公私合作（PPP）模式運行機制優(yōu)化探析

●高慶普

公私合作（PPP）模式運行機制優(yōu)化探析

●高慶普

政府在公共項目建設(shè)與運營過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，然而在當前形勢下，僅僅依靠政府財政投資開展公共項目建設(shè)已經(jīng)難以滿足社會發(fā)展的需要，所以必須積極探尋新型的公共項目融資模式，吸引私人機構(gòu)參與到公共項目建設(shè)中，有效緩解公共項目建設(shè)資金不足的現(xiàn)狀，切實提高公共項目運營效率。筆者意在從PPP模式的價值與意義入手，論述PPP模式的實施路徑，分析發(fā)展中存在的問題，并提出完善PPP模式運行機制的幾點建議。

一、PPP模式的價值與意義

PPP模式（Public—Private—Partnership）即公私伙伴關(guān)系，是指政府與私人組織為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，以資源共投、風險共擔、利益共享為原則，形成的一種伙伴式合作關(guān)系。在該模式中，需要政府與私人組織簽署合同，明確雙方權(quán)利和義務(wù)，確保合作的順利開展。PPP模式的價值與意義主要有如下幾個方面：

（一）有利于彌補財政預(yù)算的不足

雖然經(jīng)過改革開放以來的經(jīng)濟大發(fā)展，我國政府部門的財力已經(jīng)非常雄厚，但是相對于社會發(fā)展的需要來說還是存在缺口。在政府公共項目融資過程中，運用PPP模式引進私營部門投資，在一定的前提條件下，允許私營部門共同參與公共項目的建設(shè)，不但有助于政府部門職能的轉(zhuǎn)換，從而進一步減輕財政負擔，而且還能使政府的角色從生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，能夠確保公共項目建設(shè)資金更加充裕，有利于彌補政府財政預(yù)算資金的不足。

（二）有利于提高公共項目的運營效益

在政府公共項目融資中，運用PPP模式能夠使公共項目的運營效率獲得顯著提升，具體體現(xiàn)在如下幾個方面：一是在該模式中，私營部門全過程參與，其通過各種創(chuàng)新技術(shù)的合理應(yīng)用，可以有效降低項目全生命周期的成本；二是在PPP模式中，項目的風險由政府和私營部門共同分擔，通過項目風險評估，可以使項目的風險變得更加清晰，由此將會產(chǎn)生出更高的經(jīng)濟效益；三是在PPP模式下，可將公私合作當成一種媒介，通過它能夠引入更多的服務(wù)費，還能引入一些傳統(tǒng)體制下沒有的創(chuàng)新性收入，有利于整體收入的增加；四是利用PPP模式可以使合作雙方為實現(xiàn)共同的目標而努力協(xié)作，因不再受政府干涉的影響，使得運作更加靈活、有效。

（三）有利于提升公共項目服務(wù)質(zhì)量

在政府公共項目融資中，運用PPP模式能夠進一步提升項目的服務(wù)質(zhì)量。一方面，在PPP模式中合作實體為政府和私營部門，想要贏得更多顧客的認可，私營部門就必須不斷提高自己的服務(wù)質(zhì)量，盡最大的可能滿足公眾的合理需求。另一方面，社會公眾對私營部門還具有監(jiān)督的職能，由此能夠促進私營部門進一步了解顧客的需要，并將這一需要傳遞給政府部門，有利于公共項目整體服務(wù)質(zhì)量的提升。

二、公私合作（PPP）模式的實施路徑

（一）項目立項與可行性分析階段

從目前國內(nèi)的總體情況上看，提出PPP模式的情況主要有以下兩種：一種是政府按發(fā)展規(guī)劃的實際要求及社會對擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，提出PPP項目的開發(fā)建議；另一種則是由項目發(fā)起人按照政府的建設(shè)規(guī)劃重點，向政府部門提出項目建議。由于我國絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都是由政府部門掌控，所以PPP項目的立項也均由政府提出。在該階段需要重點明確的內(nèi)容為項目是否適用PPP模式。立項完畢后，需要對項目進行可行性分析研究，主要包括對項目建設(shè)所產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益的預(yù)測，以及對項目民營化的可行性評估。

（二）合作合辦選擇階段

政府以確定的PPP項目為基礎(chǔ)，通過招投標的方式，在社會范圍公開進行招標，并組織專家對所有投標人的資質(zhì)進行審查、評議，從中挑選優(yōu)秀的私營機構(gòu)作為合作伙伴，并由項目的主管部門代表政府與私營機構(gòu)簽訂正式的PPP協(xié)議。在該階段，要對審查程序加以嚴格規(guī)范，確保審查結(jié)果的真實性、可信性，同時還應(yīng)對特許經(jīng)營權(quán)期限、監(jiān)督期限、雙方的權(quán)利及義務(wù)等內(nèi)容進行明確。

（三）項目建設(shè)階段

在該階段首先需要成立項目公司，其主要負責項目的籌資、建設(shè)以及運營等計劃的制訂，并與銀行、材料供應(yīng)商、承建商簽訂合同，同時提出開工報告，隨后組織相關(guān)單位進行項目實施。在對PPP項目進行建設(shè)的過程中，政府部門應(yīng)進行實時監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)與合同規(guī)定不符的情況，要及時與項目公司進行溝通，并明確責任主體。該階段的工作重點在于發(fā)包方式的正確選擇，及理清與承建商及材料供應(yīng)商的合同關(guān)系。

（四）項目運營階段

該階段會一直持續(xù)到特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議到期為止，項目公司全權(quán)負責項目的具體運營情況，在運營期間，項目公司應(yīng)根據(jù)協(xié)定要求，對項目進行相應(yīng)的維護和維修，而政府、投資者、貸款人和社會公眾均具有對該項目的監(jiān)督權(quán)。為了不影響各方的利益，應(yīng)當以項目的可行性分析為前提，對其進行合理定價。

（五）項目移交階段

當特許經(jīng)營權(quán)到期之后，項目公司需要將項目的經(jīng)營權(quán)移交給政府部門。在該階段，應(yīng)將工作的重點放在以下幾個方面：資產(chǎn)評估、利潤分紅、清償債務(wù)以及糾紛解決等。對于政府部門而言，其應(yīng)當做好項目移交之后的相關(guān)工作，確保公共產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)穩(wěn)定性和連續(xù)性。需要注意的是，在PPP項目的策劃階段，要盡可能確保其現(xiàn)金流量可清償所有的債務(wù)，并使項目公司能夠從中獲取到一定的利潤，從而保證移交過程的無償性，或從政府部門得到一些象征性的補償。

三、公私合作（PPP）模式發(fā)展中的問題分析

上世紀90年代以來，我國積極開展PPP模式在政府公共項目中的應(yīng)用 （以BOT為主要形式），其范圍有高速公路、城市軌道交通、污水處理等多個基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，極大地推動了政府公共項目的建設(shè)進程。也就是說，PPP模式早就出現(xiàn)在我國實踐中。然而，PPP模式在應(yīng)用中也存在一些問題，限制了PPP模式的廣泛深入應(yīng)用。

（一）制度框架與法規(guī)體系不完整

制度和法規(guī)為PPP確立活動空間，也是利益各方合作的依據(jù)。雖然國家已經(jīng)出臺一些PPP相關(guān)法規(guī)，但缺乏國家層面的立法，法規(guī)層次性較低，法律效力不高。2014年，財政部下發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南 （試行）》（財金〔2014〕113號），國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)，均針對PPP模式的實施下發(fā)指導性意見。然而，一方面，兩個部門爭取政府公共項目實施過程中的主導權(quán)，可能會與地方性法規(guī)不協(xié)調(diào)。另一方面，普遍缺乏針對PPP模式的專門規(guī)定，沒有完整的政策體系，如財政資金的參與、投資項目決策管理、招投標、社會資本進入與退出、價格管理和公共服務(wù)等。

(二)公共項目決策失靈與建設(shè)低效

PPP項目仍沿用一般性政府投資項目的決策，一方面，政府自身的運行及提交公共產(chǎn)品會產(chǎn)生交易成本，且政府缺乏明確、清晰的PPP項目后評估制度體系，難免會在項目實施過程中，出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。另一方面，決策公共項目的政府官員也是理性經(jīng)濟人，會做出讓自己利益最大化的選擇，因此項目決策與建設(shè)過程中，作為投資主體的政府，為獲取更多的利益，難免與特殊利益集團存在“尋租”情況，同時巧設(shè)名目造成公共項目建設(shè)低效。

（三）社會資本準入與退出渠道不暢通

當前，政府對社會資本涉獵行業(yè)、登記事項、前置審批等限制較多，致使社會資本在與財政投資競爭中處于劣勢，這也和社會資本信用基礎(chǔ)薄弱有關(guān)。比如民營資本在招投標中以超低價格參與項目的公開競標，中標后，往往以征地拆遷補償標準過高、出現(xiàn)競爭性項目、材料價格上漲等各種理由提價，若條件得不到滿足，就拖延施工或干脆退出相威脅。此外，社會資本退出PPP項目審批嚴格，周期較長，又缺乏完整、規(guī)范的審批制度，社會交易平臺又受多種因素的滯后影響；政府在付費項目上缺乏穩(wěn)定的資金來源和規(guī)范的支付機制，一定程度上制約了社會投資者退出的要求，限制了社會資本的再循環(huán)利用。

（四）政府監(jiān)管主體職能交叉，多重監(jiān)管

自PPP項目實施以來，呈現(xiàn)出多主體監(jiān)管、權(quán)力分散、監(jiān)管權(quán)責不清的情形，同級政府部門之間，各層級之間的權(quán)責界定不清晰，沒有形成獨立、綜合性的監(jiān)管機構(gòu)；并且監(jiān)管范圍狹窄，缺乏統(tǒng)一性與全局性，權(quán)力分散在各行業(yè)主管部門之中。就如何開展政府和社會資本的合作來說，財政部與發(fā)改委均下發(fā)指導性意見行使主導權(quán)；就公共項目領(lǐng)域而言，公路、水路、鐵路歸口交通運輸部監(jiān)管，而民航運輸歸民航局監(jiān)管；石油、天然氣、水力、電力等能源方面則歸屬于各職能部門監(jiān)管。

四、完善公私合作（PPP）模式運行對策

（一）完善法律法規(guī)體系

由于在PPP模式中，財政資金是交由私營部門進行運作的，其中可能會涉及國有資金被挪用的情況，為此，應(yīng)當對相關(guān)的法律法規(guī)體系進行完善，借此來強化財政資金的監(jiān)督使用，防止國有資金被挪用、擠占及流失等情況的發(fā)生。首先，應(yīng)當完善擔保方面的立法。由于PPP是一種融資模式，因而會涉及擔保方面的問題，加之PPP項目的經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)等規(guī)定相對比較復雜，所以，應(yīng)當對其擔保方面的法律問題進行專門規(guī)定。其次，可對發(fā)達國家相關(guān)方面的成功案例進行借鑒，頒布一些有利于外國直接投資的外國投資促進法，給國外投資者提供相應(yīng)的機會，這有助于推動PPP模式的發(fā)展。再次，PPP項目歸屬于政府采購項目的范疇，所以應(yīng)在現(xiàn)行的《采購法》中適當增加與PPP項目有關(guān)的法律規(guī)定，為項目的有序進行提供法律保障。最后，要加快一般性商業(yè)立法，如知識產(chǎn)權(quán)法、合同法、公司法、保險法等等，因為這些相關(guān)的法律法規(guī)，對PPP項目的進行都有著或多或少的影響，故此對這些法律的健全，有助于PPP項目的開展。

（二）建立項目決策機制

對于PPP項目而言，政府機構(gòu)的科學決策是保證項目成功的重要前提。為此，必須建立起PPP項目政府決策機制，具體做法如下：首先，明確參與政府決策的組織機構(gòu)，包括政府部門、項目招標機構(gòu)、專家和社會公眾，提高決策的全面性和專業(yè)性，降低“尋租”概率，使公共項目建設(shè)符合社會發(fā)展需求。其次，建立合理合法的談判機制，讓政府決策層、私人投資者、社會公眾、行政管理部門共同參與到談判中，各自表達利益訴求，減少信息不對稱現(xiàn)象，實現(xiàn)公共項目融資利益最大化。再次，健全項目評估體系，對PPP項目經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益進行全面評估。在經(jīng)濟效益評估中，要綜合考慮項目投資收益、宏觀經(jīng)濟效益、經(jīng)濟結(jié)果等指標；在社會效益評估中，要考慮項目所帶來的生活穩(wěn)定指數(shù)、就業(yè)效果、生活質(zhì)量、收益分配等指標；在環(huán)境效益評估中，要全面考慮項目需要采取的環(huán)保措施以及預(yù)期的環(huán)保效果。同時，建立私人投資者評價指標體系，將信用評價等級、盈利能力、管理能力、風險偏好、償債能力、人力資源等方面納入到評價范圍內(nèi)，作為優(yōu)選私人投資者的重要依據(jù)。最后，遵循標準化、規(guī)范化、民主化的原則完善PPP項目決策程序，落實決策責任追究制度，對因主管原因造成的決策失誤，要追究相關(guān)決策人的責任。

（三）完善市場準入、競爭激勵與退出機制

為使更多的私營部門能夠進入到PPP模式當中，應(yīng)對相應(yīng)的準入機制加以完善。要讓私營與政府部門在PPP模式當中享有平等的地位和公平的待遇，從而吸引更多的私營資本參與到PPP項目的建設(shè)當中，在此基礎(chǔ)上，為私營部門構(gòu)建一個完善的融資平臺，多為他們提供一些簡便易行的融資渠道。同時，要對PPP模式準入條件加以明確，并使其公開化、透明化，在招投標過程中，則應(yīng)遵循公平、公正的原則，盡可能放寬限制條件，這有助于投資多元化目標的實現(xiàn)。此外，必須對特許經(jīng)營的準入資格進行嚴格規(guī)范。在選擇合作伙伴時，政府部門要做到公正、公開，堅決杜絕暗箱操作，制定完善的準入許可制度，并對投資和建造商的信息進行考察。由于國內(nèi)在特許經(jīng)營對象的選擇上是以招投標的方式為主，為此，在該過程中，應(yīng)當從全方面進行評價，并通過綜合打分，擇優(yōu)選取。

針對重點投資項目建立完善的績效評價指標體系，并制定與之相應(yīng)的管理辦法，對績效評價的有關(guān)內(nèi)容加以明確，如評價范圍、評價對象、評價內(nèi)容等等，進一步強化績效審計及考核。同時應(yīng)貫徹落實政府部門投資績效管理，對政府部門的管理職責進行強化，增強政府出資的安全性。此外，還應(yīng)對PPP項目各環(huán)節(jié)的負責機構(gòu)和人員進行明確，并制定與之相關(guān)的管理程序，以評價考核和審計結(jié)果為指導依據(jù)，建立健全責任追究制，以此來促進政府部門投資效率的提升。

政府應(yīng)主導建立PPP項目產(chǎn)權(quán)交易和股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，為企業(yè)提供便利的產(chǎn)權(quán)、股權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，能夠在社會資本獲取合理回報后退出公共項目運營，進而實現(xiàn)其資源合理配置和可持續(xù)發(fā)展。

（四）健全政府監(jiān)管機制

我國應(yīng)針對PPP模式建立起完善的監(jiān)管機制，實現(xiàn)對公共項目建設(shè)的全過程監(jiān)管，提高財政資金的使用效益，防止出現(xiàn)挪用、擠占國有資金的情況。筆者建議設(shè)立綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)，對監(jiān)管區(qū)域內(nèi)所有PPP項目進行統(tǒng)一監(jiān)管，提高監(jiān)管的針對性和有效性。同時，還應(yīng)當健全政府監(jiān)管體系，將綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)、傳統(tǒng)監(jiān)管部門、審計部門和監(jiān)察部門作為監(jiān)管主體，明確各部門職責和監(jiān)管側(cè)重點，使各部門形成相輔相成的監(jiān)督工作體系。綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)負責公共項目的全過程監(jiān)管，對私營部門準入、成本、價格、服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境等方面實施專業(yè)化監(jiān)管。比如在項目前期，該機構(gòu)要監(jiān)督審查私營機構(gòu)的選擇、合同的訂立、可行性報告的審批以及初步設(shè)計的審批等方面；在項目建設(shè)期，該機構(gòu)要監(jiān)督審查特許經(jīng)營合同的執(zhí)行情況，監(jiān)管安全施工過程、施工質(zhì)量控制以及工程資金的使用情況；在項目運營期，該機構(gòu)要定期檢查公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和運營維護工作，開展項目運營績效評價，做好項目后評估工作，為日后類似項目建設(shè)提供參考依據(jù)；在項目移交階段，該機構(gòu)要加強項目的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督，并評估項目的整體情況，維護公共部門的利益。充分發(fā)揮建設(shè)、財政、環(huán)保等傳統(tǒng)部門的監(jiān)督管理，進一步減少交易成本。借助外部審計部門負責公共項目建設(shè)及運營期間資金使用合規(guī)、合法及效益性，重點解決項目經(jīng)濟指標、技術(shù)指標是否與預(yù)期目標相符。授予監(jiān)察部門一定的權(quán)利，使其能夠獨立完成項目立項、建設(shè)、運營期間的日常監(jiān)管工作。

總而言之，PPP模式在緩解政府公共項目建設(shè)資金緊缺、提高公共項目運營效益等方面起著不可忽視的作用，已經(jīng)成為我國公共項目融資的重要發(fā)展方向。對于PPP項目而言，政府要充分發(fā)揮監(jiān)管職能，構(gòu)建起完善的PPP模式運行機制，加強融資風險防范，提高項目運營資金使用效益，避免國有資產(chǎn)流失，從而實現(xiàn)公共項目建設(shè)的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益目標，使項目產(chǎn)品滿足社會公眾的需求?！?/p>

（作者單位：中交路橋建設(shè)有限公司）