保護“大水缸”要從源頭上扼制污染源：訪浙江省溫州市水利局局長林孝悌

本刊記者 韋鳳年 軒 瑋 通訊員 林 琳

溫州市水利局黨組書記、局長 林孝悌

2013年年初溫州一網民出資20萬元請環(huán)保局長下河游泳成為熱議，引發(fā)了社會對溫州水污染問題的關注。溫州人民的 “大水缸”——珊溪水利樞紐承擔著溫州市500多萬人口的供水任務，近年，隨著經濟社會的發(fā)展，受生活污水、生活垃圾、畜禽養(yǎng)殖污染等影響，“大水缸”的水質發(fā)生了變化，水質呈下降的趨勢，從2001年蓄水之初的Ⅰ類，下降到現在的Ⅱ類，枯水期有時還檢測到Ⅲ類，水體富營養(yǎng)化趨勢加劇，致使局部支流水域連續(xù)3年發(fā)生藻類異常增殖現象。水源地水質的下降，引起了溫州市委、市政府的高度重視，并痛下決心根治污染源。自2012年5月開始，計劃5年投入16.3億元，開展大規(guī)模的珊溪水源地保護綜合整治工作。在市政府的主導下，由市水利部門牽頭，各部門齊抓共管，經過一年多的探索和實踐，目前取得了初步的成效，水質狀況明顯好轉。近日，本刊記者專訪了浙江省溫州市水利局局長林孝悌。

中國水利：要保護溫州人民的“大水缸”，必須從源頭上抓起，從保護水源地做起。如何處理好發(fā)展與保護的關系，請結合珊溪水源地的情況談談您對發(fā)展與保護的認識？

林孝悌：發(fā)展與保護是相互聯系的，構成一個有機整體?！独锛s宣言》指出“為了可持續(xù)發(fā)展，環(huán)境保護應是發(fā)展進程的一個整體部分，不能脫離這一進程來考慮”。發(fā)展是硬道理，保護更是硬任務，發(fā)展和保護環(huán)境是相互促進的，目的都是為造福人民群眾。因此既要考慮溫州500萬人民的飲水安全問題，又要關心水源保護區(qū)人民群眾的生產生活問題，在水源地綜合整治過程中要處理好發(fā)展與環(huán)境保護的關系。

就拿珊溪水源地保護和當地經濟社會發(fā)展來說，我認為，保護水源，是經濟社會發(fā)展的基礎。珊溪水庫總庫容18.24億m3，設計年供水量7.3億m3，供水范圍涉及溫州市區(qū)、瑞安、平陽、蒼南、洞頭、文成等8個縣（市、區(qū)）500多萬人口。也就是說保護珊溪水源地就是保護500多萬人民的身體健康，更是保護溫州的發(fā)展未來，子孫后代的福祉。改革開放初期，“發(fā)展一方經濟、富一方群眾”的觀念深深影響一些地方的發(fā)展方式，粗放的經濟增長方式同樣也主導了像文成縣、泰順縣這些欠發(fā)達地區(qū)、甚至貧困地區(qū)的發(fā)展，最為突出的表現是，因為環(huán)保意識的欠缺，單一從提高GDP的政績觀出發(fā)，在水源保護地扶持發(fā)展畜禽養(yǎng)殖業(yè)。畜禽養(yǎng)殖業(yè)確實讓一小部分庫區(qū)群眾先富起來，但這富裕并非是帶動大部分群眾走出貧困，而是威脅到了日益珍貴的水資源安全、威脅到了500多萬人民的身體健康，更威脅到一個城市的未來發(fā)展命運。庫區(qū)扶持形成的畜禽產業(yè)鏈已涉及一部分群眾的可觀收入以及地方的財政收入。如果不痛下決心堅持治理，就會導致畜禽養(yǎng)殖越治越多，污染越來越嚴重。因此要保護好水源，必須考慮養(yǎng)殖戶的利益，堵疏結合，轉產轉業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展理念，轉變發(fā)展方式，克服重發(fā)展輕環(huán)保的問題，努力實現珊溪水源地經濟持續(xù)發(fā)展、污染持續(xù)下降、生態(tài)持續(xù)改善的綠色生態(tài)發(fā)展。

中國水利：按照最嚴格水資源管理制度中的“納污紅線”要求保護水源，珊溪水源地綜合整治關鍵要解決什么問題？采取了什么措施？

林孝悌：珊溪水源地的污染源主要由于人口眾多產生的生活污染和畜禽養(yǎng)殖污染，這是綜合整治首先要解決的問題。庫區(qū)水域范圍涉及文成、泰順、瑞安3個縣（市），共16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)51.3萬人口。整治前，庫區(qū)還是一個傳統的養(yǎng)豬基地，共有規(guī)模養(yǎng)殖戶2 200多戶，欄舍面積近50萬m2，折合生豬當量近30萬頭。由于缺乏土地消納，加上治理不到位，養(yǎng)殖污染十分嚴重，其總磷貢獻率占珊溪市庫區(qū)的62%。加之珊溪庫區(qū)入庫支流達16條，光水域面積就達到40 km2，由于多龍管水相互推諉、地方利益保護主義等因素，造成珊溪庫區(qū)水域“三無船舶”泛濫、非法捕撈十分嚴重，致使水庫水體生態(tài)平衡遭受嚴重破壞。珊溪水源地的污染狀況，必須采取綜合治理措施。

一是規(guī)劃先行，制度保障。為科學治理和保護珊溪水源地，市政府委托中國環(huán)境科學研究院和省級水利、漁業(yè)等科研院所，對庫區(qū)污染源和納污能力進行全面普查和測算分析，編制了《珊溪（趙山渡）庫區(qū)水環(huán)境綜合整治和生態(tài)保護規(guī)劃》《珊溪（趙山渡）水庫保水漁業(yè)規(guī)劃》《珊溪水利樞紐實施最嚴格水資源管理方案》，為科學治水提供了重要的依據。2012年5月，溫州市委、市政府出臺了珊溪水源地保護“1+6”政策文件體系（1個重點文件，加6個配套文件），2013年2月，又制定了加快推進珊溪水源地保護工作“1+3”補充政策，同時針對各階段工作重點，出臺了畜禽養(yǎng)殖污染長效管理、取締“三無”船舶、庫區(qū)轉產轉業(yè)等專項政策措施，為水源地保護工作提供了制度保障。

二是創(chuàng)新模式，項目運作。珊溪水源地保護涉及2縣1市政府和20多個相關部門，跨水利、環(huán)保、農業(yè)、市政、交通等多個行業(yè)，涵蓋“三大”產業(yè)，是一個龐大的社會系統工程，如何確保有效實施是一個大難題。為此，提出了創(chuàng)新水源保護的管理模式，將各種工程措施與非工程措施統一整合包裝為“珊溪水利樞紐水源地人口統籌集聚和水源保護工程項目”，并按照基本建設程序，實行“統一規(guī)劃、統一立項、統一籌資、統一管理，分期建設、分項設計、分別招標、分級實施”的建設管理模式，確保了項目資金籌集、進度工期、質量安全、驗收投用等環(huán)節(jié)依照基本建設規(guī)范得到有效落實。在創(chuàng)新建設管理模式的基礎上，創(chuàng)新工作機制，按照“條塊結合、統分結合、行業(yè)整合”的要求，分別落實了各項工程措施、非工程措施的建設管理責任。如治污設施的建設實行條塊結合，由水庫主管單位市公用集團負責主干管和終端污水處理廠建設；庫區(qū)縣（市）政府負責政策落實，并直接負責人口統籌集聚工程、農村生活污水生態(tài)化治理工程及配套管網、畜禽養(yǎng)殖污染治理工程、主要支流生態(tài)保護與修復工程的建設；如生活污水、生活垃圾的長效運行管理，按照“一網一環(huán)”的要求，實行統分結合，終端污水處理廠、垃圾填埋場由市公用集團負責，戶集、村收、鎮(zhèn)運等點、線、面環(huán)節(jié)，由屬地政府負責；又比如庫區(qū)水質自動在線監(jiān)測站網及預警應急體系工程、交通突發(fā)事故污染防范工程、一級水源保護區(qū)安全防護設施工程、庫區(qū)水源保護宣傳警示工程等線性項目，按照行業(yè)整合的要求，分別由市環(huán)保、交通、水利等部門按照職責分工負責建設管理。

三是綜合整治，保護水源。每年以3億～4億元的投入強度，全面開展水源地人口統籌集聚和水源保護“五大”工程建設。水源地人口統籌集聚工程借助溫州市正在開展的農房集聚改造，將一二級水源保護區(qū)人口搬遷至集雨區(qū)以外。水源保護“五大”工程建設包括：一是畜禽養(yǎng)殖污染治理工程。按照總量控制的原則，拆除規(guī)模化養(yǎng)殖場，確保庫區(qū)生豬當量控制在2.26萬頭環(huán)境容量以內，保留的養(yǎng)殖場嚴格實行達標排放。二是生活污水治理工程。人口在1萬人以上的城鎮(zhèn)，新建和改擴建7處城鎮(zhèn)生活污水處理廠，尾水再進行深度處理，其他農村地區(qū)按照分片治理的要求，建設300多套農村污水生態(tài)化治理工程。三是生活垃圾治理工程。全面推行“戶集、村收、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）運、縣（市）處理”的生活垃圾集中收集處置機制，新建和擴建4處垃圾填埋場，80處垃圾中轉站。四是主要支流生態(tài)保護與修復工程。在水庫主要支流、河口、水岸帶實施濕地保護和恢復工程，推廣建設生態(tài)濕地系統、人工浮島和生態(tài)河道。大力實施庫區(qū)“保水漁業(yè)”，按照規(guī)劃要求投放魚苗，確保濾食性魚類總量達到800 t以上。五是實施水質自動在線監(jiān)測和預警應急體系工程，新建自動在線監(jiān)測點3處，生態(tài)浮標11處，藻類生命觀測系統2套，同步建設水質自動在線監(jiān)測系統遠程控制中心，提高水質監(jiān)測和水污染應急處置能力。同時，對一級水源保護區(qū)實施封閉式管理，修建庫區(qū)公路安全護欄，強化危險化學品運輸等污染事故防范和應急處置措施。

四是聯合執(zhí)法，強化管理。為維護水事秩序，市政府在市水利局設立了珊溪水源保護聯合執(zhí)法辦公室，建立常態(tài)化的屬地聯合執(zhí)法機制。抽調公安、水利、漁業(yè)、海事、港航、環(huán)保、農業(yè)等部門的執(zhí)法力量60多人，組成水上執(zhí)法大隊、陸上執(zhí)法大隊、機動執(zhí)法大隊，實行水陸兩線、白天黑夜不間斷聯合執(zhí)法，從嚴打擊非法網箱養(yǎng)魚、非法捕撈濾食性魚類，全面整治庫區(qū)“三無船舶”。庫區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立巡查隊伍，制定巡查制度，配備巡查工具，進行全面巡查，并按每年每平方公里集雨面積1 500元標準設立專項巡查經費，鞏固畜禽養(yǎng)殖污染整治及生活污水垃圾治理成果。同時，加強責任制考核，制定了嚴格的水質考核與獎懲辦法，建立了水質監(jiān)測每月通報制度，并與屬地黨政領導班子、領導干部和市有關部門負責人獎懲任用綜合考核評價掛鉤，與市財政轉移支付等專項資金安排掛鉤。

五是堵疏結合，轉產轉業(yè)。樹立“在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護”的治水理念，鼓勵和扶持庫區(qū)生態(tài)縣建設。一是建立生態(tài)補償機制，每年籌集1.45億元資金，幫助庫區(qū)農民參加新農村合作醫(yī)療保險。二是設立轉產轉業(yè)專項扶持資金，每年2 000萬元，連續(xù)5年共1億元，幫助庫區(qū)原養(yǎng)殖戶加快轉產轉業(yè)，實現水源保護的長治久安。三是設立困難補助專項資金1 000萬元，對那些因畜禽養(yǎng)殖污染整治而使生活一時陷入困難的低收入農戶予以幫扶。四是建立珊溪水源保護公益基金，發(fā)動社會各界開展捐款獻愛心活動，以長期扶持和救助那些無勞動能力或因病致貧的困難家庭。五是加大庫區(qū)基礎設施建設的幫扶，市級有關部門制定幫扶措施，對庫區(qū)項目優(yōu)先安排，并在項目審批、資金補助、技術服務上給予大力支持。

中國水利：要解決好珊溪水源地群眾的生產生活問題，順利推進養(yǎng)殖戶轉產轉業(yè)，龐大的資金從哪里來？

林孝悌：2011年中央1號文件明確提出 “要加大公共財政對水利的投入，積極開展水利收益權質押貸款等多種形式融資”，為溫州創(chuàng)新籌資機制提供了方向。在資金籌措上，溫州市創(chuàng)新籌資機制，堅持“誰受益、誰分擔，誰用水、誰出錢，用好水、多花錢”的“以水養(yǎng)水”市場化路子，實行了“三條腿”走路。一是設立財政引導資金，通過整合環(huán)保部門的生態(tài)補償資金、水利部門的水利建設專項資金等，每年籌集0.8億元；二是在供水水價中設立水源保護治理費（前 5年 0.3元/m3，后 10年 0.5元/m3），通過聽證等一系列程序，納入水價成本，獲得長期的收益權；三是以水庫主管部門市公用集團為融資平臺，以財政整合資金為資本金，以水源保護治理費收益權為質押，進行長期貸款融資，確保了珊溪水源地保護建設管理資金足額到位。

中國水利：在珊溪水源地綜合整治中，溫州市建立了“政府主導，水利牽頭，部門參與，屬地負責，齊抓共管”的管理體制，您認為水利部門牽頭如何更好發(fā)揮作用？對加強水源地保護您還有什么建議？

林孝悌：珊溪水源地保護過去走過一些彎路，為切實落實珊溪水源地保護管理責任，溫州市建立了“政府主導，水利牽頭，部門參與，屬地負責，齊抓共管”的管理體制。成立了溫州市珊溪水利樞紐水源保護管理委員會，由市政府主要領導任主任，分管水利、環(huán)保的副市長分別擔任副主任，庫區(qū)政府和相關部門主要負責人為成員，統一組織領導。管委會辦公室設在市水利局，具體負責組織、協調、監(jiān)督和考核。庫區(qū)二縣一市政府也成立相應的管理機構，明確了市縣二級政府在實施最嚴格水資源管理制度上的第一領導責任，明確了市縣二級水利部門在實施最嚴格水資源管理制度上的主導地位，理順了水利部門與環(huán)保、住建（市政）等部門以及屬地政府在實施最嚴格水資源管理制度上的關系。

水利部門牽頭，實質上水利部門起到統一組織、協調、監(jiān)督、考核等主導作用。水源保護治理在陸上，成果在水上，管理水資源的水利部門更能關注陸上的所有污染源，有利于推進最嚴格水資源管理制度的建立，同時改變了過去由環(huán)保部門牽頭，只是從環(huán)保執(zhí)法要求出發(fā)而忽視綜合整治的單兵作戰(zhàn)方式。多部門以及庫區(qū)政府的多方協作，各盡其職，是保證水源保護綜合整治取得成效的力量源泉。珊溪水源保護取得顯著成效說明，水利部門能夠真正牽頭承擔起珊溪水源保護這一龐大的社會系統工程建設任務。

為深入貫徹落實2011年中央1號文件精神，實行最嚴格的水資源管理制度，保障飲用水安全，應加大對全國重要飲用水水源地的保護工作，結合目前正在推進的全國重要飲用水水源地安全保障達標建設，建議在不同地區(qū)（經濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)、南方和北方），分別建立大型集中式飲用水水源地綜合整治示范區(qū)，以引導各地因地制宜開展飲用水水源地保護工作。

珊溪水源地保護綜合整治經過一年多的實踐和取得的成效證明，在溫州市委、市政府的高度重視下，各部門通力合作，水源地整治和保護是完全可以取得成效的；只要堅持體制機制創(chuàng)新，堅持走“以水養(yǎng)水”的市場化路子，水源地整治和保護的資金籌集是完全可以得到很好解決的；只要堅持依法治水、科學管水，水利部門牽頭水源地整治和保護是完全可行并能夠取得成功的。