包容性增長與適度政府規(guī)模的相關(guān)性研究

謝錦峰

摘 要：在中國社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的背景下，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯驅(qū)動(dòng)下，伴隨著人類對自身與社會(huì)、自然之間關(guān)系認(rèn)識(shí)的進(jìn)步，包容性增長的理念孕育而生。包容性增長是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然，它的提出既符合人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，又適應(yīng)了當(dāng)代中國社會(huì)的國情。在包容性增長理念的指引下，政府規(guī)模應(yīng)該保持適度，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，促進(jìn)社會(huì)公平和均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：包容性增長；適度政府規(guī)模；社會(huì)公平；均衡發(fā)展

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）20-0009-03

增長與發(fā)展、效率與公平是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的永恒主題。中國改革開放三十多年來年均9.8%的經(jīng)濟(jì)增長率主導(dǎo)了人類歷史上最耀眼的經(jīng)濟(jì)革命，改變了全球1/5人口的生活狀態(tài)和生活模式，形成了獨(dú)特的變革方式，中國的角色與地位也發(fā)生了根本性變化。但是到了今天，中國過去三十多年借力于世界工業(yè)革命和信息革命的成果，在計(jì)劃性很強(qiáng)的中央及地方政府的主導(dǎo)推動(dòng)下，利用國內(nèi)廉價(jià)的勞動(dòng)力、低廉的土地成本、優(yōu)惠的招商投資政策來發(fā)展自身、完成工業(yè)化進(jìn)程的增長方式已經(jīng)走到了盡頭。中國過去的發(fā)展更多關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)增長與效率，而往往忽視了社會(huì)發(fā)展與公平。目前，中國社會(huì)正進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，需要新的增長理念和發(fā)展模式。也正是在中國社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的背景下，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯驅(qū)動(dòng)下，伴隨著人類對自身與社會(huì)、自然之間關(guān)系認(rèn)識(shí)的進(jìn)步，包容性增長的理念孕育而生。它的提出，將對中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及中國政府治理的方式產(chǎn)生什么指導(dǎo)意義？如何看待包容性增長理念與適度政府規(guī)模之間的關(guān)系？它們之間存在什么作用？帶著這些疑問和思考，筆者進(jìn)行了下面的梳理和總結(jié)。

一、包容性增長的概念及核心特征

最先正式提出包容性增長概念是在亞洲開發(fā)銀行2007年8月的一次研討會(huì)上，會(huì)議認(rèn)為解決亞洲的貧困與不平等問題，需要實(shí)現(xiàn)一種能使更多人分享利益的增長，這種增長方式叫做“Inclusive Growth”，基本含義是指基于資源平等配置的增長，社會(huì)成員都能享受增長所帶來的利益[1]。當(dāng)時(shí)亞行刊物中文部分就翻譯為“共享式增長”，也就是包容性增長。按照亞行的解釋，所謂“包容性增長”指的是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，與單純追求經(jīng)濟(jì)增長相對立。它更倡導(dǎo)一種機(jī)會(huì)平等的增長，其最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長[2]。隨后胡錦濤在2009年11月的亞太經(jīng)合組織第十七次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上首次倡導(dǎo)這一理念，并在2010年9月16日出席第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級(jí)會(huì)議開幕式時(shí)，發(fā)表了題為《深化交流合作實(shí)現(xiàn)包容性增長》的致辭。胡錦濤在講話中強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)包容性增長，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的社會(huì)問題，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)，是亞太經(jīng)合組織各成員需要共同研究和著力解決的重大課題。隨后，包容性增長日益成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界的熱門話題，國內(nèi)輿論開始廣泛討論“包容性增長”，專家學(xué)者們也對此進(jìn)行了深入研究。

包容性增長最基本的含義包括兩方面：均衡可持續(xù)地發(fā)展經(jīng)濟(jì)和公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長。包容性增長的根本目的是讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展，必須堅(jiān)持社會(huì)公平正義，促進(jìn)人人平等獲得發(fā)展機(jī)會(huì)；必須堅(jiān)持以人為本，著力保障和改善民生。包容性增長的核心特征可以歸納為三個(gè)方面：一是參與共享的增長。就包容性增長的內(nèi)涵而言，其執(zhí)行動(dòng)作上強(qiáng)調(diào)“參與”和“共享”兩個(gè)層面，即所有的社會(huì)成員平等“參與”和“共享”經(jīng)濟(jì)增長是“包容性增長”方式的重要內(nèi)涵，只有“參與”和“共享”的增長才是惠及全民的增長，才有普遍的價(jià)值和意義。二是公平均衡的增長。包容性增長最基本的含義就是公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長，它涉及的核心問題就是公平與合理的問題[3]。具體來說就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所有社會(huì)成員可以充分地行使民權(quán)，各社會(huì)階層可機(jī)會(huì)平等的融入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流之中，并合理公平的享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果[2]。只有公平地分享，才能均衡地發(fā)展。三是全面持續(xù)的增長。一方面，包容性增長的全面發(fā)展在內(nèi)容上是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的有機(jī)整體。另一方面，包容性增長的持續(xù)性是在科學(xué)發(fā)展觀及走可持續(xù)發(fā)展道路的基礎(chǔ)上提出來的，它仍然堅(jiān)持增長和發(fā)展的持續(xù)性。

二、適度政府規(guī)模的概念及基本特征

政府規(guī)模是以政府職能和權(quán)利配置為基礎(chǔ)，按照一定的組織原則所組成的各級(jí)行政機(jī)構(gòu)及其在人員、經(jīng)費(fèi)方面的有機(jī)構(gòu)成。其內(nèi)容囊括：政府職能規(guī)模，政府權(quán)力規(guī)模，政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，公務(wù)人員規(guī)模，行政成本規(guī)模等[4]。也就是說，政府規(guī)模是政府履行其職能的活動(dòng)范圍及其質(zhì)與量，它既指政府職能與權(quán)力范圍，又指政府機(jī)構(gòu)與人員。常用的衡量政府規(guī)模的指標(biāo)主要有三種，即政府機(jī)構(gòu)和工作人員，政府收入及政府支出。政府規(guī)模反映了政府的機(jī)構(gòu)大小、活動(dòng)范圍、職能作用和影響力。

而適度政府規(guī)模在理論上還沒有一個(gè)統(tǒng)一的界定，有學(xué)者提出：適度政府規(guī)模就是由政府職能規(guī)模和機(jī)構(gòu)規(guī)模為主要決定因素，以政府合法性為底線，以經(jīng)濟(jì)、效率、效益為原則，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，達(dá)到政府與公民權(quán)利均衡，政府資源最優(yōu)配置以及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域良性互動(dòng)的政府規(guī)模狀態(tài)[5]。筆者認(rèn)為適度政府規(guī)模是指在一定時(shí)期內(nèi)針對某一個(gè)特定的政府而言的，在兼顧社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，使該政府職能和作用發(fā)揮最大效力的政府規(guī)模。它具有以下幾個(gè)特征：第一，具有動(dòng)態(tài)性。適度政府規(guī)模是動(dòng)態(tài)的，而非靜止的，往往是對某一特定歷史時(shí)期而言的，越過了這個(gè)時(shí)期適度政府規(guī)模就可能發(fā)生改變，具有一定的歷史范疇。適用于一個(gè)國家各個(gè)歷史時(shí)期的統(tǒng)一的適度政府規(guī)模是不存在的，在不同的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展時(shí)期，適度政府規(guī)模是不同的。第二，具有針對性。適度政府規(guī)模不是放之四海皆準(zhǔn)的，它是針對特定時(shí)期某個(gè)特定的具體的政府而言的，換一個(gè)時(shí)期，換一個(gè)政府，適度政府規(guī)模就可能發(fā)生改變。所以，不能泛泛而談。不同的國家不同的政府組織形式，就會(huì)有不同的適度政府規(guī)模。第三，具有相對性。適度政府規(guī)模往往不是絕對的，而是相對的。什么政府規(guī)模合適，取決于社會(huì)公眾打算要政府干什么。由于不同的目的，人們需要很多不同的結(jié)構(gòu)，不同等級(jí)的政府規(guī)模都可能是適合的。另外，適度政府規(guī)模也沒有一個(gè)精確的定位，只有一個(gè)相對合理的區(qū)間。適度政府規(guī)模關(guān)系到政府行政系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，決定著政府行政管理費(fèi)用的消耗和政府效能的提高。因此，一國政府規(guī)模到底多大才合適，是各國政府和學(xué)者關(guān)注的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，也是到目前為止沒有確定結(jié)論的問題。政府適度規(guī)模應(yīng)該與一個(gè)國家的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人口數(shù)量和素質(zhì)、文化傳統(tǒng)、自然資源等基本國情相適應(yīng)。

三、包容性增長與適度政府規(guī)模之間的相關(guān)性

包容性增長與適度政府規(guī)模之間的相關(guān)性可以從政府與市場的關(guān)系、公平與效率的關(guān)系兩個(gè)角度來加以理解和認(rèn)識(shí)。

（一）從政府與市場的關(guān)系視角看包容性增長與適度政府規(guī)模之間的關(guān)系

從18世紀(jì)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密提出的小政府到20世紀(jì)初凱恩斯倡導(dǎo)的大政府，再到80年代海南特區(qū)首次推行“小政府、大社會(huì)”的新型社會(huì)管理格局，政府的“大小”似乎是歷來政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)在評價(jià)政府效用以及政府改革成效過程中關(guān)注的焦點(diǎn)。作為公共產(chǎn)品生產(chǎn)者，公共服務(wù)供給者的政府組織，保持適當(dāng)?shù)囊?guī)模是其有效運(yùn)作的必要條件，并且與經(jīng)濟(jì)的增長和社會(huì)的穩(wěn)定息息相關(guān)[6]。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是政府干預(yù)與市場機(jī)制相互作用的結(jié)果，從“守夜型政府”至“全面干預(yù)型政府”再到“博弈伙伴”關(guān)系的演化，歷史證明，政府與市場只有在相互依賴、相互補(bǔ)充的范式下，成為和諧共處的“左右手”，才能給整體“經(jīng)濟(jì)”的飛速發(fā)展提供動(dòng)力與保障[7]。從政府與市場的關(guān)系看，適度政府規(guī)模要求政府規(guī)模既不能過大，也不能偏小，即政府對市場的干預(yù)作用也不能過大或過小，政府市場職能的發(fā)揮不能缺位、錯(cuò)位和越位。由此可見，一方面政府要讓市場經(jīng)濟(jì)充分地發(fā)揮它的內(nèi)在作用，減少不必要的行政壟斷和控制；另一方面，政府也要充分地授權(quán)和外包，減少自身負(fù)擔(dān)的同時(shí)，支持NGO等第三部門的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)自治能力的建設(shè)，扮演好服務(wù)型政府的角色。而包容性增長所倡導(dǎo)的參與共享和全面持續(xù)的增長，一方面要求在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的過程中，讓全體國民參與進(jìn)來共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即政府不能搞經(jīng)濟(jì)壟斷和權(quán)力尋租，只為某些特權(quán)階級(jí)和利益集體服務(wù)，與它們獨(dú)享改革發(fā)展的成果，忽視普通民眾的利益訴求和參與共享的權(quán)力。反之，政府應(yīng)該向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，為公眾服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)。這與適度政府規(guī)模建構(gòu)的目標(biāo)是一致的。另一方面，包容性增長要求實(shí)現(xiàn)全面持續(xù)的增長，即涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等多個(gè)層面的全方位的建設(shè)和發(fā)展，特別是社會(huì)自治能力的建設(shè)，這與適度政府規(guī)模要求政府告別計(jì)劃和控制的欲念下事事包辦的萬能政府模式的目標(biāo)是一致的。因此，從政府與市場的關(guān)系看，包容性增長與適度政府規(guī)模在建立服務(wù)型政府和推動(dòng)社會(huì)自治能力建設(shè)上的目標(biāo)是一致的。

（二）從公平與效率的關(guān)系視角看包容性增長與適度政府規(guī)模之間的關(guān)系

市場永遠(yuǎn)是追求效率的，但它的競爭也是殘酷的，它并不關(guān)心公平。包容性增長理念強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)增長要惠及經(jīng)濟(jì)體之下的所有人的利益，它的“包容性”反映了這種理念對公民權(quán)利的強(qiáng)調(diào)和對社會(huì)排斥問題的重視，強(qiáng)調(diào)貧困人口不應(yīng)因其個(gè)人背景的差異而受到歧視，不應(yīng)被排除在經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)程之外，而“包容性增長”所倡導(dǎo)的機(jī)會(huì)平等則強(qiáng)調(diào)貧困人口應(yīng)享有與他人一致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利，在參與經(jīng)濟(jì)增長、為增長做出貢獻(xiàn)、并在合理分享增長的成果方面不會(huì)面臨能力的缺失、體制的障礙以及社會(huì)的歧視?！鞍菪栽鲩L”戰(zhàn)略所期望實(shí)現(xiàn)的平等是多維的，具體表現(xiàn)為獲得機(jī)會(huì)的平等、獲得公共品以及服務(wù)的平等以及社會(huì)安全網(wǎng)保障等方面的平等[8]。從公平與效率的關(guān)系看，包容性增長理念的提出改變了過去保持經(jīng)濟(jì)增長又快又好到保持經(jīng)濟(jì)增長又好又快的提法，更進(jìn)一步提出經(jīng)濟(jì)增長要注重公平與效率的結(jié)合。另外，對于政府而言，適度政府規(guī)模成立的必然要求是使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活能夠形成公平與效率兩個(gè)維度的統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)學(xué)上研究的適度政府規(guī)模可以理解為這樣一種狀態(tài)：結(jié)合市場機(jī)制的作用，政府介入能夠達(dá)到公平與效率的均衡且使資源的利用形成“帕累托最優(yōu)”[6]。由此可見，包容性增長理念與構(gòu)建適度政府規(guī)模的要求和目標(biāo)是一致的。兩者都要求保持公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一和均衡發(fā)展。包容性增長與適度政府規(guī)模都是對當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向所做出的正確、客觀、科學(xué)的歸納和總結(jié)，是對未來政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向所做出的有效、必然的預(yù)期和展望。它們其實(shí)是一個(gè)問題的兩個(gè)面，都是對社會(huì)發(fā)展所做的規(guī)律性總結(jié)。只不過包容性增長偏重于從經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的角度提出要注重公平與效率的結(jié)合，適度政府規(guī)模偏重于從政府治理和改造的角度提出要兼顧公平與效率的統(tǒng)一。

所以，無論從政府與市場的關(guān)系看，還是從公平與效率的關(guān)系看，包容性增長與適度政府規(guī)模的要求和目標(biāo)都是趨于一致的。都在于建立服務(wù)型政府，推動(dòng)社會(huì)自治能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。它們之間是相互呼應(yīng)，相互配合，共同推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的。

四、包容性增長與適度政府規(guī)模之間的相互作用

從上文的分析可知，包容性增長與適度政府規(guī)模之間的要求和目標(biāo)是趨于一致的，包容性增長的參與共享、公平均衡、全面持續(xù)的特征要求政府規(guī)模保持適度狀態(tài)，包括政府職能規(guī)模、政府權(quán)力規(guī)模、政府機(jī)構(gòu)規(guī)模、公務(wù)人員規(guī)模、行政成本規(guī)模等均保持適度狀態(tài)。反過來，適度政府規(guī)模也將促進(jìn)包容性增長的實(shí)現(xiàn)。它們的相互作用主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，參與共享的特征，要求政府職能規(guī)模和政府權(quán)力規(guī)模保持適度狀態(tài)，而政府職能和權(quán)力規(guī)模的適度又將促進(jìn)包容性增長參與共享的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)閰⑴c共享的要求，政府的職能規(guī)模和權(quán)力規(guī)模就不能過大，過大就會(huì)使參與的權(quán)力被架空，共享的機(jī)會(huì)被剝奪。反過來，只有職能規(guī)模適度，才可以避免萬能政府的出現(xiàn)，社會(huì)和公民才有參與社會(huì)建設(shè)的機(jī)會(huì)，承擔(dān)政府外包的一些項(xiàng)目和部分職能。只有權(quán)力規(guī)模適度，才可以避免因行政壟斷和權(quán)力尋租導(dǎo)致的改革和增長的成果被少部分人所篡取的結(jié)果出現(xiàn)，公民和社會(huì)才有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)共享經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。

其次，公平均衡的特征，要求政府機(jī)構(gòu)規(guī)模、公務(wù)人員規(guī)模保持適度狀態(tài)，而政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員規(guī)模適度又將促進(jìn)包容性增長公平均衡的實(shí)現(xiàn)。政府機(jī)構(gòu)規(guī)模和公務(wù)人員的數(shù)量如果過于龐大，必須導(dǎo)致國強(qiáng)民弱，財(cái)政開支大且財(cái)政開支中用于行政成本的比重大，企業(yè)和公民納稅壓力大，社會(huì)保障制度和社會(huì)建設(shè)滯后，最后導(dǎo)致“人民養(yǎng)政府”的積貧積弱的狀況，而醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等社會(huì)保障和社會(huì)福利事業(yè)不得人心的局面出現(xiàn)。這樣必定會(huì)損害社會(huì)公平和均衡發(fā)展。人民感到?jīng)]有被公平對待，政府和人民就容易產(chǎn)生對立；社會(huì)沒有得到均衡發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)與政治建設(shè)之間就會(huì)脫節(jié)，容易導(dǎo)致社會(huì)失序。反之，政府機(jī)關(guān)規(guī)模和公務(wù)人員規(guī)模適度也是公平均衡發(fā)展的有力保障，它將促進(jìn)包容性增長的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檎畽C(jī)關(guān)和公務(wù)人員適度的話，政府的行政開支會(huì)減少，政府的效率意識(shí)將提高，就不會(huì)導(dǎo)致政府人員干得少拿得多的負(fù)面形象的出現(xiàn)，公眾首先會(huì)覺得滿意和公平。此外，財(cái)政開支可用于社會(huì)保障、社會(huì)福利和社會(huì)建設(shè)的比重將增大。醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等事業(yè)就可以投入更多的資金，發(fā)展得更好更快，即實(shí)現(xiàn)了公平發(fā)展，又達(dá)到了均衡發(fā)展的目標(biāo)，成為社會(huì)穩(wěn)定的基石。

最后，全面持續(xù)的特征，要求政府行政成本規(guī)模保持適度，而行政成本的適度也將促進(jìn)包容性增長全面持續(xù)的實(shí)現(xiàn)。全面持續(xù)的特征，要求增長覆蓋的范圍廣，持續(xù)的時(shí)間長。對于政府的行政成本規(guī)模而言，就既不能過小，也不能過大。如果行政成本規(guī)模過小，則政府的職能因沒有足夠經(jīng)費(fèi)保障難以落到實(shí)處，就會(huì)導(dǎo)致小政府弱政府的出現(xiàn)，在集權(quán)制的國家是危險(xiǎn)的，這樣的政府將難以為繼，政府本身的持續(xù)性就難以保障，更談不上實(shí)現(xiàn)包容性增長所強(qiáng)調(diào)的持續(xù)性。而如果行政成本規(guī)模過大，在財(cái)政支出中占的比例過高，則用于醫(yī)療、教育、文化建設(shè)等其他方面的財(cái)政支出規(guī)模就變小了，也難以保障政府、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)的全面發(fā)展，不利于包容性增長所強(qiáng)調(diào)的全面增長的實(shí)現(xiàn)。反之，行政成本規(guī)模適度既能保障全面發(fā)展的需要，又能實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長的目標(biāo)。

綜上，包容性增長與適度政府規(guī)模之間的相關(guān)性表現(xiàn)在兩個(gè)層面上，一個(gè)是在要求和目標(biāo)上兩者趨于一致，都是對社會(huì)發(fā)展規(guī)律的總結(jié)，都要求建立服務(wù)型政府、加強(qiáng)社會(huì)自治能力建設(shè)、實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，都致力于促進(jìn)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)及持續(xù)發(fā)展。另一個(gè)是兩者之間是相互作用的，包容性增長的參與共享、公平均衡、全面持續(xù)的特征與適度政府規(guī)模的政府職能規(guī)模、政府權(quán)力規(guī)模、政府機(jī)構(gòu)規(guī)模、公務(wù)人員規(guī)模、行政成本規(guī)模的適度要求是相互影響的，它們共同促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展。

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