(wù)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)表”（圖表-5），因篇幅關(guān)系，表中只選擇了一些具有代表性的征信業(yè)務(wù)。評(píng)價(jià)步驟：根據(jù)檢查結(jié)果對(duì)表中每個(gè)業(yè)務(wù)事項(xiàng)打分，得出“單項(xiàng)得分”；再加計(jì)每個(gè)要素中各業(yè)務(wù)事項(xiàng)得分，計(jì)算出“要素得分”；根據(jù)每個(gè)要素的得分，確定該要素的結(jié)果，即得分90分（含）以上的為“好”，80分（含）-90分的為“中”，80分以下的為“差”；最后根據(jù)三個(gè)要素的結(jié)果表現(xiàn)，對(duì)照?qǐng)D1的組合關(guān)系，確定績(jī)效等級(jí)。

需要說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題。一是業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)表的建立。該表是審計(jì)計(jì)劃階段的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，既是一個(gè)檢查清單，也是一個(gè)評(píng)價(jià)明細(xì)表，是內(nèi)審人員在充分了解被審計(jì)對(duì)象工作目標(biāo)、職責(zé)和業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，基于對(duì)3E內(nèi)涵的充分理解，結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際建立起來(lái)的，務(wù)求涵蓋所有重要業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)。二是定量依據(jù)。每個(gè)要素中業(yè)務(wù)事項(xiàng)的量化，不是隨隨便便的，必須根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)際，遵循重要性原則，務(wù)求反映履行職責(zé)的真實(shí)狀況。就征信業(yè)務(wù)來(lái)說(shuō)，主要依據(jù)上級(jí)行征信管理工作考核辦法、某些規(guī)范性文件、年初工作要點(diǎn)等。三是分值設(shè)定。業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)表第一層次的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，每個(gè)要素基礎(chǔ)分為100分，第二個(gè)層次“業(yè)務(wù)事項(xiàng)”的基礎(chǔ)分，根據(jù)其重要程度予以賦值，除了加分事項(xiàng)以外，其它業(yè)務(wù)事項(xiàng)最高得分均為設(shè)定的基礎(chǔ)分，扣分事項(xiàng)以基礎(chǔ)分扣完為止，最低分為0分；如果存在加分項(xiàng)，要素的最終得分可能超過(guò)100分。四是評(píng)價(jià)結(jié)論。雖然評(píng)價(jià)模型中績(jī)效等級(jí)只設(shè)定了A、B、C三級(jí)，但因?yàn)槊總€(gè)等級(jí)中又包括了三個(gè)要素的多種組合關(guān)系，所以，即便處在同一等級(jí)，也不能做出千篇一律的描述，要根據(jù)實(shí)際結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。如績(jī)效等級(jí)為A級(jí)，該等級(jí)是由效果性“好”、效率性“中”、經(jīng)濟(jì)性“中”組成，評(píng)價(jià)結(jié)論表述為：較好地實(shí)現(xiàn)了預(yù)期工作目標(biāo)，工作質(zhì)量高，履職效果好，但工作效率表現(xiàn)一般，資源配置的經(jīng)濟(jì)性一般，在效率性和經(jīng)濟(jì)性方面還要進(jìn)一步提高。強(qiáng)調(diào)的是，雖然是以“效果性”為主導(dǎo)地位的綜合評(píng)價(jià)，但結(jié)論中應(yīng)適當(dāng)說(shuō)明效率性和經(jīng)濟(jì)性的情況。五是審計(jì)報(bào)告。結(jié)合績(jī)效審計(jì)特點(diǎn)，筆者給出一個(gè)大致框架，認(rèn)為至少應(yīng)包括如下內(nèi)容：“基本情況”，即采取了哪些措施確保工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，審計(jì)期內(nèi)取得了哪些工作業(yè)績(jī)和成果；“績(jī)效等級(jí)”，即根據(jù)評(píng)價(jià)模型確定的結(jié)果，得出對(duì)被審計(jì)對(duì)象的績(jī)效審計(jì)結(jié)論；“影響績(jī)效的因素”，即具體指出影響經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的因素，就是報(bào)告審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題；“審計(jì)意見(jiàn)和建議”，即針對(duì)影響績(jī)效的因素，從管理角度進(jìn)行分析，提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議，使管理層對(duì)本單位的管理現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展有清醒的認(rèn)識(shí)。