區(qū)劃調(diào)整讓城市的“營養(yǎng)”更均衡

本刊記者 王哲

行政區(qū)劃調(diào)整不是單純追求機(jī)構(gòu)升格、干部升級(jí)，也不是解決市區(qū)縣矛盾的主要措施，而是改革的一部分，要杜絕缺乏長(zhǎng)期眼光、隨心所欲的并區(qū)。

鑒古觀今，“改則順”、“變則通”，以往的薄地荒山、淺灘野坡?lián)u身一變就可能成為安居家園、繁華鬧市乃至中央商務(wù)區(qū)。變通之中，城市可以讓生活更美好。

李克強(qiáng)同志在論述新型城鎮(zhèn)化時(shí)始終強(qiáng)調(diào)將城鎮(zhèn)化與其他配套改革聯(lián)系起來，協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)揮城鎮(zhèn)化綜合效應(yīng)，釋放內(nèi)需巨大潛力。新型城鎮(zhèn)化在未來數(shù)年內(nèi)勢(shì)必大大推動(dòng)財(cái)政金融、戶籍制度、公共服務(wù)等改革和行政區(qū)劃調(diào)整的力度。自2009年以來，在內(nèi)部和外在因素的共同作用下，新一輪城市區(qū)劃調(diào)整已漸成趨勢(shì)，由直轄市、一線城市到區(qū)域中心城市、二線城市，這成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)新的驅(qū)動(dòng)力已成為各方共識(shí)。但在“城市病”頻發(fā)的當(dāng)代中國，城市區(qū)劃調(diào)整的真義既不是“攤大餅”，也不是“三明治”，更不是“醬油炒飯”，而是要用平淡無奇的“食材”打造成營養(yǎng)均衡、色香味俱全的“中華美食”，這也是新型城鎮(zhèn)化過程中區(qū)劃調(diào)整的終極意義。

區(qū)劃調(diào)整“雙城記”

時(shí)隔恰好三個(gè)月，蘇州和青島這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力在各自省內(nèi)均居第一、經(jīng)濟(jì)總量在全國前十五的城市先后進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整。巧合的是，兩個(gè)城市都是“撤四變二”的并區(qū)，涉及的都是三個(gè)老城區(qū)以及一個(gè)全國百強(qiáng)縣。兩市的并區(qū)經(jīng)歷“異曲同工”，對(duì)其他城市也不無參考價(jià)值。

蘇州原下轄的五市均列全國百強(qiáng)縣前十位，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大。而蘇州老三區(qū)地域狹小，生產(chǎn)總值僅占全市生產(chǎn)總值的十分之一。并區(qū)之后，全國百強(qiáng)縣第二的吳江市整體納入主城，蘇州城區(qū)面積由原來的1718平方公里一躍擴(kuò)大至2910平方公里，幾乎達(dá)到無錫、常州兩市城區(qū)面積之和。蘇州城區(qū)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)普遍翻番，讓蘇州城區(qū)與上海實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接。蘇州邁進(jìn)“大城時(shí)代”，解決了蘇州中心城市首位度不高、輻射帶動(dòng)能力偏弱等問題，也使得當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村城市化進(jìn)程加速。

吳江位于蘇州南部，從蘇州城區(qū)驅(qū)車走高架路20分鐘即可到達(dá)，在蘇州、吳江之間每天往返上下班的市民不在少數(shù)，蘇州的軌道交通4號(hào)線、蘇嘉甬高速公路、蘇嘉城際鐵路以及多條公交線路均通至吳江。蘇州之前曾數(shù)度提交合并吳江的方案，但均未獲通過，此次終于得償所愿。

青島的區(qū)劃調(diào)整同樣歷經(jīng)波折。在時(shí)任市委書記俞正聲的推動(dòng)下，1994年青島曾經(jīng)進(jìn)行過區(qū)劃調(diào)整，一定程度上改變了原先老城區(qū)發(fā)展空間不足的問題，但后來內(nèi)外部情況和條件又發(fā)生了重大變化，進(jìn)行新的區(qū)劃調(diào)整的必要性和迫切性日

蘇州、青島行政區(qū)劃調(diào)整方案

2012年9月1日蘇州市政府宣布，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于同意江蘇省調(diào)整蘇州市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》等文件，蘇州市部分行政區(qū)劃調(diào)整：撤銷蘇州市滄浪區(qū)、平江區(qū)、金閶區(qū)，設(shè)立蘇州市姑蘇區(qū)，以原滄浪區(qū)、平江區(qū)、金閶區(qū)的行政區(qū)域?yàn)楣锰K區(qū)的行政區(qū)域。撤銷縣級(jí)吳江市，設(shè)立蘇州市吳江區(qū)，以原縣級(jí)吳江市行政區(qū)域?yàn)閰墙瓍^(qū)的行政區(qū)域。

2012年12月1日，青島市政府對(duì)外界公布，國務(wù)院日前作出《關(guān)于同意山東省調(diào)整青島市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》，決定對(duì)青島市部分行政區(qū)劃實(shí)施調(diào)整。青島市部分行政區(qū)劃調(diào)整的主要內(nèi)容是：撤銷青島市市北區(qū)、四方區(qū)，設(shè)立新的青島市市北區(qū)，以原市北區(qū)、四方區(qū)的行政區(qū)域?yàn)樾碌氖斜眳^(qū)的行政區(qū)域。撤銷青島市黃島區(qū)、縣級(jí)膠南市，設(shè)立新的青島市黃島區(qū)，以原青島市黃島區(qū)、縣級(jí)膠南市的行政區(qū)域?yàn)樾碌狞S島區(qū)的行政區(qū)域。益突出。青島先后于2004年、2005年、2006年、2009年多次申請(qǐng)調(diào)整行政區(qū)劃，但因條件和時(shí)機(jī)尚未成熟而未能獲得國家批準(zhǔn)。近年來，隨著國家海洋戰(zhàn)略的實(shí)施和山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的迅速推進(jìn)，區(qū)劃調(diào)整才終于實(shí)現(xiàn)。

2010年9月12日上午，幾名工人摘下“北京市崇文區(qū)人民政府”的牌匾。隨著崇文區(qū)與東城區(qū)的合并，原崇文區(qū)政府辦公大樓成為組建后的東城區(qū)人大、政協(xié)辦公地點(diǎn)。

青島的這次區(qū)劃調(diào)整將市北區(qū)、四方區(qū)合并，解決了兩區(qū)行政區(qū)域過于狹小、人口和產(chǎn)業(yè)密度過高、公共資源難以統(tǒng)籌利用、社會(huì)管理難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)等問題，有利于科學(xué)利用和有效保護(hù)膠州灣東部岸線，降低行政成本，提高行政效率。而將黃島區(qū)與膠南市合并意義則更為人稱道，30多年前，黃島區(qū)就是從膠南縣中獨(dú)立出來的，兩地的居民口音、習(xí)俗甚至很多姓氏上都能體現(xiàn)出一致性。而這次膠南市“歸”于黃島，正是“三十年河?xùn)|，三十年河西”。并區(qū)后，新黃島區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值接近2000億元人民幣，與所追趕的浦東新區(qū)、濱海新區(qū)更為接近，在落實(shí)國家海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、有效統(tǒng)籌海陸發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局、加快建設(shè)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)軍城市方面更進(jìn)一步，對(duì)于加快轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意義尤其重大。

區(qū)劃調(diào)整的深意

北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)趙弘指出，這輪城市區(qū)劃的調(diào)整最早是從廣州等地開始的，廣州設(shè)南沙區(qū)、蘿崗區(qū)，把小區(qū)合并成大區(qū)。2009年4月，上海浦東新區(qū)與南匯區(qū)并區(qū)，組建了新的“大浦東”。北京則在2010年將內(nèi)城四大核心區(qū)東城、西城、崇文、宣武“四合二”并區(qū)，組建了新東城區(qū)和新西城區(qū)。2011年，上海黃浦、盧灣兩區(qū)并區(qū)，組建新的黃浦區(qū)。其他直轄市中，天津于2009年在塘沽、漢沽、大港三區(qū)的基礎(chǔ)上并區(qū)，成立了濱海新區(qū)；重慶則在2010年以北部新區(qū)和兩路寸灘保稅港區(qū)合并建立兩江新區(qū)。在其他城市中，廣州曾將老的東山區(qū)和芳村區(qū)分別并入越秀區(qū)和荔灣區(qū)，沈陽、深圳、廈門等也都有類似的并區(qū)。到了2012年，又有蘇州、青島乃至唐山等城市進(jìn)行了區(qū)劃調(diào)整，受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。“它們的城市體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了很大變化，行政區(qū)劃的調(diào)整便應(yīng)運(yùn)而生。而這并不僅僅是面積、人口、生產(chǎn)總值上的擴(kuò)大，更重要的是所承載的國家戰(zhàn)略和整體功能的顯著提升，在探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑上，行政區(qū)劃調(diào)整也擔(dān)負(fù)著重要使命?！?/p>

“區(qū)劃調(diào)整是改革的一部分，上世紀(jì)90年代初，全國有一次大范圍的基層縣市的區(qū)劃調(diào)整改革，主要工作就是縣改市，目的是為了激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的活力，而這次全國范圍的區(qū)劃調(diào)整從五六年前開始，到近兩三年達(dá)到高潮?！鼻鄭u市社會(huì)科學(xué)院城市研究所副所長(zhǎng)冷靜認(rèn)為，“中心城市首位度不高、輻射帶動(dòng)能力偏弱等問題越來越明顯，新的城市區(qū)劃調(diào)整的意義在于優(yōu)化城市功能布局，減少機(jī)構(gòu)設(shè)置、加強(qiáng)整體規(guī)劃、優(yōu)化資源配置，降低社會(huì)管理和運(yùn)營成本，應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展對(duì)城市管理帶來的挑戰(zhàn)，同時(shí)也要契合新型城鎮(zhèn)化的宗旨?！?/p>

但冷靜也指出，未來幾年很多城市都會(huì)有調(diào)整行政區(qū)劃的沖動(dòng)，先前核心城市的行政區(qū)劃調(diào)整也帶來了示范作用，但區(qū)劃調(diào)整報(bào)批程序相當(dāng)復(fù)雜，國務(wù)院也會(huì)嚴(yán)格把關(guān)。區(qū)劃調(diào)整會(huì)在短時(shí)間內(nèi)造成行政成本增加，機(jī)構(gòu)、道路及公共設(shè)施合并、改名會(huì)造成一定程度上的混亂?！靶姓^(qū)劃調(diào)整并不是單純追求機(jī)構(gòu)升格、干部升級(jí)，也不是解決市區(qū)縣矛盾的主要措施；更要杜絕缺乏長(zhǎng)期眼光、隨心所欲的并區(qū)，不可盲目跟風(fēng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理及文化融合的審慎考慮至關(guān)重要。”冷靜指出，“區(qū)劃調(diào)整應(yīng)把以前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的‘泡沫’擠出來，在積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面實(shí)現(xiàn)真正的突破?！?/p>