蘇東沿海地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究

王雨

摘 要：贛榆處于蘇魯兩省交界，東濱黃海的海州灣，是農(nóng)業(yè)大縣，隨著國(guó)家土地政策的落實(shí)，以及農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，贛榆縣也加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，加速實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的順利對(duì)接，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入、深化農(nóng)村改革的必要措施，是完善農(nóng)村土地二輪延包的必要補(bǔ)充。

關(guān)鍵詞：蘇東沿海；土地流轉(zhuǎn)；研究對(duì)策

中圖分類號(hào)：F327 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）19-0105-02

贛榆處于蘇魯兩省交界，東濱黃海的海州灣，是農(nóng)業(yè)大縣，人多地少，農(nóng)村人均占有耕地僅1.1畝，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)較慢，近年來(lái)，隨著國(guó)家土地政策的落實(shí)，以及農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，贛榆縣也加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐。

一、贛榆縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）基本情況

贛榆縣現(xiàn)有總?cè)丝?10.8萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口62.68萬(wàn)人。全縣耕地面積為101萬(wàn)畝，農(nóng)戶232 400戶。流轉(zhuǎn)土地面積34.81萬(wàn)畝，其中：種養(yǎng)大戶經(jīng)營(yíng)21.91萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)8.08萬(wàn)畝，城鎮(zhèn)居民及其他組織經(jīng)營(yíng)4.82萬(wàn)畝。累計(jì)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積52.18萬(wàn)畝，占到總耕地面積的52%。52.18萬(wàn)畝規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積中，實(shí)行土地集中型的18萬(wàn)畝，合作經(jīng)營(yíng)型的1.66萬(wàn)畝，統(tǒng)一服務(wù)型的32.52萬(wàn)畝。

（二）土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

1.從流轉(zhuǎn)面積上來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速狀態(tài)。1997年土地二輪承包以來(lái)至2008年，每年新增土地流轉(zhuǎn)面積不多，近兩年，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)。其中，2009年新增土地流轉(zhuǎn)面積8萬(wàn)畝，占全部土地流轉(zhuǎn)面積的44.4%；2010年新增土地流轉(zhuǎn)面積10萬(wàn)畝，占全部土地流轉(zhuǎn)面積的35.7%。

2.從流轉(zhuǎn)方式上來(lái)看，轉(zhuǎn)包與出租齊頭并進(jìn)。轉(zhuǎn)包與出租占到全部土地流轉(zhuǎn)面積的99%。反租倒包、互換、代耕等土地流轉(zhuǎn)方式在我縣不足百分之一。這是因?yàn)楦麈?zhèn)的土地流轉(zhuǎn)主要是在政府的行政推動(dòng)和引導(dǎo)下進(jìn)行的，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都成立鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，由政府出面協(xié)調(diào)，將土地集中流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)。

3.從流轉(zhuǎn)土地的用途上看，高效設(shè)施農(nóng)業(yè)成為土地流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)。2009年新增高效設(shè)施農(nóng)業(yè)面積6.8萬(wàn)畝，占同年新增土地流轉(zhuǎn)面積的85%。2010年新增高效設(shè)施農(nóng)業(yè)8.2萬(wàn)畝，占同年新增土地流轉(zhuǎn)面積的82%。2011年以來(lái)新發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積11.38萬(wàn)畝。

二、土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的積極效應(yīng)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到了積極的作用：

（一）加快了農(nóng)民致富步伐

土地流轉(zhuǎn)使部分農(nóng)民在享受出租土地收入的同時(shí)，既可以外出打工，又可在所出租的土地上打工，取得勞務(wù)收入，增加可支配收入。調(diào)查表明，轉(zhuǎn)讓土地后農(nóng)戶的人均收入比自己經(jīng)營(yíng)土地收入平均高出600—1 200元。

（二）推進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，會(huì)手藝、頭腦活、善經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民更多地離家外出務(wù)工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，土地流轉(zhuǎn)后全縣每年新增外出務(wù)工人員都在3 000人以上，全縣年均勞務(wù)收入達(dá)到6億元以上，起到了增加農(nóng)民收入和活躍城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的目的。

（三）推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

厲莊鎮(zhèn)藍(lán)莓基地、塔山林禽等17個(gè)“千畝連片”農(nóng)業(yè)園區(qū)順利推進(jìn)，其中藍(lán)莓基地計(jì)劃采取公司加農(nóng)戶形式，實(shí)行統(tǒng)一管理模式，可以極大地提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化程度和農(nóng)戶的效益。“四季田園”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)更是我縣農(nóng)業(yè)建設(shè)中的新亮點(diǎn)；崛起的江蘇雅仕沙河農(nóng)場(chǎng)，將是我省現(xiàn)代化程度最高的農(nóng)業(yè)園區(qū)。

三、土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

從調(diào)查情況看，我縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)基本處于探索階段，存在一些應(yīng)引起注意與防范的問(wèn)題。

一是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿不強(qiáng)?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第1章總則第2條規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。土地作為農(nóng)民最根本的生活保障，部分農(nóng)民寧愿將土地荒著，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。調(diào)查顯示，65.8%的農(nóng)民認(rèn)為土地對(duì)于自己的家庭非常重要。特別是近年來(lái)種地不僅不用交錢，國(guó)家又出臺(tái)了種糧有補(bǔ)貼等一系列惠農(nóng)政策。

二是流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中手續(xù)不健全，部分農(nóng)戶仍通過(guò)口頭協(xié)議達(dá)成流轉(zhuǎn)意向，用“個(gè)人誠(chéng)信”代替流轉(zhuǎn)合同，即使簽訂合同也不規(guī)范，條款不全，權(quán)利與義務(wù)不明，導(dǎo)致雙方責(zé)權(quán)界線不清，容易引發(fā)土地糾紛矛盾。經(jīng)調(diào)查，全縣應(yīng)簽流轉(zhuǎn)土地合同17 818份，實(shí)簽8 652份，僅占應(yīng)簽份數(shù)的48.5%。

三是土地流轉(zhuǎn)范圍局限。調(diào)查顯示，全縣土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在本鎮(zhèn)或本村村民之間，像“四季田園”這樣的大型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代區(qū)成立起來(lái)難度極大?？偟膩?lái)說(shuō)，我縣土地流轉(zhuǎn)還處在一個(gè)自發(fā)的、分散的、無(wú)序的小規(guī)模狀態(tài)，大多數(shù)農(nóng)戶還沒(méi)有因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而獲得更多的收益，還沒(méi)有因土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地、資金、技術(shù)和勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，與加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還有一定差距。

四是中介服務(wù)體系建設(shè)不規(guī)范。贛榆縣15個(gè)鎮(zhèn)雖然都依托鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心成立了鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但由于人員不足、資金缺乏等原因，沒(méi)有建立相應(yīng)的規(guī)章制度，作用發(fā)揮不大。我縣還沒(méi)有一個(gè)比較健全、完善和規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度和辦法，缺少對(duì)流轉(zhuǎn)的范圍、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、配套政策、管理措施的研究，致使我縣農(nóng)村土地難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范、有序和高效流轉(zhuǎn)。

五是土地流轉(zhuǎn)收益難以得到保障。贛榆縣土地流轉(zhuǎn)以委托流轉(zhuǎn)為主，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格定為700元/畝，且逐年遞增，而承包給種植戶的承包費(fèi)僅為500—600元，差額由鎮(zhèn)財(cái)政貼補(bǔ)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：土地流轉(zhuǎn)后家庭收入變化不大的居多。一些承包公司或大戶的承包費(fèi)是否能及時(shí)到位也是未知數(shù)，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益就難以得到保障。

四、對(duì)土地流轉(zhuǎn)的建議和思考

（一）強(qiáng)化宣傳和引導(dǎo)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，使土地流轉(zhuǎn)由被動(dòng)逐步轉(zhuǎn)向自發(fā)

土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。要抓好土地流轉(zhuǎn)，必須千方百計(jì)調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性。一是要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)意義的宣傳。充分利用電視、廣播、墻報(bào)等多種形式加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)意義的宣傳，通過(guò)宣傳，讓廣大農(nóng)民群眾充分認(rèn)識(shí)盤活農(nóng)村土地對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入的重要性。二是要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)典型的宣傳。對(duì)那些在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，觀念較新，經(jīng)營(yíng)效益較好的經(jīng)營(yíng)大戶要充分利用各種媒體進(jìn)行大力宣傳，切實(shí)發(fā)揮典型的帶動(dòng)作用。三是創(chuàng)新形式。第一，龍頭企業(yè)帶動(dòng)型。鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化入股，以龍頭企業(yè)為依托，以經(jīng)濟(jì)效益為紐帶，以特色農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。第二，合作社帶動(dòng)型。鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社圍繞建立農(nóng)產(chǎn)品原料基地，與村集體經(jīng)濟(jì)組織合作組建股份有限公司，開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。組織農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，聯(lián)合成立土地股份合作社，開(kāi)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。第三，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型。以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為龍頭，結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢(shì)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、規(guī)?；r(nóng)產(chǎn)品基地，帶動(dòng)和輻射周邊，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。第四，業(yè)主（能人或種田大戶）帶動(dòng)型。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃或折股，由工商業(yè)主、農(nóng)村種養(yǎng)能人或大戶進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。第五，優(yōu)惠政策帶動(dòng)型。加大扶持力度，采取產(chǎn)業(yè)政策傾斜、項(xiàng)目扶持、財(cái)政扶持、信貸支持、稅收優(yōu)惠等多種措施進(jìn)行扶持，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)穩(wěn)步發(fā)展。

（二）依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，必須建立在尊重群眾意愿和有償調(diào)整的基礎(chǔ)上，與農(nóng)戶之間通過(guò)平等協(xié)商的方式進(jìn)行，依法行事。同時(shí)，要切實(shí)加大對(duì)《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運(yùn)行方式市場(chǎng)化、運(yùn)作程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，組織相關(guān)部門擬定具體實(shí)施辦法，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容，明確承租雙方責(zé)、權(quán)、利，規(guī)范引導(dǎo)雙方履約行為，加強(qiáng)契約規(guī)范管理，積極做好法律咨詢和服務(wù)，防止因土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)新的矛盾糾紛。

（三）發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

一是應(yīng)該將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作列入政府重要議事日程，做到主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，并將土地流轉(zhuǎn)工作列入年度考核的重要內(nèi)容。二是政府必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，改善水利、電力、道路等生產(chǎn)條件，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。三是加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，逐步弱化農(nóng)民對(duì)土地的社會(huì)保障功能的依賴性，才能打消農(nóng)民的后顧之憂，提高他們對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的積極性。

（四）落實(shí)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金，完善相關(guān)法律法規(guī)

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須關(guān)注農(nóng)民土地補(bǔ)償金的落實(shí)情況。建立專門針對(duì)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金的長(zhǎng)效機(jī)制，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。補(bǔ)償辦法要和農(nóng)民商量，不能只有基層干部等少數(shù)幾個(gè)人說(shuō)了算。這樣農(nóng)民既享有了對(duì)土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)，又增強(qiáng)了他們的主人翁意識(shí)，同時(shí)杜絕了基層干部濫用職權(quán)、從土地流轉(zhuǎn)中獲取利益。

（五）健全和完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

一是做好宣傳發(fā)動(dòng)工作。通過(guò)黨員冬訓(xùn)、全鎮(zhèn)干部大會(huì)、村黨員干部會(huì)、村民代表會(huì)等形式深入宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)條例》等法律法規(guī)，通過(guò)廣泛宣傳，使廣大干部群眾了解到土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效途徑，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是利國(guó)利民的重要舉措。二是建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)。完善鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)。依托農(nóng)經(jīng)綜合管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，積極開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估，變更等服務(wù)。三是流轉(zhuǎn)過(guò)程規(guī)范管理。從完善流轉(zhuǎn)合同入手，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，采用統(tǒng)一格式的文書(shū)檔案資料，規(guī)范流轉(zhuǎn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳雨才.農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005，（8）.

[2]劉金升.對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010，（15）.

（責(zé)任編輯：姚 麗）