礦業(yè)用地管理與改革探析

鄭學忠，郭春穎，張 昭

（1.中國石油天然氣公司新疆油田分公司生產(chǎn)運營處，新疆 克拉瑪依834000；2.北京巖土工程勘察院，北京100083）

能源是人類賴以生存的基礎(chǔ)［1］。目前，我國在冶金、煤炭、石油、建材和化工五大能源方面已建立了保障開發(fā)體系。然而由于對能源需求的增長，拉動了對土地的需求。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年，我國因生產(chǎn)建設(shè)活動共損毀土地約797萬hm2，每年新增損毀土地約18萬hm2。其中因礦產(chǎn)資源開采損毀土地為557.90萬hm2，占損毀土地總量的70%，暴露出環(huán)境污染、地質(zhì)災(zāi)害與生態(tài)退化等一系列問題，進一步激化了社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境矛盾［2－3］。

近年來，礦業(yè)用地已成為制約礦業(yè)發(fā)展的重要因素之一，同時礦業(yè)用地現(xiàn)實狀況折射出了嚴重的生態(tài)、經(jīng)濟和社會問題。因此國家頒布了一系列的法律法規(guī)：《關(guān)于加強生產(chǎn)建設(shè)項目土地復(fù)墾管理工作的通知》和《土地復(fù)墾條例》的頒布實施，標志著我國礦業(yè)用地復(fù)墾管理工作已進入制度化、規(guī)范化和法制化的新階段。所以從積極的視角考慮，開展礦業(yè)用地復(fù)墾管理研究勢在必行，通過構(gòu)建適宜的礦業(yè)用地利用與管理優(yōu)化模式，對土地和能源這兩個最為寶貴的資源進行科學化管理，對把礦業(yè)用地轉(zhuǎn)化成生態(tài)系統(tǒng)進化、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和社會利益維系機遇和載體具有重要意義。

1 礦業(yè)用地問題

隨著對資源的高強度開發(fā)利用，損毀了大量的土地，廢棄土地作為資源開發(fā)過程中的伴生物，目前已演化為礦區(qū)危機的外化、顯化表征和主要承載對象［4］。首先，我國最初礦業(yè)用地使用權(quán)全部實行土地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓，礦業(yè)用地難以流轉(zhuǎn)。另一方面，縱觀國內(nèi)外礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式，無一不是以土地資源作為項目落地的基本保障。

1.1 政府、農(nóng)民、企業(yè)利益矛盾

隨著礦區(qū)資源的開發(fā)利用，造成大量土地損毀。不僅反映了資源開發(fā)與土地資源保護的矛盾、土地資源與人民生活的矛盾和資源開發(fā)與人民生活的矛盾，同時反應(yīng)了企業(yè)與農(nóng)民的矛盾、企業(yè)與政府的矛盾和農(nóng)民與政府的矛盾。由于企業(yè)考慮征地成本、土地復(fù)墾及后期管護等成本費用。政府考慮如何進行土地資源調(diào)控，從而能保證人民基本生活保障，又能增加地方財政收入。農(nóng)民考慮土地被征收后賠償標準的確定，以及失去土地后，生活就業(yè)如何保障。綜上所述，目前的礦業(yè)用地利用方式，不能夠同時兼顧政府、農(nóng)民、企業(yè)三方的共同利益，導(dǎo)致在征收土地過程中土地清查以附著物清點工作難以展開，甚至引起地方?jīng)_突，激化各方矛盾。

1.2 建設(shè)用地指標與耕地占補平衡矛盾

受自然地理環(huán)境的限制，尤其是能源型礦區(qū)所在區(qū)域耕地一般嚴重缺失，由于前期礦區(qū)開發(fā)需要，導(dǎo)致耕地后備資源已經(jīng)用盡。如果建設(shè)用地指標全部用于資源開發(fā)工業(yè)用地，這樣導(dǎo)致所在區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用地指標極度緊缺，造成許多民生項目、清潔能源項目無法實施。而耕地占補平衡作為貫徹實施保護耕地這一基本國策的重要途徑。為了補充耕地，實現(xiàn)占補平衡，礦區(qū)不得不申請實施異地耕地置換，但是難以實現(xiàn)。另外由于礦區(qū)每年需要征地數(shù)量大，占用耕地數(shù)量多，政府為了避免其他建設(shè)項目的占補平衡指標的缺少，暫緩或者不給礦區(qū)建設(shè)用地指標。這樣，由于建設(shè)用地指標與耕地占補平衡矛盾沖突，嚴重制約了礦區(qū)與所在區(qū)域的快速發(fā)展。

1.3 企業(yè)負擔與農(nóng)民就業(yè)安置矛盾

根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，礦區(qū)采用征收集體土地后以出讓或劃撥方式使用土地的方法，鑒于礦區(qū)為上市企業(yè)，所以只能采用出讓方式。由于礦區(qū)基建期和開采期用地量大，致使企業(yè)征地成本負擔重，不利于企業(yè)長期發(fā)展。而另一方面，土地被征收后，土地所有權(quán)性質(zhì)被改變?yōu)閲?，失地農(nóng)民失去生活基本保障，暴露出再就業(yè)問題。而政府為了解決人民生活問題，委托企業(yè)安置失地農(nóng)民，造成企業(yè)人力資源臃腫，無法進一步安置更多的失地農(nóng)民。

面臨當前礦區(qū)土地利用矛盾，為促進礦區(qū)土地資源集約節(jié)約利用和礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用，礦業(yè)用地改革勢在必行。礦業(yè)用地作為土地管理和礦產(chǎn)資源管理的“結(jié)合部”，是國土資源管理的重要部分［5］。簡單來說，礦業(yè)用地是人為在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中利用土地資源產(chǎn)生的。

2 礦業(yè)用地特征及分類

2.1 礦業(yè)用地特征

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用不僅對土地具有強烈的附屬特性，還取決于賦存資源的耗竭、稀缺、分布不均衡和不可再生等特性，與其他建設(shè)用地相比，礦業(yè)用地具有以下特性［6］。

2.1.1 礦業(yè)用地利用的特殊性和復(fù)雜性

礦業(yè)用地與其他土地利用類型相比，特指賦存礦產(chǎn)資源的土地，用地規(guī)模與空間位置取決于資源賦存狀況。礦業(yè)用地利用規(guī)模大小取決于資源埋藏深淺、儲量大小、開采工藝以及規(guī)模大小等多方面的因素，主要分為井工和露天兩種開采方式。其中露天采區(qū)用地規(guī)模最大。廣西百色平果縣鋁土礦最終采礦用地規(guī)模為6700hm2，占整個平果縣耕地總量的1／4；黃土高原生態(tài)脆弱區(qū)的平朔露天礦最終采礦用地規(guī)模為1.7萬hm2；內(nèi)蒙古勝利露天礦最終采礦用地規(guī)模為3.42萬hm2。礦業(yè)用地利用的過程，伴隨著挖損、塌陷、壓占和污染土地的過程，包括耕地、林地、草地等農(nóng)用地，或者農(nóng)村居民點等建設(shè)用地及未利用地等，造成土地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)失穩(wěn)和功能喪失。同時礦業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)廣場、采礦區(qū)、尾礦庫以及其他附屬設(shè)施用地。因此，礦業(yè)用地利用的過程即土地與礦產(chǎn)資源矛盾激化的過程，隨之上升為政府、農(nóng)民和企業(yè)之間矛盾。

2.1.2 礦業(yè)用地利用的階段性和生態(tài)恢復(fù)性

由于礦產(chǎn)資源儲量和生產(chǎn)工藝不同，礦產(chǎn)資源的開采年限也各不相同，礦業(yè)用地利用規(guī)模隨著礦區(qū)的發(fā)展，一般呈急劇上升、平穩(wěn)發(fā)展、緩慢下降的趨勢，最終伴隨著礦區(qū)采礦活動的結(jié)束，礦業(yè)用地喪失了原有的生產(chǎn)和服務(wù)的功能［7］。礦業(yè)用地在礦產(chǎn)資源開采過程中（或閉礦后），不可避免的會產(chǎn)生大量廢棄損毀的土地（排土場和塌陷區(qū)等）。其中礦業(yè)用地作為非永久性占地，露天開采采用平面推進的方式，表土和巖石初期形成外排土場，后期形成內(nèi)排土場，通過地表整形，進行土地復(fù)墾與植被恢復(fù)，因地制宜恢復(fù)成各種土地利用類型的土地；地下開采在生產(chǎn)作業(yè)區(qū)布局的基礎(chǔ)上，通過充填裂縫等措施，恢復(fù)原有土地利用狀態(tài)。因此，通過對礦區(qū)損毀土地采取土地復(fù)墾和生態(tài)重建等工程、生物措施，礦業(yè)用地具有階段性和生態(tài)恢復(fù)性。

2.2 礦業(yè)用地分類

礦業(yè)用地作為受礦產(chǎn)資源開采活動直接影響而喪失原有功能的土地，涵蓋范圍廣泛。礦業(yè)用地按照不同的用途和標準，有不同的分類方法。第一種：一般分為探礦和采礦用地，其中探礦用地主要是前期資源勘查用地（多為臨時用地）；采礦用地分為采礦區(qū)、工業(yè)廣場和尾礦庫。第二種：分為勘查、采礦活動、采礦生產(chǎn)、配套服務(wù)設(shè)施用地四類［8］。第三種：分為生產(chǎn)、生活服務(wù)、輔助生產(chǎn)三種用地類型［9］。其中生產(chǎn)用地分為礦井口、破碎場、選礦廠、排土場；生活服務(wù)用地分為居住區(qū)、公共建筑區(qū)、市鎮(zhèn)區(qū)等［10］。第四種：分為探礦用地、工業(yè)廣場、采礦區(qū)、排土場四類。其中工業(yè)廣場分為工業(yè)廠房、生活設(shè)施、道路以及其他附屬設(shè)施用地［11］。

綜上所述，礦業(yè)用地在分類上描述雖有所不同，但是分類類型差異不大。本文針對特大型露天礦研究區(qū)的特性，傾向于第四種分類方法。礦業(yè)用地首先按照時間順序，先有探礦用地，后期逐步形成工業(yè)廣場、采礦區(qū)（露天采坑）和尾礦庫（排土場）。礦業(yè)用地分類見圖1。

圖1 礦業(yè)用地分類圖

3 礦業(yè)用地生命周期

礦業(yè)用地利用的特殊、復(fù)雜、階段和生態(tài)恢復(fù)特性決定了礦業(yè)用地取得—利用—退出—更新利用的周期性演化規(guī)律。礦業(yè)用地與礦區(qū)開發(fā)利用（探礦和采礦）在時間和空間上具有一定程度的同步性。因此，礦業(yè)用地生命周期與礦區(qū)的生命周期具有緊密的聯(lián)系。

3.1 礦區(qū)生命周期分析

礦區(qū)受到礦產(chǎn)資源不可再生性和賦存有限性的影響，表現(xiàn)出周期性的生命周期。一般將礦區(qū)的生命周期分為預(yù)備期、成長期、成熟期、衰退期（轉(zhuǎn)型期）四個階段。

1）預(yù)備期：指在礦產(chǎn)資源開發(fā)之前的準備和勘測階段。這一階段工作主要集中于礦產(chǎn)資源勘測、勘察，工業(yè)廣場基建階段。

2）成長期：指礦區(qū)全面投產(chǎn)到生產(chǎn)能力達到設(shè)計規(guī)模階段。

3）成熟期：指生產(chǎn)能力達到設(shè)計規(guī)模，產(chǎn)量穩(wěn)步提升發(fā)展階段。

4）衰退期（轉(zhuǎn)型期）：指礦產(chǎn)資源逐步枯竭，礦區(qū)產(chǎn)業(yè)地位下降階段。如果有新興產(chǎn)業(yè)，礦區(qū)一般將向綜合性商業(yè)中心地區(qū)的性質(zhì)和功能轉(zhuǎn)變。如果沒有新興產(chǎn)業(yè)，則礦區(qū)就開始衰退、然后消失（圖2）。

圖2 礦區(qū)生命周期曲線圖

3.2 礦業(yè)用地生命周期分析

在取得礦產(chǎn)資源開采權(quán)后，預(yù)示著一定面積的土地將轉(zhuǎn)變?yōu)榈V業(yè)用地，進行探礦或采礦。它的利用規(guī)模將隨著礦區(qū)預(yù)備、成長、成熟、衰退而不斷變化，總體呈現(xiàn)出上升到下降的趨勢，這就是礦業(yè)用地的生命周期現(xiàn)象。其中經(jīng)過法律規(guī)定的程序取得礦業(yè)權(quán)后，礦業(yè)用地劃入礦區(qū)范圍，礦業(yè)用地生命周期正式開始，隨著礦區(qū)的衰退，礦業(yè)用地逐漸退出生產(chǎn)領(lǐng)域，標志著礦業(yè)用地生命周期結(jié)束。但是礦業(yè)用地的生態(tài)恢復(fù)特性，通過礦區(qū)開展土地復(fù)墾與生態(tài)重建，實施接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)礦業(yè)用地的二次開發(fā)利用，標志著礦業(yè)用地的循環(huán)二次利用?？傊?，與礦區(qū)的起步、成長、成熟、衰退相比，礦業(yè)用地表現(xiàn)出準入、使用、退出和重新利用的過程。

4 礦業(yè)用地改革

4.1 礦業(yè)用地改革內(nèi)涵

礦業(yè)用地改革是改變研究區(qū)改革試點范圍內(nèi)的礦業(yè)用地的取得方式，建立“占地—采礦—復(fù)墾—還地”新的模式。依據(jù)礦區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃，編制采礦用地年度計劃，然后組織原土地使用者和企業(yè)簽訂“臨時用地”合同，國土局與企業(yè)簽訂復(fù)墾合同，然后采取分階段實施、分階段供地、分階段歸還的做法，以“臨時用地”方式滿足采礦用地需求。這種礦業(yè)用地利用方式不占用建設(shè)用地指標，按照不低于征地賠償標準給以農(nóng)民補償，待復(fù)墾土地質(zhì)量達到驗收標準，返還給原土地使用者［12］。

4.2 礦業(yè)用地改革基本原則

4.2.1 嚴格保護耕地，節(jié)約集約用地

嚴格貫徹和遵守我國“切實保護耕地”的基本國策。嚴格按照劃定的采礦范圍進行開采，根據(jù)礦區(qū)實際復(fù)雜地質(zhì)條件，編制采礦用地年度計劃，盡量少量或不損毀耕地資源，縮減開采和使用“臨時用地”周期，最大程度的減少使用土地面積。依據(jù)采礦用地編制的復(fù)墾方案，及時積極進行土地復(fù)墾，盡量提高復(fù)墾土地中耕地比例，農(nóng)業(yè)用地要恢復(fù)土地原用途。嚴格按要求和標準及時恢復(fù)并交還農(nóng)民。

4.2.2 統(tǒng)籌各方利益、切實保障農(nóng)民合法權(quán)益

實施礦業(yè)用地改革，要統(tǒng)籌政府、企業(yè)、農(nóng)民之間的利益關(guān)系，通過維持不改變原有土地的權(quán)屬性質(zhì)，保證臨時用地補償及時發(fā)放，盡量縮短礦業(yè)用地利用周期，切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益。另外研究區(qū)在編制與實施礦業(yè)用地改革試點方案的同時，要保證當?shù)剞r(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，在礦業(yè)用地利用全程中要尊重農(nóng)民的意見，最終開創(chuàng)政府、企業(yè)與農(nóng)民“三方共贏”的局面。

4.2.3 促進資源合理開發(fā)利用

通過實施礦業(yè)用地改革，變革礦業(yè)用地審批程序、土地供應(yīng)方式，簡化辦事程序，縮短獲得土地使用的周期，減少資源開采作業(yè)成本，提高資源開發(fā)利用效率和水平。

4.2.4 與現(xiàn)行法律制度和土地使用制度改革方向相一致

在嚴格遵照現(xiàn)行《土地管理法》和土地使用制度的基礎(chǔ)上，積極實施礦業(yè)用地改革等制度創(chuàng)新，堅持與區(qū)域土地利用規(guī)劃，相關(guān)法律、法規(guī)、政策和制度相銜接，遵循《創(chuàng)新礦業(yè)用地管理機制合作協(xié)議》，并根據(jù)改革過程中暴露的問題和缺陷，及時更正，為進一步制定相關(guān)土地利用制度提供依據(jù)。

4.3 礦業(yè)用地改革基本思路

實施礦業(yè)用地改革與以往礦區(qū)礦業(yè)用地利用相比，在礦業(yè)用地供應(yīng)方式、審批制度、補償方式有所不同，尤其是補充了礦業(yè)用地退出機制。因此，實施礦業(yè)用地改革試點的基本思路為：確定改革試點、編制改革試點方案、進行方案的報批與審查、簽訂臨時用地協(xié)議與補償協(xié)議、建立采礦后的退出機制。具體流程如圖3所示。

圖3 礦業(yè)用地改革流程圖

5 結(jié)論與討論

進行礦業(yè)用地改革是以土地復(fù)墾為基礎(chǔ)的礦業(yè)用地利用過程。它是創(chuàng)新采礦用地供地方式，把原有取得礦業(yè)用地方式征收變?yōu)榕R時用地供應(yīng)，待采礦結(jié)束復(fù)墾后還給原土地經(jīng)營者。它在一定程度上能夠更有效利用土地資源，更大程度減輕企業(yè)負擔，更大范圍的使失地農(nóng)民獲得賠償?shù)耐瑫r，擁有后期返還的復(fù)墾土地生產(chǎn)保障。與前人相比，它反映了礦業(yè)用地利用過程各環(huán)節(jié)相互作用方式、動態(tài)過程、聯(lián)結(jié)機理，強調(diào)礦區(qū)土地復(fù)墾對礦業(yè)用地改革的重要性。

礦業(yè)用地改革作為破解礦區(qū)用地難題的突破口，只要采礦用地不占用或少占用土地利用計劃指標，就為落實其他建設(shè)項目提供了空間。礦業(yè)用地改革的實施，使露天采礦用地手續(xù)辦理得以簡化，用地成本得以下降，促進了企業(yè)復(fù)墾土地的積極性。

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