做實縣市財權(quán)

□文/熊文釗

做實縣市財權(quán)

□文/熊文釗

中央、省級和縣市級財政做成5∶2∶3的結(jié)構(gòu)，中央占50%，保障宏觀調(diào)控的能力，30%左右應在縣市，保障公共服務的職能。

在中央和地方的財稅關系上，分稅制并不是在事權(quán)明確的情況下進行財政安排，而是根據(jù)上年度各地方發(fā)展的水平快慢好壞來確定。

現(xiàn)在各地情形不一樣，窮的地方發(fā)展慢了可能會更加窮。經(jīng)過幾十年變化，事權(quán)和財權(quán)不匹配的情況一定是存在的?，F(xiàn)在提出來加大中央政府的支出責任，有人認為事權(quán)就是支出的責任，我不太接受。事權(quán)和支出責任有關系，但并不相等。

現(xiàn)在中央政府要重新劃分事權(quán)，發(fā)現(xiàn)確實很難。比如教育分很多層次，高等教育、基礎教育，不同層次構(gòu)成了不同層次的政府事權(quán)，有不同責任比例。

高等教育應該國家來承擔，現(xiàn)在好多卻放到地方，這個支出責任就變成地方政府的了。

基礎教育本來應該是地方政府的，但包括住房、醫(yī)療、就業(yè)、上學、出行、交通等公共服務在內(nèi)，一個縣市的財政基本上不能提供，更多地要通過轉(zhuǎn)移支付來完成。

比如小學教師工資，本是最基本的公共職能，但單獨靠地方政府做不到。

如果把權(quán)力放到省區(qū)，省區(qū)其實是一個中間層，省直接管縣以后，支配人財物的權(quán)力更大，中央對它的控制能力相對會減弱。

把權(quán)力下放到省區(qū)，省區(qū)搞了新的集權(quán)，一個省區(qū)比歐洲的一個國家還大，它并沒有帶來活力，反而還導致中央宏觀調(diào)控能力的減弱，而保障民生的公共服務能力沒能提升。

中央辦公廳的一個調(diào)研組讓我談這個問題，我認為應該“強國虛省實縣市”，做出這樣的結(jié)構(gòu)會比較有利于整個國家。如果這個結(jié)構(gòu)沒做好，就不知道把權(quán)力放到哪兒，不知道把錢放到哪兒。

現(xiàn)在國務院減少行政審批的改革，放給的都是省區(qū)，省區(qū)巴不得等著要這個權(quán)力。

它還是用一種集權(quán)的方式去做的話，一放就亂，一亂就出問題，一出問題就收，一收就死，一死就叫喚，一叫喚又放，來回折騰幾個回合。實際上是沒有找到權(quán)力配置的框架結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略考慮。

我認為，應把縣市的權(quán)力做實，包括縣市一級的財政權(quán)力。我的建議是，中央、省級和縣市級財政做成5∶2∶3的結(jié)構(gòu)，中央占50%，保障宏觀調(diào)控的能力，因為中國這么大，東西有差距，需要大家長期調(diào)整。30%左右應在縣市，保障公共服務的職能。中間層是調(diào)節(jié)，不用那么多，也花不了。

現(xiàn)在是5∶4∶1的結(jié)構(gòu)，縣里連10%都不到。這造成大量的轉(zhuǎn)移支付，一般性的轉(zhuǎn)移支付是正常的，還有些專項的轉(zhuǎn)移支付就不正常。

整個國家的預算控制沒有摸索出一個基本的路徑來。治理這么大的國家，首先要有一些戰(zhàn)略的基本考慮，構(gòu)架弄好了，再來配置權(quán)力。

按照現(xiàn)在省級行政區(qū)劃的規(guī)模，一個省管100多個縣市單位，縣長一年見不到一回省長，就會變成很集權(quán)的體制。

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以法治途徑厘清政府事權(quán)與財權(quán)

三中全會強調(diào)要建立事權(quán)和支出責任相適應的現(xiàn)代財政體制。具體來講，首先要依法確立各級政府的職責和事權(quán)。其次要加快稅收立法，通過稅收法治化使中央和地方政府財力分配更均衡、更科學。

十八屆三中全會對全面深化改革作出了重要部署，明確了全面深化改革的總目標。其中一項重要的目標就是建立事權(quán)和支出責任相適應的現(xiàn)代財政體制。

從1994年分稅制改革實施至今，各級政府的事權(quán)和財權(quán)一直沒有得以明確劃分。近年來，由于收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，多數(shù)都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，中央財政得到了極大的充足，地方政府的收入占整個財政收入的比重則呈下降趨勢。

在這一體制下，雖然中央政府調(diào)控能力和平衡地區(qū)財政的能力在增強，但基層政府財權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾日漸突出，引發(fā)的問題也不斷增多，比如：“跑部錢進”引發(fā)的腐敗問題，通過賣地引發(fā)的土地財政問題，地方債務風險問題，多與不科學的財政體制相關。在這一背景下，十八屆三中全會強調(diào)要建立事權(quán)和支出責任相適應的現(xiàn)代財政體制，有著深遠的現(xiàn)實意義。

人們關注到，地方政府事權(quán)和財權(quán)不相匹配，實際上已經(jīng)不是一個新問題，早在本世紀初，地方政府就提出了這一問題。十一屆全國人大期間，全國人大常委會組成人員在審議預算和審計工作報告時，曾多次明確提出要合理劃分事權(quán)和財權(quán)，建立事權(quán)和財權(quán)相匹配的財政體制。但近年來，這一問題解決的進度與社會的期待還存在不小的差距。究其原因，主要是財權(quán)的調(diào)整涉及深層次利益問題，涉及行政管理體制改革等更深層次問題，需要頂層設計，統(tǒng)籌規(guī)劃，多方推進。

進行財稅體制改革，建立事權(quán)和支出責任相適應的現(xiàn)代財政制度，首先要涉及的是中央和地方權(quán)力關系問題。我們必須要在行政體制改革的大框架下，科學劃分中央和地方的權(quán)力，在此基礎上，界定中央和地方政府的事權(quán)。因而，首先要制定和完善機構(gòu)編制法、組織法等相關法律法規(guī)，依法確立各級政府的職責和事權(quán)，這是確立現(xiàn)代財政制度的前提和基礎。

其次是要完善稅收法規(guī)。目前我國稅收法治化程度較低，中央和地方政府財力的非正式調(diào)整比較容易，任意性較大。要加快稅收立法，依法確立稅收征收權(quán)和分配、使用權(quán)，減少中央財政轉(zhuǎn)移支付尤其是專項轉(zhuǎn)移支付的比例，通過稅收法治化使中央和地方政府財力分配更均衡、更科學。

從建設法治中國的角度來看，合理劃分事權(quán)和財權(quán)本質(zhì)上是民主政治問題。在建立現(xiàn)代財政制度的過程中，要不斷健全和完善人民代表大會制度，讓人民代表大會科學確定財政資金使用方案，并設計合理的權(quán)力監(jiān)督機制，才能將財富分配好、使用好。

還需提醒的是，財政體制改革必然要突破傳統(tǒng)的固化利益的藩籬，是痛苦的“割肉”之舉，可能會是阻力最大的改革之一。這就需要以更大的政治勇氣和智慧，以壯士斷腕的決心，以更有力的措施和辦法來強力推進。

（宗和）

只有劃小了省區(qū)，才有可能減少層級，否則簡單的辦法是會出問題的。省直接管縣，在財政上減少層級，方向是對的，但是方式上一定要研究，在不研究好這個框架結(jié)構(gòu)的情況下把省區(qū)做大，將來的麻煩會更多。

現(xiàn)在中央的宏觀控制很吃力，調(diào)控也吃力，因為韁繩老勒著，各個省區(qū)老叫喚不舒服，省里不舒服，中央也不舒服。這個關系變化以后，韁繩是松的，馬跑得也很輕松，各個地方也感覺到自主空間大，出了圈稍微一勒就回來了。

中央和地方的關系，首先從結(jié)構(gòu)做起，然后基礎問題可能還是跟財稅實際的實施有關。

比如土地財政問題，對于地方行政長官來說，土地有個好處，干一任省長是五年，而土地可以賣70年，這就意味著把后面13任的錢都花完了，導致各個地方各任領導前赴后繼。這些問題需要經(jīng)濟學界和法律學界的學者共同關注。

還有突破行政區(qū)劃的界限來促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的問題，其實是對法律學者的一個要求。區(qū)域經(jīng)濟天然地需要突破行政區(qū)劃來促進發(fā)展，可是我們法律限制了這種內(nèi)在需求。

我們做法律研究的，要密切關注經(jīng)濟學研究的成果，共同推動中國社會的轉(zhuǎn)型和社會的發(fā)展。

（作者為中央民族大學法學院教授。本刊有刪節(jié)）