隱憂新城浪潮

高國(guó)力

高國(guó)力 國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)、博士

針對(duì)新城新區(qū)建設(shè)中存在的問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委正在研究制定我國(guó)新城新區(qū)審批設(shè)立的管理辦法，進(jìn)一步明確新城新區(qū)設(shè)立的面積，同時(shí)還將不斷加強(qiáng)對(duì)新城新區(qū)發(fā)展的引導(dǎo)、調(diào)控和監(jiān)管。

當(dāng)下，地方省、市、縣各級(jí)政府競(jìng)相規(guī)劃建設(shè)規(guī)模不一的各級(jí)各類新城新區(qū)，一時(shí)間在全國(guó)上下掀起了一股開(kāi)發(fā)建設(shè)新城新區(qū)的熱潮，中國(guó)成為了全球最大的建筑工地。

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年，我國(guó)城市空間面積約為8.3萬(wàn)平方公里，其中建成區(qū)面積約為4萬(wàn)平方公里，在此背景下，今后一段時(shí)期，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國(guó)城市空間和建成區(qū)的面積將進(jìn)一步擴(kuò)大。

伴隨著我國(guó)各地新城新區(qū)的快速發(fā)展，新城新區(qū)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題、對(duì)耕地大量占用而造成資源環(huán)境嚴(yán)重浪費(fèi)以及因產(chǎn)能過(guò)剩導(dǎo)致的“空城”、“鬼城”等問(wèn)題紛紛呈現(xiàn)出來(lái)，引起人們的高度關(guān)注。新城新區(qū)建設(shè)關(guān)系到社會(huì)的各個(gè)方面，因此，其出現(xiàn)的問(wèn)題不可小覷。

理性看待建設(shè)熱潮

近年來(lái)，國(guó)家相繼批準(zhǔn)設(shè)立了重慶兩江新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、蘭州蘭白新區(qū)等一批國(guó)家級(jí)新區(qū)，目前還有數(shù)十家新區(qū)正在申報(bào)設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)。當(dāng)下，地方省、市、縣各級(jí)政府規(guī)劃建設(shè)的各級(jí)各類新城新區(qū)更是琳瑯滿目。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到52.6%，人均GDP超過(guò)6000美元，總體上進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速推進(jìn)階段，這必然伴隨著城鎮(zhèn)人口的增加和城鎮(zhèn)面積的擴(kuò)大，這也為我國(guó)新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)提供了理論支撐和依據(jù)。

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，新城新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)存在自身的特殊性，必須引起足夠的重視。首先，新城新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)面積應(yīng)該是有上限的。我國(guó)的資源環(huán)境稟賦條件和承載能力、18億畝耕地紅線、23%以上森林覆蓋率生態(tài)紅線等國(guó)土空間基本格局，決定了我國(guó)的新城新區(qū)開(kāi)發(fā)面積是非常有限的。其次，新城新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)速度是有彈性的。速度并不是越快越好，必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平、工業(yè)化城鎮(zhèn)化階段、資源環(huán)境承載能力等因素相適應(yīng)，宜快則快，快慢相宜。另外，新城新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)空間布局是有差異的。并不是所有的國(guó)土空間都適合新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)，城鎮(zhèn)化重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)先開(kāi)發(fā)建設(shè)新城新區(qū)，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域則要因地制宜控制新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。

需放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益

目前，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)和推進(jìn)成為了全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。然而，社會(huì)各層對(duì)新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)有一定分歧，特別是中央和地方政府之間。中央政府寄希望通過(guò)新型城鎮(zhèn)化改變城鎮(zhèn)粗放式、攤大餅發(fā)展模式，緩解日益嚴(yán)峻的資源環(huán)境壓力，倡導(dǎo)集約、綠色、智能、人本的城鎮(zhèn)化路徑。地方各級(jí)政府則傾向于借助新型城鎮(zhèn)化掀起新一輪城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，熱衷于競(jìng)相規(guī)劃開(kāi)發(fā)新城新區(qū)、撤縣改市、改縣設(shè)區(qū)、大搞房地產(chǎn)等“面子工程”。中央和地方政府存在長(zhǎng)期和短期利益、整體和局部利益的沖突，導(dǎo)致中央政府理性慎重對(duì)待新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的出臺(tái)和配套政策的制定。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)只是其中一項(xiàng)重要任務(wù)，不可過(guò)于偏頗。從我國(guó)的基本國(guó)情來(lái)看，新型城鎮(zhèn)化恰恰要嚴(yán)格控制新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的規(guī)模、速度和布局，用新的理念和模式來(lái)規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、建設(shè)和管理新城新區(qū)，提高新城新區(qū)的綜合功能、形象品位和效率效益，進(jìn)而發(fā)揮對(duì)老城改造、城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、城鎮(zhèn)功能優(yōu)化和完善等方面的拉動(dòng)作用。

隱患不容無(wú)視

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，新城新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)存在自身的特殊性，新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的面積上限、發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)支撐、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題必須引起足夠的重視，以免后患無(wú)窮。

土地資源占用問(wèn)題。目前，大部分開(kāi)發(fā)建設(shè)的新城新區(qū)面積動(dòng)輒幾百上千平方公里，并且大都是占用自然條件較好的可利用平地，其中不少耕地甚至是基本農(nóng)田，這不可避免地存在土地資源的浪費(fèi)和低效利用等問(wèn)題。尤其是對(duì)耕地和基本農(nóng)田的占用，將會(huì)引發(fā)農(nóng)業(yè)用地和糧食產(chǎn)量的減少，進(jìn)而直接影響到18億畝耕地紅線和13億人口的糧食安全問(wèn)題。同時(shí)，大量征地存在農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、失地失業(yè)人口上升、上訪鬧事等群體性事件增加等隱患不容忽視，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和管理帶來(lái)較大壓力。

人口規(guī)模不足問(wèn)題。很多新城新區(qū)在規(guī)劃中都提出要建設(shè)成為人口超過(guò)20萬(wàn)、50萬(wàn)甚至100萬(wàn)以上的大中城市，而忽視了自身人口總量偏小、人口外流、人從哪里來(lái)等基本現(xiàn)實(shí)。我國(guó)現(xiàn)已存在的“鬼城”、“睡城”現(xiàn)象充分說(shuō)明新城新區(qū)人氣的重要性，如果缺少足夠規(guī)模人口生產(chǎn)和生活的新城新區(qū)，將會(huì)陷入人口規(guī)模小—消費(fèi)規(guī)模小—配套服務(wù)少—人口增長(zhǎng)慢的惡性循環(huán)。

產(chǎn)業(yè)支撐不強(qiáng)問(wèn)題。在規(guī)劃中，不少新城新區(qū)都有宏偉的發(fā)展目標(biāo)，如力爭(zhēng)幾年內(nèi)實(shí)現(xiàn)老城的再造和GDP的翻番，但依靠發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)翻番卻缺少論證。有些新城新區(qū)規(guī)劃要重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與其他新城新區(qū)的高度雷同，有些甚至是已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)，如何發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)與其他新城新區(qū)錯(cuò)位發(fā)展則面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。還有些新城新區(qū)過(guò)于強(qiáng)調(diào)制造業(yè)而忽視服務(wù)業(yè)的發(fā)展、過(guò)于重視生產(chǎn)功能而忽視生活功能，這些問(wèn)題的存在都對(duì)新城新區(qū)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

債務(wù)壓力風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。我國(guó)的新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)是政府主導(dǎo)的，巨額的資金主要來(lái)源于有政府背景的財(cái)政、信貸、借債等各類方式。近些年愈演愈烈的地方融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模日漸增加，一屆政府接著一屆政府?dāng)U大地方融資和負(fù)債規(guī)模，出現(xiàn)了“新官不理舊財(cái)”、“借錢(qián)沒(méi)想還錢(qián)”的可笑潛規(guī)則。特別是未來(lái)幾年我國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)入還債高峰期，新一輪新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)巨額資金需求所引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題值得高度關(guān)注。

特色個(gè)性缺失問(wèn)題。一個(gè)城市應(yīng)該具有自己鮮明的個(gè)性和特色，我國(guó)城市發(fā)展在歷經(jīng)數(shù)次革命性運(yùn)動(dòng)后，原有的城市風(fēng)貌和特色正在喪失殆盡，更令人擔(dān)憂的是正在興起的新城新區(qū)出現(xiàn)了千城一面、相似雷同的現(xiàn)象。缺少特色和個(gè)性的新城新區(qū)，一方面不利于新城新區(qū)的功能配套完善和錯(cuò)位差異化發(fā)展，另一方面也很難塑造流傳千古的城鎮(zhèn)風(fēng)情風(fēng)貌和歷史文化景觀。

政府積極引導(dǎo)

針對(duì)新城新區(qū)建設(shè)中存在的問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)正在研究制定我國(guó)新城新區(qū)審批設(shè)立的管理辦法，進(jìn)一步明確新城新區(qū)設(shè)立的面積、人口、經(jīng)濟(jì)總量等方面的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合下一步將要公布的新型城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，不斷加強(qiáng)對(duì)新城新區(qū)發(fā)展的引導(dǎo)、調(diào)控和監(jiān)管。

宏觀層面，要結(jié)合國(guó)家和省兩級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃，引導(dǎo)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域加強(qiáng)新城新區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力培育和新理念新模式的應(yīng)用，支持重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域優(yōu)先合理規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和建設(shè)新城新區(qū)，嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)等限制開(kāi)發(fā)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)，形成重點(diǎn)突出、目標(biāo)不同、功能各異、區(qū)域非均衡的新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)格局。

中觀層面，要綜合考慮一定區(qū)域范圍內(nèi)土地、水、能源等資源支撐能力、生態(tài)環(huán)境容量、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和工業(yè)化水平，合理確定新城新區(qū)的數(shù)量、面積、功能和類型，避免出現(xiàn)一定空間范圍內(nèi)新城新區(qū)數(shù)量過(guò)多、面積過(guò)大、功能雷同、類型單一的問(wèn)題，建立科學(xué)支撐、動(dòng)態(tài)調(diào)整的新城新區(qū)監(jiān)管評(píng)估體系。

微觀層面，要建立老城區(qū)與新城新區(qū)分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的互動(dòng)機(jī)制，根據(jù)老城區(qū)的人口負(fù)荷、產(chǎn)業(yè)體系、環(huán)境壓力、功能外溢等因素，合理確定新城新區(qū)的面積大小、人口規(guī)模、功能定位。既要發(fā)揮新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)于老城區(qū)的優(yōu)化和拉動(dòng)作用，又要避免新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)追求“小而全”而產(chǎn)生的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，促進(jìn)老城區(qū)和新城新區(qū)間的通道銜接、要素流動(dòng)、資源共享、服務(wù)對(duì)接、功能互補(bǔ)。

更微觀層面，要具體到新城新區(qū)內(nèi)部，加強(qiáng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能的分工，明確功能分區(qū)和布局，合理確定適當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)強(qiáng)度、建筑密度和容積率，切實(shí)解決空間布局生產(chǎn)和生活混雜、上班和居住空間流向錯(cuò)位等突出問(wèn)題。大力推廣應(yīng)用綠色節(jié)能、低碳環(huán)保的新理念和新技術(shù)，合理規(guī)劃布局生態(tài)廊道、生態(tài)斑點(diǎn)、城市綠道、開(kāi)敞式生態(tài)空間，營(yíng)造強(qiáng)集約循環(huán)、低消耗排放、宜居宜業(yè)的生產(chǎn)生活環(huán)境。同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)智能化公用設(shè)施，倡導(dǎo)應(yīng)用先進(jìn)的城市管理和辦公技術(shù)裝備，提高新城新區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率和綜合服務(wù)功能。

“空城”記