中國(guó)泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的特征、形成及評(píng)價(jià)

■ 閆江奇 博士生 蔣三庚 教授（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院北京 100070）

泛開發(fā)性金融指的是在開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)實(shí)踐中，由于各種原因所造成的開發(fā)性金融在業(yè)務(wù)和功能方面所產(chǎn)生的新變化，這種變化超出了人們?cè)瓉?lái)對(duì)開發(fā)性金融的定位和理解，變化本身可能具有積極意義，也可能相反。值得一提的是，本文提出的泛開發(fā)性金融概念，它是對(duì)中國(guó)開發(fā)性金融變化的客觀描述，并不含有先入為主式的價(jià)值評(píng)判，泛開發(fā)性金融的效果及其評(píng)價(jià)則有待進(jìn)一步的規(guī)范分析。

泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的特征

中國(guó)泛開發(fā)性金融現(xiàn)象與中國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行有關(guān)?？v觀中國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行發(fā)展歷程，國(guó)開行改革與發(fā)展走過(guò)了三個(gè)主要階段。從1994年到1998年是政策性銀行初步發(fā)展階段；1998-2007年是開發(fā)性金融探索與初步形成階段；2007-2012年進(jìn)入初步商業(yè)化階段。從三個(gè)不同發(fā)展階段分析，開發(fā)性金融泛化現(xiàn)象又呈現(xiàn)出以下三大特點(diǎn)：

第一，政策性銀行泛化為開發(fā)性金融泛化埋下了伏筆。早在1998以前，盡管該階段開發(fā)性金融沒(méi)有出現(xiàn)，但由于中央政府對(duì)政策性銀行的管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，過(guò)于行政化的操作帶來(lái)了政策性銀行的普遍業(yè)績(jī)不佳。加上中央政府對(duì)政策性銀行的資金補(bǔ)充往往力量不足，加大了政策性銀行進(jìn)軍商業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，所以政策性銀行泛化現(xiàn)象在1997年以前就已出現(xiàn)。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)成為中國(guó)政策性銀行改革拐點(diǎn)，此后的中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化成為中央政府和政策性銀行的共同意愿。這一時(shí)期的一個(gè)重要現(xiàn)象是政策性銀行經(jīng)營(yíng)有著向市場(chǎng)化的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，政策性銀行市場(chǎng)化探索中表現(xiàn)出了明顯商業(yè)化跡象。如國(guó)開行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行均出現(xiàn)了部分商業(yè)性業(yè)務(wù)。因此政策性銀行泛化是開發(fā)性金融泛化的主要前提和基礎(chǔ)。

第二，國(guó)開行市場(chǎng)化探索是開發(fā)性金融泛化的基礎(chǔ)。1998年以后，國(guó)家開發(fā)銀行率先探索市場(chǎng)化籌資道路。一是到2002年底，國(guó)開行籌資完全實(shí)現(xiàn)了從債券市場(chǎng)融資的金融創(chuàng)新，為其他政策性銀行市場(chǎng)化運(yùn)作做出表率。二是在1998-2007年，開發(fā)性金融理論在實(shí)踐中逐漸完善和形成，這主要反映在國(guó)開行課題組的相關(guān)經(jīng)典文獻(xiàn)中。三是這一期間，國(guó)開行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和市場(chǎng)狀態(tài)發(fā)生了較大變化。在1994建行之初，國(guó)開行的業(yè)務(wù)主要定位于兩基一支領(lǐng)域，這與當(dāng)時(shí)這些領(lǐng)域處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸領(lǐng)域有關(guān)，這一時(shí)期國(guó)開行與商業(yè)性銀行不存在業(yè)務(wù)上的沖突。但到了1997年左右，兩基一支領(lǐng)域隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革開放加快，已出現(xiàn)了市場(chǎng)成熟的苗頭。進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國(guó)快速城市化帶來(lái)了商業(yè)性金融的全面繁榮，開發(fā)性金融和商業(yè)性金融在很多領(lǐng)域形成了明顯的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。四是隨著國(guó)開行市場(chǎng)化程度的提高，開發(fā)性金融涉及的領(lǐng)域廣度和深度均不斷加大，由于缺乏法律規(guī)定的退出機(jī)制，隨著國(guó)開行實(shí)力的不斷壯大，其開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的定位實(shí)際上被視為造成金融市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)的典型代表。

國(guó)開行商業(yè)化后的開發(fā)性金融新一輪泛化。傳統(tǒng)政策性銀行理論認(rèn)為，開發(fā)性金融是限于政策性銀行范疇內(nèi)發(fā)揮作用，但從2007年至今，隨著國(guó)開行商業(yè)化步伐的不斷加快，國(guó)開行提出了堅(jiān)持開發(fā)性金融的主張，這種商業(yè)化和開發(fā)性金融并存的格局帶來(lái)了理論和實(shí)踐之間的嚴(yán)重沖突。

泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的形成機(jī)制

開發(fā)性金融的產(chǎn)生與發(fā)展有其內(nèi)在的客觀規(guī)律，泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的形成與相關(guān)主體的利益博弈有關(guān)，主要表現(xiàn)在：

第一，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)追求自身的利益。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)其既定的功能定位和發(fā)展目標(biāo)，首先要解決好自身的生存與發(fā)展問(wèn)題。對(duì)國(guó)開行來(lái)說(shuō)，在政策性銀行階段出現(xiàn)的泛化與追求自身利益也不無(wú)關(guān)系；到了市場(chǎng)化探索階段，開發(fā)性金融泛化是國(guó)開行市場(chǎng)化實(shí)踐過(guò)程中的探索性活動(dòng)，國(guó)開行自身利益是推動(dòng)其開發(fā)性金融泛化的原始動(dòng)力。在沒(méi)有更多法律法規(guī)約束的情況下，追求開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)利益的行為就有不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)，直至相關(guān)制度約束開始出現(xiàn)。

圖1 泛開發(fā)性金融形成機(jī)制示意圖

第二，中央政府和金融監(jiān)管當(dāng)局的利益。從政府對(duì)開發(fā)性金融的需求看，中央政府作為國(guó)家利益的代表，往往是從國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展考慮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)問(wèn)題。因此出于國(guó)家戰(zhàn)略的需要，開發(fā)性金融在諸多領(lǐng)域需要長(zhǎng)時(shí)期存在。例如出于宏觀調(diào)控政策和化解金融危機(jī)的需要，需要開發(fā)性金融的逆向調(diào)節(jié)作用發(fā)揮。出于平衡內(nèi)需和外需，需要中國(guó)開發(fā)性金融實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略等。從政府對(duì)商業(yè)性銀行改革的思路看，中國(guó)政策性銀行的出現(xiàn)和發(fā)展是以配合國(guó)有銀行商業(yè)化改革為基礎(chǔ)的。中國(guó)政策性銀行改革是由于政策性銀行市場(chǎng)化探索導(dǎo)致的，中國(guó)開發(fā)性金融的深化又是市場(chǎng)化探索帶來(lái)的。由于商業(yè)性銀行的深化，政府投融資需求和縣級(jí)以下的金融需求困難，國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一些固有的和新產(chǎn)生的薄弱領(lǐng)域開始顯現(xiàn)，客觀上各級(jí)政府部門對(duì)開發(fā)性金融產(chǎn)生了巨大需求。從就中國(guó)財(cái)政體制改革的結(jié)果看，1994年是政策性銀行成立和財(cái)政稅收體制改革的交匯時(shí)點(diǎn)，此后形成的中央政府和地方政府分權(quán)格局，造成了各級(jí)地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，地方政府融資需求缺口在長(zhǎng)期內(nèi)加大的趨勢(shì)十分明顯。政府與開發(fā)性金融合作市場(chǎng)有固化的趨勢(shì)。近20年來(lái)，中國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行的發(fā)展歷程表明，政策性銀行在很大程度上緩解了中央政府宏觀調(diào)控目標(biāo)和地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，開發(fā)性金融在支持政府項(xiàng)目方面的確功不可沒(méi)。但是，我們還看到，由于國(guó)開行與政府合作機(jī)制已經(jīng)形成并有了不斷復(fù)制的案例，地方政府和國(guó)開行開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)之間彼此在一定程度上形成了較強(qiáng)制度依賴。因此，即使在國(guó)開行明確實(shí)施商業(yè)化的情況下，基礎(chǔ)開發(fā)性金融的理論宣傳和實(shí)踐并沒(méi)有收到來(lái)政府部門的明確禁止。這種利益上的共生關(guān)系是一般的商業(yè)性銀行所不具備的。國(guó)開行商業(yè)化的左顧右盼與中央政府的兩難選擇有一定關(guān)系。一方面，中國(guó)的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)融資服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化程度日益顯現(xiàn)，促使中央政府有意推動(dòng)其轉(zhuǎn)型為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，另一方面，中國(guó)開發(fā)性金融資源的稀缺性導(dǎo)致政府對(duì)其仍存在長(zhǎng)期需求。因此，中央政府利益層面的決策存在較多內(nèi)在的利益沖突。在這種利益格局下，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)就有機(jī)會(huì)充分挖掘政策性領(lǐng)域和商業(yè)性領(lǐng)域的各種機(jī)會(huì)，在追求利益最大化的前提下，盡可能在政策性領(lǐng)域和商業(yè)性領(lǐng)域都有所發(fā)揮。簡(jiǎn)單的說(shuō)，政府和監(jiān)管部門的左右為難造成了國(guó)開行開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的左顧右盼現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上仍屬于泛開發(fā)性金融現(xiàn)象。

第三，市場(chǎng)環(huán)境的變化不可忽視。在國(guó)開行的發(fā)展歷程中，開發(fā)性金融服務(wù)的市場(chǎng)環(huán)境前后發(fā)生了許多重大變化，尤其是在快速城市化的大背景下，“兩基一支”業(yè)務(wù)已經(jīng)演化為商業(yè)性銀行競(jìng)相角逐“好項(xiàng)目”。金融市場(chǎng)的變化推動(dòng)著開發(fā)性金融結(jié)構(gòu)必須重新進(jìn)行選擇。一般的理解，在具有法律約束和制度性調(diào)整機(jī)制的情況下，國(guó)開行要么在政策性銀行體系內(nèi)退出舊業(yè)務(wù)和開發(fā)新業(yè)務(wù)，要么從政策性銀行退出轉(zhuǎn)換為商業(yè)性銀行。

現(xiàn)實(shí)中，國(guó)開行既沒(méi)有從原來(lái)的業(yè)務(wù)中退出，卻實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化，同時(shí)在政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)中都有進(jìn)一步擴(kuò)展的趨勢(shì)。盡管這里有國(guó)開行追求自身利益的因素，但是考慮到中國(guó)特殊的市場(chǎng)環(huán)境，也不是沒(méi)有存在的理由。一方面，近年來(lái)，各級(jí)政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和民生金融領(lǐng)域的金融需求急劇增大，而一般的政策性銀行資金實(shí)力不足，通常商業(yè)銀行不愿意介入，因此，客觀上需要開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在該領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮作用；其次，現(xiàn)實(shí)中很多業(yè)務(wù)兼有政策性和商業(yè)性特征，真正區(qū)分這些業(yè)務(wù)的性質(zhì)存在很多技術(shù)上的難題。而且，實(shí)際業(yè)務(wù)的性質(zhì)與時(shí)空有很大關(guān)系，以前是或者不是政策性業(yè)務(wù)，不等于以后就不是或者是；同一時(shí)間點(diǎn)的不同區(qū)域，同樣的業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)的性質(zhì)可能也有不同。因此，開發(fā)性金融在原有領(lǐng)域做出局部調(diào)整和拓展也不是毫無(wú)道理的。歸根結(jié)底，在變化的市場(chǎng)環(huán)境下，開發(fā)性金融泛化現(xiàn)象也許是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)自動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制所做出的理性選擇。

第四，制度的力量。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完備的法律制度和金融監(jiān)管體系是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的前提條件。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立和業(yè)務(wù)調(diào)整，要先立專門法律，并且要依法實(shí)施；除了對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)管外，還對(duì)開發(fā)性金融業(yè)務(wù)的調(diào)整進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。和國(guó)外相比，盡管中國(guó)不存在類似的開發(fā)性銀行監(jiān)管制度，但是中國(guó)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)是在中國(guó)銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)的商業(yè)性銀行監(jiān)管體系下運(yùn)行的，按照商業(yè)銀行法監(jiān)管的模式下，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)一方面必須盡可能創(chuàng)造條件來(lái)迎合商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也可通過(guò)對(duì)開發(fā)性金融監(jiān)管的制度漏洞做出自利的反應(yīng)。尤其是當(dāng)政策性銀行的力量足以推動(dòng)制度的維持或者變遷時(shí)，這種效果會(huì)更加明顯。實(shí)際上，中國(guó)國(guó)開行開發(fā)性金融的監(jiān)管是在《商業(yè)銀行法》之下，開發(fā)性金融改革主要靠行政手段來(lái)推動(dòng)制度的變革，這種方式的改革極大程度上取決于中央政府和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的利益博弈狀況。

綜上所述，中國(guó)開發(fā)性金融出現(xiàn)的泛化現(xiàn)象（見(jiàn)圖1），取決于國(guó)開行利益和中央政府利益的博弈，也取決于制度、法律、市場(chǎng)環(huán)境變化及開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的決策。換而言之，多方主體的利益博弈最終促成了泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的形成。

泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的評(píng)價(jià)

一是應(yīng)肯定其創(chuàng)新意義。在借鑒日美德等發(fā)達(dá)國(guó)家開發(fā)性金融經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合中國(guó)發(fā)展中國(guó)家特殊的環(huán)境，國(guó)開行創(chuàng)新性地提出了中國(guó)特色的開發(fā)性金融理論。這種特色超出了原有的開發(fā)性金融理論，其實(shí)就是開發(fā)性金融泛化的一種表現(xiàn)，實(shí)質(zhì)是中國(guó)化的開發(fā)性金融理論和實(shí)踐創(chuàng)新的外在表現(xiàn)。二是應(yīng)考慮其過(guò)渡性。要充分考慮后金融危機(jī)時(shí)代的國(guó)情，在短期內(nèi)開發(fā)性金融泛化具有一定的合理性，中長(zhǎng)期漸進(jìn)式的改革有助于問(wèn)題的逐步化解。三是切實(shí)改進(jìn)其負(fù)面效應(yīng)。開發(fā)性金融泛化客觀上造成了與商業(yè)性銀行之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，即開發(fā)性金融異化，這正符合白欽先教授所持的觀點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)中，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)左顧右盼的行為有著深刻的制度缺失和政府利益根源。一般地，這種意義上的開發(fā)性金融泛化應(yīng)該通過(guò)完善法律和制度來(lái)進(jìn)行。四是有計(jì)劃的推動(dòng)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)改革。在短期內(nèi)，一個(gè)低成本的改革方案是將國(guó)開行商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)嚴(yán)格的劃分開來(lái)，分離賬戶分別監(jiān)管，通過(guò)業(yè)務(wù)邊界來(lái)約束國(guó)開行的行為。長(zhǎng)期內(nèi)，在堅(jiān)持政府意圖的開發(fā)性金融理念下，要嚴(yán)格界定政府與市場(chǎng)邊界，避免因?yàn)檎块T的行為缺乏約束，使開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在支持政府的過(guò)程中被動(dòng)成為政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的推手。

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