城鎮(zhèn)化的成渝試驗

在重慶市和成都市被設(shè)立為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，經(jīng)過五年的摸索，它們完成了改革的框架并初顯成效。從這兩個實驗區(qū)樣本中，我們不僅可以吸取經(jīng)驗，更加可以找尋到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新思路。

自2007年6月國家發(fā)改委批準(zhǔn)設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，重慶市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌探索已經(jīng)走完第一個五年。圖為重慶兩江新區(qū)內(nèi)的新建樓盤和待開發(fā)的土地。

2007年6月，國家發(fā)改委批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。選擇位于西部的這兩個城市，不僅因為其具有城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)改革的典型性，更希望從它們的實踐中找尋破解城鄉(xiāng)差距的經(jīng)驗。

無論是重慶于2006年起制定的“三條主線”和“一圈兩翼”的開發(fā)戰(zhàn)略，還是成都的“還權(quán)賦能”和“立城優(yōu)城”戰(zhàn)略，都是對如何發(fā)展城鄉(xiāng)一體化，探索可持續(xù)的綠色生產(chǎn)和生活方式的開拓。然而，所有改革努力的最終目標(biāo)是落實到人，在發(fā)展經(jīng)濟、減少貧困的同時改善環(huán)境，促進人與生態(tài)系統(tǒng)的健康和諧發(fā)展。在重慶和成都的經(jīng)驗上，我們需要繼續(xù)探索如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間的相互影響，以可持續(xù)的、科學(xué)的方式來尋求農(nóng)村地區(qū)“城鎮(zhèn)化”發(fā)展的新思路。

重慶：“大城市”帶動“大農(nóng)村”

自2007年6月國家發(fā)改委批準(zhǔn)設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，重慶市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌探索已經(jīng)走完第一個五年。如今，重慶市的改革制度框架已基本形成，即“推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、勞務(wù)經(jīng)濟健康發(fā)展、土地集約利用”三條主線。用重慶市發(fā)改委主任楊慶育的話說，就是解決好“人往哪兒去、地怎么處理、錢從哪兒來”三個問題。

目前，重慶市基本形成農(nóng)村富余勞動力有序轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的政策制度和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度、開發(fā)與保護并重的土地流轉(zhuǎn)和利用制度、以農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資為核心的農(nóng)村金融服務(wù)制度和促進公共服務(wù)城鄉(xiāng)均衡的公共財政制度。

重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革自2010年8月啟動以來，陸續(xù)出臺了36個戶籍制度改革政策文件，消除農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的體制性障礙。農(nóng)村居民在主城區(qū)和遠郊區(qū)縣買房、投資，或者務(wù)工經(jīng)商達到相應(yīng)條件，可登記為城鎮(zhèn)居民。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本著自愿原則，當(dāng)?shù)鼐用癫恍枰@些條件即可就近就地登記轉(zhuǎn)戶。

2012年12月，重慶市城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌全面完成，全市40個區(qū)縣實現(xiàn)參保政策、待遇標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)三統(tǒng)一，在全國率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險市（省）級統(tǒng)籌。

作為一個背依廣大農(nóng)村的直轄市，重慶城市都市化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，需要重新定義城鄉(xiāng)關(guān)系，探索三農(nóng)轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式。

2012年，46歲的夏渝位于重慶近郊渝北區(qū)興隆鎮(zhèn)的家鄉(xiāng)發(fā)生了巨大變化，全村完成了土地置換和農(nóng)民轉(zhuǎn)市民。放棄宅基地、承包地后，每人可就近獲得套內(nèi)30平方米的安置房，夏渝還得到了七萬元的經(jīng)濟補償，她的母親退地后生活依靠退地農(nóng)轉(zhuǎn)城人員基本養(yǎng)老保險。和周圍大多數(shù)村民類似，夏渝曾在廣東務(wù)工多年，十年前回渝后一直在重慶主城區(qū)一家制衣廠做工，生活無憂，惟一讓她有點擔(dān)心的是下崗后在家沒有地種又沒有其他事可做的丈夫。

2012年10月，作為重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實踐縮影的重慶渝北區(qū)出臺加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實施意見，提出對接兩江新區(qū)發(fā)展規(guī)劃，完善農(nóng)村市場體系建設(shè)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的金融、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、勞動力市場，增強城市反哺農(nóng)村、農(nóng)村服務(wù)城市的能力。

然而，當(dāng)夏渝早已融入城市生活，而家鄉(xiāng)的土地也已不復(fù)存在的時候，住在離主城更遠的萬州區(qū)黃柏鄉(xiāng)、依然在家務(wù)農(nóng)的劉康強并沒有意識到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌究竟會給自己帶來什么影響。劉康強擁有自己的柑橘園，并在山坡上養(yǎng)豬，一年收入還不錯?！斑@兩天村支書又在說轉(zhuǎn)戶口的事”。他對記者說。劉康強年逾七十的父母在前年將戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，“每月可以領(lǐng)到280塊錢，老人生活基本夠用了。”但是他本人對此并不積極，因為他還沒有感覺到對他有“好大意義”。

在統(tǒng)籌全市發(fā)展上，重慶制定了“一圈兩翼”的開發(fā)戰(zhàn)略，“一圈”是以主城區(qū)為核心的一小時經(jīng)濟圈，“兩翼”是萬州等三峽庫區(qū)和渝東南貧困山區(qū)。需要“一圈”對口幫扶的“兩翼”目前多以農(nóng)業(yè)為主。

2012年4月，重慶市巴南區(qū)引入一項名為“聯(lián)合國教科文組織——熙可生物圈”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項目。這是聯(lián)合國教科文組織首次與跨國公司合作破解“三農(nóng)”問題建立的首個全球性實踐基地。對于重慶巴南區(qū)來說，這是他們目前正在實施的26個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項目中的一個。

這一被稱為“人與生物圈計劃”項目的最大特點是以將農(nóng)村人口留在本地、在農(nóng)村解決農(nóng)民問題為目標(biāo)。計劃建設(shè)周期30年，包括有機觀光農(nóng)業(yè)園、旅游島等子項目，配套農(nóng)產(chǎn)品深加工、物流、教育體系，在社區(qū)完善醫(yī)院、道路、互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)服務(wù)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民職業(yè)化、農(nóng)村社區(qū)化。

按照聯(lián)合國教科文組織生態(tài)及地球科學(xué)部的項目負(fù)責(zé)人彼得·道格斯博士的說法，巴南項目將城市問題和農(nóng)村發(fā)展綜合起來考慮，“不僅是傳統(tǒng)的對生物圈進行保護，更是在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)教育、科學(xué)、文化、經(jīng)濟、環(huán)境、社會六個維度的可持續(xù)發(fā)展，讓村民不離開家鄉(xiāng)即可享受到城市生活?！?不僅是巴南，包括南川等在內(nèi)的重慶各地都把生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)作為“三農(nóng)”轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“試驗田”，重慶市各級有50多項政策項目扶持園區(qū)建設(shè)發(fā)展。

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)保試點地區(qū)和首批農(nóng)村環(huán)境連片整治示范省市，2010年至今，重慶在28個區(qū)縣620個行政村開展了農(nóng)村環(huán)境連片整治和生態(tài)示范建設(shè)。2015年，聯(lián)合國教科文組織將在重慶召開“全球城鄉(xiāng)論壇”，為全球城鄉(xiāng)發(fā)展提供一個國際交流的平臺。

遼寧省水利投資目前主要以財政性資金投入為主，投融資渠道較為單一，特別是基層農(nóng)村水利投入主要依靠中央及省水利專項轉(zhuǎn)移支付，縣（市）對水利自主投入不足，對中央及省相關(guān)水利建設(shè)項目要求縣（市）配套資金不能有效落實。2011年，全省縣（市）水利投入22.3億元，僅占全省水利投資總額118.4億元的18.8%。由于水利建設(shè)投資大、周期長，社會效益高，但投資回報率不及其他經(jīng)營性行業(yè)，所以資金籌集較難。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

成都：求解城鄉(xiāng)與城市二元結(jié)構(gòu)

在中國新型城鎮(zhèn)化的道路上，作為西部特大中心城市的成都，正在扮演某種先行者和探索者的角色。

按照官方的解讀，新型城鎮(zhèn)化講究要“因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。所謂“趨利”，就是要充分激發(fā)城鎮(zhèn)化帶來的投資拉動和消費潛力，通過城鎮(zhèn)化促進解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；“避害”，就是要避免滋生城市病、避免片面城鎮(zhèn)化、空心城鎮(zhèn)化，避免城鎮(zhèn)化導(dǎo)致新的城市二元結(jié)構(gòu)。

從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)到城市二元結(jié)構(gòu)，正是成都力圖破解的問題。

2007年，成都獲批國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，擔(dān)負(fù)先行先試的使命,力求通過一系列改革促進城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等和城鄉(xiāng)要素的自由流動。

在公共服務(wù)方面，成都逐步推進就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生、文化等城鄉(xiāng)資源的均衡配置和全面覆蓋，很多指標(biāo)走在了西部乃至全國前列。到2012年,全市基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)人人享有社會保障，參保人數(shù)突破1000萬人。

2008年，成都以“還權(quán)賦能”為核心，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化，推動城鄉(xiāng)要素自由流動。當(dāng)年10月13日，全國第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所——成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所正式掛牌成立。到2010年6月，全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)頒證工作全面完成。

2010年11月，《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》公布，成都宣布將徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，到2012年底，城鄉(xiāng)居民全面實現(xiàn)自由遷徙，并享有平等的基本公共服務(wù)和社會福利，當(dāng)時被外界評價為“最徹底的戶籍改革方案”。

但是，在城鎮(zhèn)化加速推進的同時，如何保證城鎮(zhèn)化的質(zhì)量則是個現(xiàn)實問題。同時，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式導(dǎo)致了城市二元現(xiàn)象，也帶來“拉美陷阱”的隱憂。

所謂“拉美陷阱”的實質(zhì)，就是在城鎮(zhèn)化的過程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有同步，導(dǎo)致出現(xiàn)了城市二元結(jié)構(gòu)，城市一邊是高樓大廈，另一邊是大量棚戶區(qū)，貧富分化比較嚴(yán)重。

目前，成都常住人口已經(jīng)超過1400萬。未來，成都需要做好承接2000萬市域總?cè)丝诘臏?zhǔn)備，并將發(fā)展成為一個建成區(qū)超千平方公里、市區(qū)人口超千萬的“巨型城市”。這個城市如何避免出現(xiàn)新的城市二元結(jié)構(gòu)，又如何消除既存的城市二元結(jié)構(gòu)？

在2011年底，成都提出“立城優(yōu)城”戰(zhàn)略?！傲⒊莾?yōu)城”戰(zhàn)略，是新一屆成都市委提出的“五大興市戰(zhàn)略”之一，目標(biāo)是打造“具有全球比較優(yōu)勢、全國速度優(yōu)勢、西部高端優(yōu)勢的西部經(jīng)濟核心增長極”。所謂“立”城，就是“立”好以天府新區(qū)為代表的新城；“優(yōu)”城，就是“優(yōu)”化以中心城區(qū)為代表的老城。

2011年5月，《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》獲國務(wù)院正式批復(fù)，“規(guī)劃建設(shè)天府新區(qū)”位列其中。2011年12月25日， 天府新區(qū)建設(shè)啟動儀式舉行。

天府新區(qū)，被稱為成渝經(jīng)濟區(qū)“雙核”發(fā)展格局的重要極核。這個極核所涉區(qū)域共有3市7縣(市、區(qū))37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)，總面積1578平方公里，其中成都1293平方公里，人口容量為600萬到650萬人，相當(dāng)于再造一個新成都。按照規(guī)劃，這個新成都追求現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生活、現(xiàn)代都市三位一體，但現(xiàn)存的城市二元結(jié)構(gòu)則需要舊城改造來破解。

在中心城區(qū)的幾個板塊，成都城西城南城東先后得到發(fā)展，城北最為滯后，成為建成區(qū)形象最差、交通最擁堵、治安最復(fù)雜、城區(qū)面貌反差最大的區(qū)域。其舊城待改造面積約1萬5千畝，占中心城區(qū)總量的75%以上。

2012年2月5日，成都北部城區(qū)老舊城市形態(tài)和生產(chǎn)力布局改造工程正式啟動，涉及成都金牛區(qū)、成華區(qū)、新都區(qū)，總面積約211平方公里。其中，棚戶區(qū)改造工程涉及四個片區(qū)數(shù)千戶，總投資達70億元。北改片區(qū)將全面建成成都市城北副中心，形態(tài)改善，業(yè)態(tài)提升，生態(tài)優(yōu)化，規(guī)劃人口246萬。

“立城優(yōu)城”戰(zhàn)略與其他包括交通先行、產(chǎn)業(yè)倍增、三圈一體和全域開放戰(zhàn)略相互交織在一起，可以認(rèn)為是成都為改進城鎮(zhèn)化質(zhì)量，并為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供強大動力的舉措。

真正的新型城鎮(zhèn)化，必須破解城鄉(xiāng)二元和城市二元結(jié)構(gòu)，并且能夠承載更大容量的城市人口和更高質(zhì)量的城市生活。對此，成都仍在路上。