江夏城鎮(zhèn)化的“底層設(shè)計”

□文/江時強 李勁峰

江夏城鎮(zhèn)化的“底層設(shè)計”

□文/江時強 李勁峰

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否取得應(yīng)有的成果，除了國家宏觀政策引導(dǎo)外，基層如何做好“底層設(shè)計”確保協(xié)調(diào)穩(wěn)步推進同樣意義重大。

隨著通用汽車、中國南車、武船重工等一系列制造企業(yè)以及百度、騰訊、菜鳥三大互聯(lián)網(wǎng)巨頭相繼落戶，地處湖北省武漢市南部城郊的江夏區(qū)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫離土地提供了大量就業(yè)崗位，同時也將這一城區(qū)推到新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的“窗口期”。

在江夏區(qū)區(qū)委書記汪祥旺看來，江夏區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進城鎮(zhèn)化建設(shè)并非臨時起意，而是根據(jù)全區(qū)當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”進展情況制定的戰(zhàn)略規(guī)劃。

2012年，江夏區(qū)GDP超過370億元，增長16%，完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值626.19億元，同比增長32%；經(jīng)濟實力連續(xù)5年位列湖北前列。機遇就在眼前，但要真正抓住，并不容易。

身為江夏區(qū)政協(xié)主席的張敏主要負責(zé)全區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。他告訴記者，在去年帶隊前往沿海發(fā)達地區(qū)學(xué)習(xí)城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗的過程中，他有這樣一個強烈感受：城鎮(zhèn)化除需國家頂層設(shè)計引領(lǐng)外，還需各地結(jié)合實際情況做好“底層設(shè)計”。這樣才能在城鎮(zhèn)化過程中統(tǒng)籌布局、化解矛盾。

對此，江夏區(qū)區(qū)長胡亞波打了一個更形象的比喻；“如果將城鎮(zhèn)化看成一艘大船，基層推進城鎮(zhèn)化不可或缺的底層設(shè)計中，前期規(guī)劃就好比船帆，明確城鎮(zhèn)化進展的方向；資源配置有如動力系統(tǒng)，決定城鎮(zhèn)化進程速度；利益分配則像船底壓艙石，減少船舶顛簸確保社會穩(wěn)定。”

村民過上了市民生活

法泗鎮(zhèn)大路村距離武漢市區(qū)70多公里，走進這里的怡山灣集鎮(zhèn)，道路兩旁小洋樓新居整齊矗立，家家戶戶用上太陽能熱水，超市活動場所齊全，除房前屋后兩塊菜地，還依稀保留著農(nóng)村生活方式影子外，村民們的生活儼然與城市居民無異。

從去年起，作為武漢市六個新城區(qū)之一的江夏區(qū)，確定“一城十鎮(zhèn)百村”思路，計劃形成以一個新城為中心、10個左右特色中心鎮(zhèn)為依托、100個左右如大路村怡山灣集鎮(zhèn)的中心村為基礎(chǔ)的三位一體城鄉(xiāng)空間格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。目前，這一規(guī)劃已選擇3個集鎮(zhèn)和包括大路村怡山灣在內(nèi)的多個中心村進行試點。

然而，難題隨之而來。首先面臨的是，農(nóng)民集中居住的新居建設(shè)，需要的大量建設(shè)用地資源和資金從何而來?為此，江夏區(qū)出臺政策，明確實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，對農(nóng)民住宅整理復(fù)墾面積扣減新居建設(shè)占地面積后，剩余的土地指標(biāo)可按每畝16萬元標(biāo)準(zhǔn)，供其他建設(shè)項目使用，以此盤活農(nóng)村建設(shè)存量土地。

以作為首批試點單位的江夏區(qū)大路村怡山灣集鎮(zhèn)為例，一期搬遷的200多戶村民中，全都自行將原住宅拆除復(fù)墾，每戶宅基地平均都有1畝多，通過集中居住和土地復(fù)墾，就節(jié)省出農(nóng)村建設(shè)用地208畝，可供其他建設(shè)項目用地。

但問題還沒有結(jié)束。大路村村支書胡濤告訴記者，大路村在推進集鎮(zhèn)建設(shè)過程中曾面臨兩大難題：一是土地流轉(zhuǎn)租金如何分配；二是還建的農(nóng)民新居如何分房。30年前土地聯(lián)產(chǎn)承包劃分后，現(xiàn)在有的家庭人多地少，有的則人少地多；村民住房的面積、新舊也各式各樣，對于如何分配流轉(zhuǎn)租金和還建新居，村民訴求各異，長時間難以達成一致。

為此，大路村召開村民會議，多次討論分配方案后，最終表決通過按人頭分配的模式，即以全村戶籍人口為基準(zhǔn)，來平均分配土地流轉(zhuǎn)資金與還建新房。

“農(nóng)村各地情況差異巨大，一些地方農(nóng)民集中居住項目，容易成為上訪和沖突的高發(fā)領(lǐng)域，因此必須堅持公平公開、民主共議的原則，才能做好城鎮(zhèn)化中涉及農(nóng)民利益調(diào)整的底層設(shè)計?！焙鷿f。

采訪中，當(dāng)?shù)馗刹恳恢睆娬{(diào)，農(nóng)村推進城鎮(zhèn)化進程中，土地集中流轉(zhuǎn)和農(nóng)民集中居住是兩大核心內(nèi)容，而且均涉及利益調(diào)整，做好這兩個環(huán)節(jié)的“底層設(shè)計”，才能在城鎮(zhèn)化中確保社會穩(wěn)定。

注重規(guī)劃與配套建設(shè)

新型城鎮(zhèn)化，必須要規(guī)劃先行。

在這一方面，江夏區(qū)曾有過深刻教訓(xùn)。記者采訪了解到，江夏區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道盛產(chǎn)苗木花卉，上世紀(jì)90年代起，為加快發(fā)展苗木產(chǎn)業(yè)，靠近公路、交通便利的村莊紛紛以低廉的租金，將數(shù)千畝土地私下流轉(zhuǎn)給商人種植苗木。苗木企業(yè)、商人大面積“圈地”，帶來的直接后果就是項目選址困難、建設(shè)成本大增、城鎮(zhèn)建設(shè)受阻。

“雖然政府后來凍結(jié)了各村私自流轉(zhuǎn)土地行為，但農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)租期長達30年?，F(xiàn)在政府希望收回土地搞建設(shè)時，卻不得不向承包商支付每畝上萬元的苗木搬遷費?！边@位負責(zé)人介紹，有的項目因苗木搬遷費協(xié)調(diào)不下來，選址只能一改再改。

“吸取以往的教訓(xùn)，全區(qū)正在對城鎮(zhèn)化建設(shè)進行整體規(guī)劃，避免各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間規(guī)劃布局相互沖突或產(chǎn)業(yè)重疊?！苯膮^(qū)國土資源與規(guī)劃局副局長陳曉達說，目前已投資數(shù)百萬元邀請專業(yè)團隊，對試點街鎮(zhèn)、村進行全盤規(guī)劃，并要求今后發(fā)展嚴格按規(guī)劃執(zhí)行。

除科學(xué)合理的全局性規(guī)劃外，完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，也是不可缺少的關(guān)鍵一環(huán)。

以電力為例，江夏區(qū)安山街道辦副主任嚴克勤說，隨著城鎮(zhèn)化推進及其相應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展加快，用電缺口也日益明顯。

根據(jù)以往經(jīng)驗，農(nóng)民集中居住后，對居民電力需求將激增，而支撐城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也必須提供足夠電力供應(yīng)?；鶎蛹毙杞ㄔO(shè)變電站，增加電力配給供應(yīng)，但這僅靠基層政府部門顯然難以協(xié)調(diào)。

與此同時，一些試點村反映，農(nóng)民集中居住區(qū)的電網(wǎng)安裝性質(zhì)也需要進一步明確。一位試點村負責(zé)人表示，當(dāng)村民集中居住區(qū)主體工程建完后，用電報裝卻遇到政策尷尬。電網(wǎng)公司要求集中居住區(qū)按照房地產(chǎn)開發(fā)項目標(biāo)準(zhǔn)收取報裝費，而村里則希望按農(nóng)網(wǎng)改造標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

他談到，房地產(chǎn)的用電報裝收費標(biāo)準(zhǔn)為每戶9000多元，農(nóng)網(wǎng)改造一戶一表費用僅380元，兩者相差近萬元，這筆差價農(nóng)戶與村集體都承擔(dān)不起，如果不從政策層面明確，此類矛盾沖突必將越來越多。

還需邁過“三道坎”

業(yè)內(nèi)人士表示，做好“底層設(shè)計”是城鎮(zhèn)化推進的基礎(chǔ)，但透過江夏區(qū)的探索實踐可以看到，至少還需邁過土地確權(quán)、設(shè)施配置、公共服務(wù)“三道坎”，才能推動城鎮(zhèn)化真正做到健康和諧發(fā)展。

江夏區(qū)安山街工委書記余建平告訴記者，以往要繳農(nóng)業(yè)稅，很多村莊習(xí)慣性將耕地面積壓低上報，因此農(nóng)民手上土地經(jīng)營權(quán)證的數(shù)字，并不能準(zhǔn)確反映農(nóng)民實際承包的土地面積。

“眼下土地流轉(zhuǎn)還只是小規(guī)模、小范圍，如果農(nóng)民集中進城，大面積土地需要流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民土地面積確認按什么標(biāo)準(zhǔn)計量，這是擺在面前的一道緊迫難題?！庇嘟ㄆ秸f，還有很多土地留在村民小組層面，沒有分到農(nóng)民手中，這些土地產(chǎn)生的財產(chǎn)性收入今后如何劃分，也容易引發(fā)矛盾與沖突。

目前，作為全國試點率先統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成都、重慶兩地，已通過“魚鱗圖”等形式，對農(nóng)村大部分土地的面積、邊界進行了清晰的產(chǎn)權(quán)劃分。在今年的中央一號文件中，也明確提出“要用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”。不少基層干部反映，農(nóng)村土地確權(quán)，還需要省級層面盡快制定相應(yīng)實施意見，確保基層化解矛盾時有據(jù)可依。

公共基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)滯后，是城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨的一大挑戰(zhàn)。有基層干部告訴本刊記者，實施“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身不具備獨立財權(quán)，帶來的直接后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級集鎮(zhèn)的公共設(shè)施后續(xù)建設(shè)與運營維護資金不足。有的集鎮(zhèn)連多請幾個環(huán)衛(wèi)工人都困難，更談不上配套污水處理與管網(wǎng)建設(shè)投入。

掛職江蘇揚州市邗江區(qū)副區(qū)長的華中科技大學(xué)建規(guī)學(xué)院教授萬艷華認為，小城鎮(zhèn)做好公共設(shè)施建設(shè)，一方面應(yīng)該使規(guī)劃更具開放性，在污水垃圾處理、水電氣等公共服務(wù)配套上，盡可能與周邊城鎮(zhèn)合建共享，避免重復(fù)建設(shè)；另一方面要鼓勵社會資金參與小城鎮(zhèn)建設(shè)，對部分公用設(shè)施和社會公益項目采取拍賣、租賃、承包、轉(zhuǎn)讓等方式，形成多元化的小城鎮(zhèn)建設(shè)投入機制。

如何盡可能打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，將決定城鎮(zhèn)化能否從“地的城鎮(zhèn)化”真正成為“人的城鎮(zhèn)化”。安山村村民柯愈鶴說，進城后他最擔(dān)心的就是養(yǎng)老保障問題，“年紀(jì)大了干不動后，收入來源只有社保養(yǎng)老金，可現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保險每人每月才100多元，肯定不夠生活開支”。

專家建議，除需妥當(dāng)推進戶籍改革外，當(dāng)前各地在出臺公共服務(wù)政策時，應(yīng)考慮逐漸縮小城鄉(xiāng)差距，為公共服務(wù)雙軌制向單軌制“并軌”創(chuàng)造條件。同時，盡可能顧全農(nóng)民在土地等方面權(quán)益保障的同時，提高其教育、醫(yī)療、社保等方面的保障水平，真正解決農(nóng)民進城的后顧之憂。

（本文摘自《瞭望新聞周刊》）

點評

江夏區(qū)在推進城鎮(zhèn)化的過程中，統(tǒng)籌布局，以民生改善為根本目的，實現(xiàn)了同工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展，做到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。推出了城鎮(zhèn)化建設(shè)“底層設(shè)計”新樣本。（劉建）