完善政府購買社會組織服務制度

一、存在的問題

近年來，各地政府越來越多地向社會組織購買包括養(yǎng)老、助殘、文體科普、婦幼保護、法律服務、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、環(huán)境保護、社區(qū)服務、專業(yè)幫教等在內(nèi)的公共服務。政府購買社會組織服務也被視為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會治理、增強民生保障的重要抓手。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，推廣政府購買服務，要求適合由社會組織提供的公共服務交由社會組織承擔。2013年9月，國務院辦公廳頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確將政府向社會組織購買服務作為推進政府職能轉(zhuǎn)變和社會治理創(chuàng)新的重要抓手予以強調(diào)。但在實踐中，政府購買社會組織服務的制度還不完善，仍然存在著一些問題。

（一）制度的權(quán)威性不高

雖然2002年頒布了《中華人民共和國政府采購法》，但它實際上規(guī)范的是面向政府自身提供的服務而非面向社會公眾提供的服務。而由財政部制定的《政府采購品目分類表》和《政府采購品目分類目錄（試用）》，均沒有將向社會公眾提供的公共服務包括在內(nèi)?！兑庖姟穼φ蛏鐣α抠徺I服務的內(nèi)容進行了具體列舉，在一定程度上彌補了法律法規(guī)規(guī)定的不足，但仍存在規(guī)范的層次性不高和權(quán)威性不足的問題。各地在政府購買公共服務的目錄制定、內(nèi)容選擇和程序規(guī)定方面缺乏統(tǒng)一標準，隨意性較大。

（二）制度的體系性不強

當前政府購買社會組織服務的制度尚未形成一個有機的體系，一些地方的正式規(guī)則與反映在組織慣例、文化、價值觀中的非正式規(guī)則格格不入，難以得到非正式規(guī)則的支持。而在正式規(guī)則體系里，當前發(fā)揮作用的主要是一些位階較低的規(guī)范性文件，而位階較高的法律法規(guī)等制度形式仍然缺乏，難以形成上下銜接、相互配套的統(tǒng)一體系。

（三）制度的完整性不夠

首先，在誰購買即購買主體的資格方面規(guī)定還不夠明確。根據(jù)《意見》的規(guī)定，購買主體包括行政機關(guān)、參照公務員法管理的具有行政管理職能的事業(yè)單位和納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織，而關(guān)于人大、法院、檢察院等國家機關(guān)和黨的機關(guān)是否屬于采購主體尚不夠明確。其次，在向誰購買即承接主體方面，現(xiàn)行政府采購制度只注重不同社會力量按同一標準競爭，在很大程度上忽略了不同服務內(nèi)容的差異屬性以及企業(yè)和社會組織由于組織性質(zhì)的不同而在特定公共服務的生產(chǎn)上具有不同的優(yōu)劣。再次，服務績效評估機制方面存在缺失，過于依賴社會組織的自我評估，評估的客觀公正性和效果難以保證。

二、解決對策

基于上述不足，要適應并推進政府購買社會組織服務的實踐，就必須加緊推進政府購買社會組織服務的制度建設，構(gòu)建政府購買社會組織服務的制度體系。

（一）推進政府購買社會組織服務的立法工作，增強制度的權(quán)威性

當前，政府購買社會組織服務的目錄、內(nèi)容、方式等方面之所以在實踐中缺乏統(tǒng)一的標準，隨意性非常大，一個至關(guān)重要的原因就在于缺少法律法規(guī)的規(guī)范。建議抓緊制定一部《政府購買公共服務法》，對政府購買公共服務的目標、方式、內(nèi)容、程序進行明確規(guī)定，并且對政府購買社會組織服務進行專門規(guī)定。在《政府購買公共服務法》一時難以出臺的情況下，也可考慮對《政府采購法》進行修改，補充政府購買公共服務的內(nèi)容，以適應當前政府購買社會組織服務實踐的需要。

（二）促進政府購買社會組織服務正式規(guī)則和非正式規(guī)則的互嵌，增強制度的體系性

要保證政府購買社會組織服務的正式規(guī)則在執(zhí)行中不走樣，就要促進政府購買社會組織服務正式規(guī)則和非正式規(guī)則的互嵌，增強正式規(guī)則和非正式規(guī)則的相互銜接、相互配套和相互支持。其一是要求政府購買社會組織服務的正式規(guī)則嵌入地方性知識中，既超越于非正式規(guī)則，又能兼顧非正式規(guī)則而不與其脫節(jié)；其二是要求正式規(guī)則體系內(nèi)的全國性法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性規(guī)范文件上下銜接、密切配合、協(xié)調(diào)合作，增強政府購買社會組織服務的體系性。

（三）構(gòu)建內(nèi)容全面的政府購買社會組織服務制度體系，增強制度的完整性

首先，從制度上明確購買主體的資格。當前，《政府采購法》對購買主體的規(guī)定具有一定的彈性和適應性。建議在保留一定彈性空間的基礎上，采取具體例舉法，將人大、法院、檢察院等行政機關(guān)之外的國家機關(guān)和黨的機關(guān)納入進去。

其次，規(guī)范政府購買社會組織服務的準入制度。在選擇政府購買社會組織服務的承接主體方面，既要堅持公平競爭的原則，不得對承接主體實行差別化歧視，又需要考慮到服務內(nèi)容和承接主體性質(zhì)的差異，對于養(yǎng)老助殘、社區(qū)矯正、法律援助等特定領域，在同等條件下優(yōu)先向社會組織購買。再次，在制度上規(guī)范政府購買社會組織服務的內(nèi)容。不屬于政府職能范圍、必須由政府直接提供（如國家安全、政府決策、司法審判等）、政府提供在效率上明顯高于市場供給的服務事項，不應列為購買內(nèi)容。因此，對于可以列入購買范圍的公共服務內(nèi)容和不能列入購買范圍的公共服務內(nèi)容，應該進行梳理并具體在政府購買社會組織服務的相關(guān)制度上進行明確規(guī)定，以免造成各地實踐上的誤解和隨意性。

最后，完善社會組織服務績效評估機制，對評估主體、評估指標和評估流程進行科學設計。評估主體除了政府之外，還應該包括作為消費者的社會公眾和第三方評估機構(gòu)，其中社會公眾的滿意度在評估意見中應該得到充分反映。社會組織的自我評估一定要按照科學的標準嚴格進行。在評估指標的設計方面，應力求科學、涵蓋全面，在權(quán)重賦予上應該合理，嚴格遵循明確性、具體性、可行性、現(xiàn)實性和時效性等評價指標設計原則。在評估流程方面，應該將事前、事中和事后評估有機地結(jié)合起來。其中，事前評估著重對購買資金的合理性、購買內(nèi)容的具體屬性、承接主體的組織性質(zhì)和資質(zhì)進行具體評估，以幫助科學選擇承接主體；事中評估著重分析承接主體生產(chǎn)服務的數(shù)量和質(zhì)量、服務接受者的滿意度等方面，以及時發(fā)現(xiàn)和解決服務生產(chǎn)中的問題；事后評估側(cè)重考核承接主體服務的整體績效，以合理確定激勵方案。

（來源：中國社會科學報）