芻議文化旅游中的政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略

葛緒鋒

(云南大學商旅學院，云南 昆明 650091)

隨著現(xiàn)代化建設的推進，中國旅游事業(yè)取得長足發(fā)展。與世界旅游業(yè)的發(fā)展趨勢一樣，隨著人們的可自由支配收入、居民閑暇時間以及科學文化素質的提高，旅游的目的和方式已經(jīng)由傳統(tǒng)的休閑觀光旅游、度假旅游、探親訪友旅游等形式逐漸過渡到更具意義、更高層次的旅游—文化旅游。［1］縱觀近些年文化旅游研究相關的文章，筆者發(fā)現(xiàn)，針對文化旅游的概念解釋、規(guī)劃開發(fā)、市場宣傳以及地方文化旅游發(fā)展機制等方面的研究比較豐富，并且比較深入，在文化旅游發(fā)展過程中聯(lián)系國家旅游發(fā)展戰(zhàn)略方面的研究相對較少且不深入?；谝陨显?，筆者擬從文化旅游入手，分析政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略對文化旅游發(fā)展的作用機制，以此推進文化旅游的發(fā)展。

1 文化旅游與政府行為的關系

1.1 文化旅游的概念

國內最早提到“文化旅游”這一概念的是魏小安的《旅游文化與文化旅游》，他在文中提到，“對于旅游者來說，旅游活動是經(jīng)濟性很強的文化活動，對于旅游經(jīng)營者來說，旅游業(yè)則是文化性很強的經(jīng)濟事業(yè)”，并指出中國的文化旅游活動具體體現(xiàn)為制度文化、傳統(tǒng)文化、民族文化、民間文化四方面。［2］文化旅游以旅游文化的地域差異性為誘因，以文化的碰撞與互動為過程，以文化的相互和諧作用為結果，它具有民族性、藝術性、神秘性、多樣性、互動性等特征。文化旅游的過程就是旅游者對旅游資源文化內涵進行體驗的過程，這也是文化旅游的主要功能之一，它給人一種超然的文化感受，這種文化感受以飽含文化內涵的旅游景點為載體，體現(xiàn)了審美情趣激發(fā)功能、教育啟示功能和民族、宗教情感寄托功能。

1.2 政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略

我國旅游事業(yè)自改革開放以來，經(jīng)過30多年的發(fā)展已基本形成入境旅游、國內旅游以及出境旅游協(xié)調發(fā)展的趨勢，旅游結構體系不斷完善。旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟發(fā)展中的新增長點，作用越來越大。以上成果的實現(xiàn)主要原因在于旅游發(fā)展的“四位一體”戰(zhàn)略，“四位”即經(jīng)濟增長點戰(zhàn)略(國民經(jīng)濟中的地位)、旅游強國戰(zhàn)略(目標)、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略(路徑)以及政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略(重點)，“一體”即四種戰(zhàn)略融為一個統(tǒng)一的整體共同發(fā)展旅游業(yè)。其中政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略是旅游發(fā)展戰(zhàn)略的重中之重，當前在旅游業(yè)的發(fā)展過程中政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略依然發(fā)揮著舉足輕重的作用。政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略是在以市場為基礎配置資源的前提下，充分而合理地發(fā)揮政府的宏觀調控能力，積極引導、規(guī)范各旅游市場主體的行為，以實現(xiàn)旅游資源的配置達到或接近最優(yōu)狀態(tài)。

1.3 文化旅游與政府行為的關系

文化旅游作為現(xiàn)代人們閑暇休閑的一種較高層次的旅游方式，越來越受到各級政府部門的高度關注。政府關注文化旅游是社會各方面發(fā)展的必然選擇，文化旅游的良性發(fā)展需要政府部門的參與，這樣文化旅游與政府產(chǎn)生了千絲萬縷的聯(lián)系。

首先，文化旅游資源和文化生態(tài)環(huán)境的保護需要政府的干預。當前文化旅游迅速發(fā)展，在發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了文化資源的過度盲目開發(fā)、開發(fā)同質化嚴重、文化商品化、舞臺表演非真實化、文化變遷與涵化、文化異化等問題，這些問題的出現(xiàn)嚴重阻礙了文化旅游的發(fā)展，需要政府有關部門的參與、協(xié)調、指導。文化旅游產(chǎn)品是資源(環(huán)境)依賴性極強的產(chǎn)品，強調政府干預的原則，有利于解決如何有力地保護文化資源與文化生態(tài)環(huán)境的問題。［3］

其次，政府部門在發(fā)展文化旅游的過程中滲透著國家思維和社會意識形態(tài)。得益于文化旅游的發(fā)展，文化旅游開展地各方面也得到長足發(fā)展，但是過度的商業(yè)化，去傳統(tǒng)、新潮跟風、變幻不定、價值觀扭曲等現(xiàn)象充斥在旅游開展地中。傳統(tǒng)文化的缺失、民族精神的污染可能會導致政府的執(zhí)政困難、不利于社會環(huán)境的穩(wěn)定。我國社會主義制度界定了文化旅游的發(fā)展方向，強調旅游促進社會主義精神文明建設的作用。文化旅游業(yè)從一定角度說屬于文化產(chǎn)業(yè)，文化是意識形態(tài)滲透極強的領域，政府在文化旅游開展中必然從宏觀上以社會利益為重，維護國家良好形象和利益。

最后，全球化、現(xiàn)代化背景下，發(fā)展文化旅游過程中，文化多樣性的保護、各方利益(旅游企業(yè)、社區(qū)居民、游客)的協(xié)調等問題需要政府部門發(fā)揮協(xié)調者、指導者的作用。旅游開發(fā)使文化創(chuàng)造了經(jīng)濟價值，從而使傳統(tǒng)文化得到復興、族群認同和地方認同意識加強，但是隨著全球化和現(xiàn)代化因素的涉入，沖擊著文化的多樣性。文化旅游資源的開發(fā)必須兼顧經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益，在開發(fā)文化旅游資源的過程中，正確的政府行為表現(xiàn)要求從行政、司法、財政等各方面協(xié)調各利益相關者，認真履行作為協(xié)調者和指揮者的職能。

2 文化旅游發(fā)展中實施政府主導型戰(zhàn)略的必要性

2.1 旅游業(yè)發(fā)展自身的特點

第一，旅游業(yè)的發(fā)展具有外部性特征。在經(jīng)營過程中，旅游資源開發(fā)和旅游企業(yè)的外部性問題非常明顯。旅游資源具有稀缺性，單純的市場運作，完全受利益驅使，必然會造成資源的過度利用以至于掠奪性開發(fā)，最后嚴重破壞旅游資源。旅游資源的保護性開發(fā)和可持續(xù)利用，必須通過政府的科學規(guī)劃、政策指導、信息發(fā)布和規(guī)范市場準入等措施才能實現(xiàn)。第二，旅游業(yè)的生產(chǎn)原理具有公共產(chǎn)品的特征。旅游市場營銷、基礎設施建設方面要求政府資金的大量投入。第三，信息不對稱會導致旅游市場的競爭紊亂。旅游業(yè)的綜合性產(chǎn)業(yè)性質，決定了改善旅游市場信息不對稱的現(xiàn)狀，只有通過政府部門才能實現(xiàn)。政府部門加強對旅游產(chǎn)品和服務信息的采集、發(fā)布與傳播，建立健全信息網(wǎng)絡，推行電子政務，提高市場透明度，這些都有助于克服旅游市場信息不對稱的弊端。

2.2 文化旅游發(fā)展的現(xiàn)狀

第一，文化旅游產(chǎn)業(yè)化觀念不足。由于我國長期實行社會主義計劃經(jīng)濟體制，相關管理部門不清楚如何在新形勢下科學開發(fā)、合理利用文化資源。對發(fā)展文化旅游業(yè)的思路不清晰、規(guī)劃不重視、開發(fā)不合理。第二，發(fā)展規(guī)劃不到位、品牌競爭力不強、文化產(chǎn)品缺乏特色。缺乏必要的前瞻性、科學性、系統(tǒng)性較強的文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃和景區(qū)(點)規(guī)劃。文化內涵的挖掘不足，旅游者參與性項目不豐富，文化旅游的表現(xiàn)形式單一，促銷、包裝缺乏創(chuàng)意。第三，文化旅游從業(yè)人員素質亟待提高。以上現(xiàn)狀的解決離不開政府的作用，現(xiàn)階段只有政府能夠有效地從各方面解決上述問題。

2.3 政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略意圖

在文化旅游中，政府的干預作用不斷加強，并積極參與到文化旅游的管理和指導中。旅游學界已經(jīng)有人注意到，旅游業(yè)的某些特殊功能有利于政府目標的實現(xiàn)。他們認為:“旅游業(yè)是物質文明和精神文明的交匯點，不僅可以促進落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，從而實現(xiàn)地區(qū)間的平衡發(fā)展，而且提高國民素質，加強社會主義精神文明建設和和諧社會建設?！逼鋵崳谖幕糜伟l(fā)展中，政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)揮是與政府各方面工作任務和目標結合在一起的。政府部門對文化旅游業(yè)的干預指導所預期達到的目的與政府在社會、經(jīng)濟、文化等方面的日常工作是交叉重疊的。轉變人們的思想觀念，提高人們的思想文化素質，保護中華民族傳統(tǒng)文化，推進社會主義現(xiàn)代化建設，構建社會主義和諧社會，實現(xiàn)中華民族的偉大復興等等目標是政府積極參與指導文化旅游發(fā)展的深層次原因。

3 政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略在文化旅游中的應用層面

政府主導作用主要是按照文化旅游業(yè)自身的特點，在以市場機制配置資源的基礎上，通過戰(zhàn)略規(guī)劃與開發(fā)、政策法規(guī)導向、行業(yè)管理、投資控制、文化導向宣傳等方式加強對文化旅游的扶持，為文化旅游發(fā)展提供公平有利的宏觀和微觀環(huán)境。

3.1 戰(zhàn)略規(guī)劃與開發(fā)

在文化旅游系統(tǒng)要素發(fā)展現(xiàn)狀調查評價的基礎上，針對文化旅游系統(tǒng)的屬性、特色和發(fā)展規(guī)律，并根據(jù)社會、經(jīng)濟和文化發(fā)展的趨勢，以綜合協(xié)調文化旅游系統(tǒng)的總體布局、系統(tǒng)內容要素、功能結構以及文化旅游系統(tǒng)與外部系統(tǒng)發(fā)展。文化旅游的開發(fā)，應以市場為導向，以滿足廣大文化旅游者消費需求為要點，在相關政府部門的引導下，政府、企業(yè)、社區(qū)居民與學者互動地進行，適時根據(jù)文化需求調整旅游供給。通過互動，文化旅游的規(guī)劃開發(fā)可以持續(xù)協(xié)調地進行，如圖1所示。［4］

圖1 文化旅游開發(fā)中各種力量互動關系示意圖

在文化旅游規(guī)劃與開發(fā)中，政府和旅游企業(yè)是合作伙伴，同時政府對旅游企業(yè)加以管理和規(guī)范。政府與社區(qū)是管理關系，同時幫助社區(qū)實現(xiàn)生活目標。旅游企業(yè)和社區(qū)是合作關系。學者為各方提供專業(yè)知識和理論方法的指導。

3.2 政策法規(guī)導向

市場經(jīng)濟的運行需要相應的制度法規(guī)，同樣，文化旅游業(yè)的發(fā)展也需要制度法規(guī)的完善，這樣市場機制的基礎性作用才能更好地發(fā)揮出來。文化旅游關系到優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承和弘揚，關系到社會主義精神文明建設。在文化旅游開展中，制定相應的文化法律法規(guī)勢在必行。《中國旅游法》即將出臺，很多學者建議把文化作為旅游的載體，筆者相信這也會進一步為文化旅游的深入發(fā)展創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。

3.3 行業(yè)管理措施

旅游業(yè)是一門綜合產(chǎn)業(yè)，關聯(lián)帶動效應顯著。在文化旅游發(fā)展中，各級政府管理部門都在積極通過有關途徑引導、監(jiān)督、管理文化旅游行業(yè)。通過文化旅游戰(zhàn)略規(guī)劃引導行業(yè)的投資和經(jīng)營方向、規(guī)范文化旅游事業(yè)的行業(yè)規(guī)則、組織文化旅游地形象宣傳、開拓文化旅游消費市場、加大文化旅游從業(yè)人員的科學文化素質培養(yǎng)等管理措施。

3.4 投資控制

在文化旅游發(fā)展的現(xiàn)階段，政府利用行政機制加大發(fā)展與文化旅游發(fā)展相配套的基礎設施建設，使文化旅游形成一定規(guī)模，滿足文化旅游者的消費需求。政府不是萬能的，不能包攬一切，文化旅游的開發(fā)通常是通過政府資金啟動社會投資，從而有效地控制經(jīng)濟、刺激市場。在文化資源的深度開發(fā)上，政府讓位于企業(yè)參與，旅游企業(yè)對具體的經(jīng)營項目投資建設，做到文化旅游可持續(xù)發(fā)展。

3.5 文化導向宣傳

旅游界有句話，“宣傳是旅游發(fā)展的火車頭”［5］，說明宣傳工作對旅游的重要性。我國的國家性質界定了文化旅游的宣傳導向，強調文化旅游促進建設社會主義精神文明的作用。我國的文化旅游發(fā)展有實現(xiàn)對外交流和展示民族國家形象的作用。政府通過文化旅游管理和監(jiān)督，規(guī)范人們的意識形態(tài)，使旅游文化資源的內容與社會主義主流意識保持一致，在政府的主導下，中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，如自強不息、勤勞勇敢、艱苦奮斗等精神，在文化旅游中充分展現(xiàn)在國內外游客眼前，以此來陶冶人們的人文素養(yǎng)和意識形態(tài)，最終促進社會的穩(wěn)定發(fā)展。

4 結語

政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略的應用極大地推動了文化旅游的可持續(xù)發(fā)展，使得在文化旅游中出現(xiàn)的問題能夠得到及時控制和解決。但是隨著現(xiàn)代化和全球化的日益推進，文化旅游可能會面臨著來自各方面的沖擊，堅持政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略可以有效減輕外部因素帶來的震蕩。然而，政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略并不是完美無缺的，在實踐過程中也出現(xiàn)了如政府部門內部協(xié)調失靈、政府職能錯位等不合理現(xiàn)象，但這些可以通過相關措施進行補救，因此靈活的政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略在文化旅游中的作用不可小覷。

［1］張曉萍.文化旅游與云南［J］.科學問題探索，1998(7):45.

［2］徐菊鳳.旅游文化與文化旅游:理論與實踐的若干問題［J］.旅游學刊，2005(4):67－72.

［3］張廣瑞.生態(tài)旅游:理論辨析與案例研究［M］.北京:社會科學文獻出版社，2004.

［4］徐贛麗.民俗旅游與民族文化變遷——桂北壯瑤三村考察［M］.北京:民族出版社，2006.

［5］張進福，鄭向敏.芻議民俗風情的評價與引導——以福建惠安女民俗為例［J］.福建論壇，2000(12):47－49.